Разработка и оценка эффективности региональных целевых антинаркотических программ

РАЗРАБОТКА И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ АНТИНАРКОТИЧЕСКИХ ПРОГРАММ

Р. Г. ДУБРОВСКИЙ

Дубровский Р. Г., кандидат социологических наук, г. Санкт-Петербург.

Реализация государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации осуществляется с помощью специализированных региональных целевых программ, которые являются инструментами управления и оценки эффективности этой политики. Правительство Российской Федерации Постановлением от 26 июня 1995 г. N 594 утвердило Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия <1> (далее по тексту - "Порядок разработки..."). Этот документ стал методической основой подготовки целевых программ, в том числе и антинаркотических, регламентировав порядок их разработки, утверждения и реализации. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (с изменениями от 23 апреля, 1 июля, 13 сентября 1996 г., 1, 8 июля 1997 г., 2, 18 февраля, 21 июля 1998 г., 25 января 1999 г., 22 апреля 2002 г., 20 марта 2003 г., 25 декабря 2004 г., 28 июля 2005 г., 20 февраля, 14 декабря 2006 г., 26 мая 2008 г.).

Обзор целевых антинаркотических программ, действующих на территории Российской Федерации, позволяет заключить, что, как правило, они не в полной мере соответствуют принципам планирования, который заложен в основу "Порядка разработки...". Несмотря на декларируемый приоритет программно-целевого подхода, подавляющее большинство таких программ разрабатывается субъектами Российской Федерации преимущественно с целью привлечения бюджетных ресурсов ведомствами-исполнителями, включенными в антинаркотическую работу. Такой подход характерен для отраслевого принципа планирования, когда в долгосрочной перспективе заданы конечные результаты деятельности исполнителей проекта - различных ведомств, а предметом планирования являются лишь тактические вопросы. Программно-целевой принцип планирования, который лежит в основе создания целевых программ, предназначен для реализации полного управленческого цикла: предпроектного, проектного и оценочного этапов. Необходимость использования программно-целевого принципа связана с тем, что цели антинаркотической политики не могут быть сведены к текущим результатам деятельности профильных ведомств. Организация профилактики наркомании - это задача надведомственная, требующая формулирования собственных целей и последующего привлечения соответствующих исполнителей для выполнения определенных функций. Обоснование финансирования антинаркотической целевой программы должно определяться не тем, какие задачи ведомства-исполнители способны выполнить в рамках антинаркотической тематики (такая практика сложилась к настоящему времени), а тем, какие задачи в условиях актуальной наркоситуации необходимо выполнить в первую очередь. Сложившаяся к сегодняшнему дню практика, когда региональные целевые программы в сфере профилактики наркомании, в большинстве своем, являются по сути компиляцией планов профильных ведомств, а не результатом надведомственного целевого планирования, привела к тому, что в невыгодной ситуации оказались все участники антинаркотической политики. Заказчики-координаторы не имеют надежного инструментария контроля качества разработки и исполнения антинаркотических программ. Их разработчики не имеют надежных методических рекомендаций по планированию профилактической работы. Исполнители мероприятий программы не имеют механизма обоснованной оценки результатов своей работы. Конечные потребители антинаркотической работы не получают помощи в должном объеме. Решение этой проблемы видится в использовании единых методических требований к разработке региональных целевых антинаркотических программ. Пункт 10 "Порядка разработки..." содержит перечень необходимых разделов целевой программы, а также методические требования к ним. Применительно к антинаркотической тематике указанные методические требования можно представить в виде следующего алгоритма разработки и оценки целевой антинаркотической программы: 1. Сбор актуальной информации об особенностях территории, которые могут влиять на наркоситуацию. 2. Анализ наркоситуации на территории. 3. Формулирование целей и задач программы. 4. Согласование с другими региональными программами, действующими в сфере общественного здоровья и безопасности. 5. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории. 6. Анализ административных, организационных, кадровых и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению. 7. Оценка соответствия целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов программы. 8. Подготовка ежегодного отчета об исполнении программы. Приведенный алгоритм предназначен для: а) оценки полноты, логичности и непротиворечивости содержания целевой антинаркотической программы (ее внутренней эффективности); б) сравнительной оценки нескольких целевых антинаркотических программ по степени соответствия этим методическим требованиям; в) определения круга типичных проблем, возникающих при подготовке целевых антинаркотических программ в различных регионах Российской Федерации; г) выделения наиболее успешных региональных целевых антинаркотических программ с целью обобщения и дальнейшего использования положительного опыта. Указанный алгоритм разработки целевых программ является также инструментом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере антинаркотической политики. Процедура этой оценки состоит в анализе соответствия целевой антинаркотической программы приведенным методическим требованиям. Соответствие свидетельствует о высоком уровне подготовки целевой программы, обоснованности лежащих в ее основании управленческих решений и оптимальности финансируемых ею мероприятий. В то же время данная процедура позволяет получить качественную оценку целевой программы и деятельности органов исполнительной власти, ответственных за ее разработку и реализацию, с указанием недостатков и рекомендаций по их преодолению. Данная методика может быть использована в своей практической деятельности: 1) заказчиками антинаркотических целевых программ для контроля качества их разработки и исполнения; 2) разработчиками для совершенствования действующих и планирования будущих целевых антинаркотических программ; 3) федеральными органами исполнительной власти, координирующими реализацию государственной антинаркотической политики, для сравнительной оценки региональных целевых антинаркотических программ и оказания методической помощи территориальным органам исполнительной власти по организации профилактической работы. Целесообразно выделить следующие этапы разработки региональных целевых антинаркотических программ. 1. Сбор актуальной информации об особенностях территории, которые могут влиять на наркоситуацию. К таким особенностям могут относиться: географическое положение региона, особенности текущих демографических процессов, уровень экономического благополучия населения, этнический состав населения, особенности застройки и заселения территории, доступность рекреационных зон, характер миграционных процессов, структура занятости населения и пр. Подобной информацией располагают специалисты ведомств и организаций, чья деятельность связана с вопросами демографии, здоровья, общественной безопасности, социальной защиты, социально-экономического развития и т. д. Мнения этих специалистов могут быть собраны и систематизированы с помощью любой из опросных методик: заочного опроса, индивидуального или группового интервью. 2. Анализ наркоситуации на территории. Планирование эффективной антинаркотической работы возможно только на основе изучения (мониторинга) наркоситуации - регулярного наблюдения за характеристиками наркопотребления в обществе с целью оценки, контроля и прогноза. Мониторинг является исходным этапом формирования антинаркотической работы, поскольку только надежные данные о наркоситуации позволяют делать заключения о приоритетах антинаркотической политики на территории и о целесообразности финансирования тех или иных направлений профилактической работы. Программа должна содержать в себе выводы мониторинга наркоситуации и рекомендации по планированию антинаркотической работы. Основные выводы мониторинга должны быть связаны с освещением трех ключевых вопросов: 1) В каких социальных группах уровень потребления наркотиков наиболее высок? (Характеристика целевых групп профилактической работы.) Вводная часть программы должна содержать данные о локализации этих групп по территории проживания, профессиональной занятости, месту обучения, возрасту, принадлежности к социальной группе и т. д.; 2) по каким причинам? (Факторы наркотизации в этих группах.) Именно на нейтрализацию этих причин (факторов) должна быть направлена программа; 3) с какими последствиями? (Исход наркопотребления.) Планирование наркологической, психологической или социальной помощи должно быть основано на данных о различных категориях лиц, имеющих те или иные проблемы, связанные с потреблением опьяняющих веществ. 3. Формулирование целей и задач программы. Цели и задачи программы, с одной стороны, указывают на приоритетные направления антинаркотической работы, а с другой - являются основанием для планирования ее бюджета. Следовательно, формулировки целей и задач программы должны отвечать следующим требованиям: 1) цели и задачи должны непосредственно вытекать из анализа наркоситуации и отражать наиболее актуальные для данной территории проблемы в сфере антинаркотической политики. Важным условием выбора обоснованных целей и задач профилактической работы является участие в процессе планирования представителей ее целевых групп и общественности; 2) цели и задачи должны указывать только на потенциально достижимые (контролируемые) результаты. На сегодняшний день большинство региональных программ декларирует принципиально недостижимые результаты антинаркотической работы. Например, такая цель, как сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, имеет скорее моральное, чем социально-управленческое обоснование. Хорошо известно, что уровень масштабов наркопотребления, как и вообще уровень отклоняющегося поведения в обществе, зависит от причин (факторов) социально-исторического характера, которые невозможно контролировать с помощью социального вмешательства. Роль профилактических программ сводится не более чем к сглаживанию наиболее негативных последствий наркотизма. Постановка потенциально неисполнимых целей и задач может привести к систематическим нарушениям нормативно-правовой базы своей деятельности работниками ведомств - исполнителей программы, например к умышленному недоучету негативных явлений и к фальсификации результатов, положительно характеризующих их работу. Кроме того, постановка таких целей нарушает базовый принцип финансирования целевых программ - принцип целенаправленности, согласно которому все расходы имеют предметно-целевое назначение. То есть предметом финансирования не может быть само по себе сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ. Предметом финансирования могут быть направления деятельности, которые, скорее всего, приведут к этому сокращению. Именно эти направления деятельности и должны быть отражены в целях и задачах. Среди редких примеров соблюдения этого требования в региональных программах можно встретить такие цели и задачи, как: решение вопросов профессиональной занятости населения, поддержка молодежного предпринимательства, решение правовых вопросов, возникающих при работе с населением группы повышенного риска, создание условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости и т. д.; 3) формулировки целей и задач программы должны соответствовать нормативным федеральным и региональным документам, регламентирующим антинаркотическую политику, и опираться на терминологию, пригодную для дальнейшего принятия управленческих решений, в которых обычно ставятся задачи в социальных организациях, включаемых в антинаркотическую работу, понятных, достижимых, учитываемых и поддающихся контролю. На практике цели и задачи программ часто не имеют однозначного толкования и непригодны для принятия управленческих решений или выбора профилактических мероприятий. Например, такая формулировка задачи программы, как проведение целенаправленной работы по профилактике распространения наркомании и связанных с ней правонарушений, может подразумевать под собой самые разные действия: строительство стадионов, увеличение штатной численности медицинских работников, увеличение зарплат школьным заместителям по воспитательной работе, увеличение количества кружков и т. д. 4. Согласование с другими региональными программами, действующими в сфере охраны общественного здоровья и безопасности. Целевая программа по профилактике наркомании является частью общей стратегии в сфере общественного здоровья и безопасности региона и, следовательно, должна включать в себя: 1) сравнение последствий незаконного оборота наркотиков с действием других значимых факторов риска на состояние общественного здоровья и безопасности, например алкоголизации. Такая сравнительная оценка является обоснованием актуальности целевой антинаркотической программы и необходимости ее подготовки либо в качестве самостоятельного программного документа, либо в качестве составной части целевой программы, посвященной смежной или более широкой тематике. 2) предложения по согласованной реализации антинаркотической программы и других программ в сфере общественного здоровья, с целью обеспечения комплексного воздействия на целевые группы, а также с целью устранения дублирования функций и оптимизации финансовых затрат. 5. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории. Не менее важным разделом программы, чем описание результатов мониторинга наркоситуации, является анализ имеющегося опыта профилактической работы на территории. Это наиболее дешевый и крайне эффективный способ тактического планирования дальнейшей работы. Для подобного анализа обычно используется отчет о реализации целевой антинаркотической программы за прошлый период либо о профилактической работе, которая реализовывалась в рамках других смежных программ. Анализ имеющегося опыта необходим для: 1) оценки перспективности воспроизведения уже апробированных на практике мероприятий и методов работы; 2) прогнозирования проблем, которые могут возникнуть при реализации будущей программы; 3) анализа проблем функционирования социальных институтов и организаций в сфере антинаркотической работы. 6. Анализ административных, организационных, кадровых, и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению. Опыт организации профилактической работы демонстрирует, что основными причинами неудач в этой сфере в первую очередь являются проблемы внутреннего характера, к которым обычно относятся: несовершенство нормативно-законодательной базы, отсутствие надежной системы межведомственного взаимодействия, недостаток квалифицированных кадров, неравномерное распределение административных и финансовых ресурсов и т. д. На этапе планирования мероприятий и управленческих решений программы важно оценить, какие проблемы внутреннего характера будут препятствовать ее исполнению, и предусмотреть пути преодоления этих проблем. 7. Оценка соответствия запланированных мероприятий целям, задачам и ожидаемым результатам программы. Итоговой частью целевой программы является план управленческих решений и мероприятий, направленных на достижение целей программы. Этот план должен соответствовать двум условиям: 1) все цели и задачи программы должны быть подкреплены соответствующими управленческими решениями и мероприятиями; 2) управленческие решения и мероприятия, перечисленные в плане, в свою очередь, должны быть направлены на достижение каждого из ожидаемых результатов программы. Предпочтительной является форма подготовки плана программы, которая наглядно демонстрирует взаимосвязь ее ключевых элементов: - целей - стратегических направлений; - задач - видов работ, обеспечивающих достижение цели; - мероприятий и управленческих решений; - объема финансирования; - ожидаемых результатов; - целевых индикаторов. План мероприятий является наиболее ответственной частью программы и нуждается в оценке как со стороны ее разработчиков, так и со стороны заказчиков. Первый этап оценки плана мероприятий состоит в классификации запланированных мероприятий программы по направлениям профилактической работы. Форма анализа антинаркотической программы должна включать в себя каждое самостоятельное направление профилактической работы. Целесообразно выделять следующие направления профилактики наркомании в соответствии с классификацией, используемой с 1987 г. всеми ведущими международными организациями, определяющие глобальную политику в отношении наркотиков, в которой выделяют общую, избирательную и симптоматическую профилактику, а также лечение и реабилитацию <2>. -------------------------------- <2> Традиционное деление на первичную, вторичную и третичную профилактику было адаптировано применительно к проблеме психических заболеваний и наркомании. Новая классификация предложена в: Gordon R. An operational classification of disease prevention // Steinberg J. A. and Silverman M. M. (eds.). Preventing Mental Disorders, Rockville, MD: U. S. Department of Health and Human Services, 1987.

1. Общая профилактика. 1.1. Информационное воздействие на широкий круг молодежи и подростков: лекции, семинары, театральные постановки, игры, фестивали и т. д. 1.2. Программы по подготовке лидеров. 1.3. Программы по формированию жизненных навыков. 2. Выборочная профилактика. 2.1. Социально-психологическая диагностика нарушений поведения. 2.2. Социально-психологическая и воспитательная работа с подростками, демонстрирующими нарушения в поведении и оказавшимися в трудной жизненной ситуации. 3. Симптоматическая профилактика. 3.1. Выявление наркопотребления на ранних стадиях в ходе профилактических осмотров, рейдов и пр. 3.2. Социально-психологическая работа с лицами, имеющими опыт потребления наркотиков. 4. Лечение и реабилитация. 4.1. Диагностика наркологической патологии и сопутствующих заболеваний. 4.2. Детоксикация. 4.3. Лечение сопутствующих заболеваний. 4.4. Социально-психологическая работа с лицами, прошедшими лечение и созависимыми. 4.5. Социальная реабилитация и трудоустройство. 4.6. Аутрич-работа. 5. Обеспечение профилактической работы. 5.1. Структурные, правовые, функциональные изменения в организации профилактической работы. 5.2. Исследования. 5.3. Методическая работа: подготовка методических рекомендаций, заказ или проведение конкурсов на разработку профилактических программ, тематических полиграфических, фото-, аудио-, видео - и мультимедийных материалов (отбор с целью их использования). 5.4. Обучение или коммуникация (конференции, семинары) субъектов профилактики: педагогов, психологов и т. д. 5.5. Издание или продвижение тематических полиграфических, фото-, аудио-, видео - и мультимедийных материалов. 5.6. Приобретение оборудования, расходных материалов и лекарств. 5.7. Виды деятельности и мероприятия, не имеющие прямого отношения к профилактике наркомании. Оценка значимости каждого из этих направлений работы для анализируемой программы осуществляется по количеству ее мероприятий, которые относятся к этим направлениям, а также по объему их финансирования. Кроме того, оценка плана мероприятий состоит в анализе их соответствия целям и задачам, а также ожидаемым результатам программы. Важным элементом указанной работы также является подготовка ежегодного отчета об исполнении программы. Согласно "Порядку разработки..." заказчик-координатор программы ежегодно готовит отчет о ходе реализации целевой программы. Основными разделами этого отчета являются: а) оценка достижения запланированных результатов программы и б) анализ сильных и слабых сторон программы, причин ее успехов и неудач. Критериями оценки достижения результатов служат целевые индикаторы программы - количественное выражение параметров деятельности, значения которых должны находиться в пределах заданной нормы. При этом целевые индикаторы должны отвечать двум основным условиям. Во-первых, они должны быть измеряемы какими-то единицами измерения. Во-вторых, индикаторы должны отражать только те результаты, достижение которых потенциально возможно. Необходимо подчеркнуть, что индикаторы целевой программы могут описывать только деятельность ее исполнителей - соответствующих ведомств и организаций. Желательные изменения в поведении представителей целевых групп программы относятся к ее ожидаемым результатам. Так, целевым индикатором задачи создания условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости, может быть, например, количество действующих в регионе реабилитационных программ. И не может быть количество лиц, прошедших реабилитационные программы, поскольку речь здесь идет о поведении представителей целевой группы, следовательно, об ожидаемом результате. Вместе с тем на сегодняшний день подавляющее большинство программ, действующих в стране, смешивает понятия целевых индикаторов и ожидаемых результатов, что делает невозможным проведение какого-либо анализа программы и ее совершенствования. Само по себе использование ожидаемых результатов в качестве целевых индикаторов приводит к ситуации, когда процедура оценки такой программы становится по меньшей мере абсурдной. К типичным примерам некорректной формулировки целевого индикатора можно отнести ограничение годового прироста совокупного показателя болезненности наркоманиями и злоупотреблением наркотиками с вредными последствиями двадцатью пятью процентами. Следует отметить, что использование прогноза динамики показателей наркологической патологии не является корректным и в качестве ожидаемого результата. Хорошо известно, что в условиях социальной нестабильности, которую, как и все развитые страны, сегодня переживает Россия, распространение в обществе наркотиков и других форм отклоняющегося поведения подчиняется преимущественно социальным закономерностям. Это наблюдение наглядно демонстрирует, например, тот факт, что за последние 10 лет динамика уровня учтенной наркологической патологии в различных регионах России была практически идентичной. То есть на уровень наркопотребления в любом регионе страны в первую очередь влияют социально-исторические причины, по сравнению с которыми эффекты антинаркотических программ незначительны. Поэтому любые программные цели или ожидаемые результаты, подобные сокращению масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, выглядят по меньшей мере необоснованно. Подобные целевые индикаторы, возможно, создают иллюзию контроля над наркоситуацией, однако они не отвечают главному своему предназначению - объективной оценке эффективности программы. Вместе с тем основная ценность отчета об исполнении целевой программы состоит не в констатации ее успехов и неудач, а в анализе их причин. Основанием для такого анализа могут служить мнения экспертов и результаты мониторинга наркоситуации. К сожалению, публикуемые доклады об исполнении региональных целевых антинаркотических программах такого анализа, как правило, не содержат. Разработка региональной целевой антинаркотической программы и контроль ее исполнения представляют собой сложную процедуру, требующую от заказчика-координатора решения широкого круга вопросов в сфере социальной наркологии и менеджмента. К основным этапам этой процедуры относятся: - сбор статистической и ведомственной информации, характеризующей наркоситуацию в регионе; - организация на территории социологических исследований (мониторинга), связанных с оценкой наркоситуации; - описание характера проблем, связанных с наркотизмом, и обоснование необходимости финансовых затрат на решение этих проблем в регионе; - формулирование ключевых элементов программы: целей, задач, управленческих решений и профилактических мероприятий, ожидаемых результатов и целевых индикаторов; - оценка и обоснование финансового обеспечения плана программы; - подготовка итоговых отчетов об исполнении программы. Каждый из перечисленных этапов требует привлечения специалистов, имеющих междисциплинарную подготовку и опыт управления социальными проектами. Далеко не все региональные и муниципальные органы исполнительной власти располагают такими квалифицированными специалистами. В связи с этим основной задачей федеральных органов власти, координирующих антинаркотическую политику, является обеспечение регионов соответствующей методической поддержкой, под которой подразумевается: 1) подготовка и утверждение нормативного и методического обеспечения по организации системы профилактики наркомании на территории; 2) стимулирование образовательной деятельности по повышению квалификации специалистов органов исполнительной власти всех уровней, чья деятельность связана с организацией профилактической работы; 3) осуществление централизованного консультирования региональных специалистов органов исполнительной власти на всех этапах планирования и реализации профилактической работы.

Название документа