Правовое регулирование противодействия коррупции в государствах - членах евразийских организаций

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕВРАЗИЙСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

А. К. ЕСАЯН

Есаян А. К., кандидат юридических наук (Армения).

Борьба с коррупцией является весьма серьезной задачей в современном мире. В статье на основе анализа различных международных и национальных правовых актов исследуется вопрос правового регулирования противодействия коррупции в государствах, входящих в международные организации, действующие на территории Евразии.

Corruption is a serious problem in the modern world. On the basis of analysis of various international and national legal acts the author studies the issue of legal regulation of corruption fighting in the states - members of international organizations acting on the territory of Europe <*>. -------------------------------- <*> Esayan A. K. Legal regulation of corruption fighting in the states - members of european organizations.

О необходимости противодействия коррупции говорят высшие государственные чиновники государств - членов СНГ, ЕврАзЭС, ШОС <1>. Так, Президент России Д. А. Медведев еще в период предвыборной кампании, в своих январских тезисах, поставил ряд новых задач <2>. При этом он особо подчеркнул, что противодействие коррупции должно стать национальной программой, реализация которой позволила в настоящее время утвердить Национальный план противодействия коррупции, принять первоочередные нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции <3>. -------------------------------- <1> Прямая линия с А. Аникиным - начальником управления по надзору по борьбе с коррупцией Генпрокуратуры РФ // Комсомольская правда. 2008. 27 марта; Антикоррупция: Президент Медведев предложил программу против коррупции // РГ. 2008. 5 июня. <2> Январские тезисы Дмитрия Медведева // Российская газета. 2008. 24 января. <3> Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429; Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568) // Российская газета. N 164. 2008. 5 августа; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6228; Закон Тамбовской области от 4 июня 2007 г. N 205-З "О противодействии коррупции в Тамбовской области" (принят Тамбовской областной Думой 31 мая 2007 г.) // Тамбовская жизнь. 2007. 8 июня. N 209 - 213(24070 - 24074); Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 октября 2008 г. N 196 "О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции" // Текст Приказа официально опубликован не был.

По оценкам Всемирного банка, большинство из 12 стран - членов СНГ обладают низкими показателями по контролю за коррупцией <4>. -------------------------------- <4> World bank. Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debate. Washington; D. C.: World bank, 2000.

Коррупционные угрозы, проявляющиеся во всех сферах экономической деятельности и управления, являются наиболее опасными и приобрели черты системной угрозы экономической безопасности государств <5>. -------------------------------- <5> Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги (журнал). 2008. Специальный выпуск. Январь; Соколов А. Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство (Сравнительно-правовой анализ) // Журнал российского права. 2008. N 8.

Возникновение указанных угроз на фоне сильного отставания и недостаточного развития законодательной основы некоторых евразийских государств прежде всего сопряжено с ускоренной капитализацией экономических отношений общества; бурным развитием рыночных отношений; включенностью государств - членов СНГ, ЕврАзЭС, ШОС в глобальные мировые экономические отношения; глобализацией мировой экономики; глобализацией и транснационализацией преступности в основных жизненно важных сферах общественных отношений и проч. <6>. -------------------------------- <6> Хабибулин А. Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 2.

Негативное воздействие коррупционной угрозы на экономику проявляется в том, что она обусловливает: - расширение масштабов криминального сектора теневой экономики, коррупция - один из основных механизмов его воспроизводства; - взаимодействие коррумпированной власти с криминальным бизнесом, организованной преступностью, которые, взаимодействуя с коррумпированными группами чиновников, усиливаются еще больше с помощью доступа к политической власти и благодаря возможностям для отмывания грязных денег; - нарушение конкурентных механизмов рынка, снижение эффективности рыночных механизмов. Зачастую в выигрыше оказывается не тот, кто объективно конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки, как результат - возникновение монополий и недобросовестной конкуренции в экономике, соответственно - снижение эффективности ее функционирования; - замедление появления эффективных частных собственников, особенно среднего уровня; - неэффективное использование бюджетных средств, в частности при распределении государственных заказов и кредитов, как результат - воспрепятствование эффективной реализации правительственных программ; - рост цен за счет издержек, связанных с "платными услугами чиновников". Коррупция поднимает не только стоимость товаров, увеличивается стоимость инвестиций и инвестиционных проектов. Из-за коррупции общая цена инвестиционного проекта увеличивается на 10 - 20% за счет взяток, а иногда и на все 100%, когда решается проблема по нецелесообразному и непроизводительному инвестиционному проекту; - снижение доверия экономических субъектов к способности государства контролировать ситуацию, уменьшение эффективности государственного управления и бизнеса, стимулов к инвестициям, снижение инвестиционной привлекательности страны в целом. Коррупция - один из социально-политических факторов государственного риска, высокий уровень коррупции снижает конкурентоспособность страны на мировой арене; - порождение социального неравенства, "расслоения доходов", вызывающих очень серьезное ухудшение жизни населения и социальное напряжение. Коррупция способствует несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастание социальной напряженности в стране; - дискредитацию права как основного института регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан перед преступностью и перед лицом власти, а это прямая угроза правовому государству, демократическому устройству страны, правам и свободам граждан и в конечном итоге стратегической стабильности и национальной безопасности страны <7>. -------------------------------- <7> Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги (журнал). 2008. Специальный выпуск. Январь.

Поэтому в целях противодействия коррупции используется весь арсенал правовых средств, начиная с мер уголовно-правового и гражданско-правового характера и заканчивая специфическими методами налогового и финансового контроля <8>. -------------------------------- <8> Козлов В. А. Государственная политика в сфере противодействия коррупции (международно-правовые аспекты) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2008. N 1; Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.

В международных правовых актах содержится несколько определений коррупции. В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., закреплено, что "понятие коррупции... охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие" <9>. -------------------------------- <9> Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.) // Советская юстиция. 1991. N 17. С. 22.

На первой сессии междисциплинарной группы Совета Европы по проблемам коррупции, проходившей в Страсбурге 22 - 24 февраля 1995 г., было принято всеобъемлющее определение коррупции. В соответствии с ним И. Б. Малиновский писал: "...коррупцией является подкуп, а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса государственного должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношениях подобного рода, и имеющее целью получение каких бы то ни было надлежащих преимуществ для себя либо иных лиц". В ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 12 декабря 2000 г.) коррупция определяется как умышленные уголовно наказуемые деяния, которые включают: а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей <10>. -------------------------------- <10> Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 12 декабря 2000 г.) // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.

Модельный закон о борьбе с коррупцией Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ дает более развернутое определение: "Коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ" <11>. -------------------------------- <11> Принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением N 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.

В государствах - участниках СНГ, ЕврАзЭС, ШОС определения коррупции содержатся в специализированных законах о борьбе с коррупцией: российский Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <12>; Закон Украины от 5 октября 1995 г. N 356/95-ВР 9 (в посл. ред.) "О борьбе с коррупцией" <13>; Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. N 165-З "О борьбе с коррупцией" <14>; Закон Азербайджанской Республики от 13 января 2004 г. N 580-IIГ (в ред. Законов АР от 1 апреля, 1 сентября 2005 г. N 982-IIГД) "О борьбе с коррупцией" <15>; Закон Грузии от 17 октября 1997 г. N 982-Iс "О несовместимости интересов и коррупции на публичной службе" <16>; Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. N 267-1 (в посл. ред.) "О борьбе с коррупцией" <17>; Закон Республики Молдова от 27 июня 1996 г. N 900-XIII (в посл. ред.) "О борьбе с коррупцией и протекционизмом" <18>; Закон Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. N 100 "О борьбе с коррупцией" <19>; Закон Кыргызской Республики от 6 марта 2003 г. N 51 "О борьбе с коррупцией" <20>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6228. <13> Ведомости Верховной Рады Украины. 1995. N 34. Ст. 266. <14> Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. N 24. Ст. 460. <15> Азербайджан. 4 марта 2004 г. N 53. <16> Документ представлен ИПС "СоюзПравоИнформ". <17> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. N 15. Ст. 209; 1999. N 21. Ст. 774; 2000. N 5. Ст. 116. <18> Monitorul Oficial. 1996. N 56. Ст. 542. <19> Документ представлен ИПС "СоюзПравоИнформ". <20> Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2003. N 5. Ст. 217.

В ряде государств приняты соответствующие концепции (стратегии), программы борьбы с коррупцией: Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией Азербайджана <21>, Концепция преодоления коррупции в Украине <22>, Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике <23>, Правительственная программа по борьбе с коррупцией на 2008 - 2012 гг., утвержденная Национальным собранием Армении 30 апреля 2008 г. <24>, и иные документы. -------------------------------- <21> Распоряжение Президента Азербайджанской Республики "Об утверждении Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией" // http://www. consulting. minimax. az/cgi-bin/users/showdoc? doc=ra_072292. <22> Указ Президента Украiни вiд 11 вересня 2006 року N 742/2006 "Про Концепцiю подолання корупцii в Украiнi "На шляху до доброчесностi" // Офiцiйний вiсник Украiни. 2006. N 37. Стор. 9. Ст. 2540. <23> Утверждена Указом и. о. Президента КР от 21 июня 2005 г. N 251. <24> Цагикян С. Ш. Система общественного мониторинга как составная часть программы антикоррупционной стратегии Армении // Российский следователь. 2005. N 9.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предложил в ст. 1 следующее определение коррупции: "Коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами" <25>. -------------------------------- <25> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6228.

Закон Республики Молдова от 27 июня 1996 г. N 900-XIII "О борьбе с коррупцией и протекционизмом" использует следующее понятие коррупции: "Коррупция - антиобщественное явление, выражающееся в противоправном сговоре двух сторон, одна из которых предлагает или обещает не предусмотренные законом преимущества или блага, а другая, находящаяся на государственной службе, соглашается принять или принимает их в обмен на выполнение или невыполнение определенных, связанных со службой действий, что содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом" <26>. -------------------------------- <26> Monitorul Oficial. 1996. N 56. Ст. 542.

Согласно Закону Республики Беларусь от 26 июня 1997 г. N 47-З "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией" <27>, а также с учетом накопленного практического опыта противодействия коррупционным проявлениям в Законе Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. N 165-З "О борьбе с коррупцией" дано уточненное правовое определение понятия "коррупция": "Использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей" <28>. -------------------------------- <27> Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. N 24. Ст. 460. <28> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. N 122, 2/1262.

Закон Украины "О борьбе с коррупцией" под коррупцией понимает деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленную на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ <29>. -------------------------------- <29> Ведомости Верховной Рады Украины. 1995. N 34. Ст. 266.

В ст. 1 Закона Азербайджанской Республики "О борьбе с коррупцией" коррупция определяется как незаконное получение должностными лицами материальных и прочих благ, льгот или привилегий с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, а также привлечение физическими и юридическими лицами данных должностных лиц на свою сторону путем незаконного предложения или обещания либо передачи им отмеченных материальных и прочих благ, льгот или привилегий. Для более глубокого исследования данной проблемы целесообразно рассмотреть практику правового регулирования противодействия коррупции в некоторых государствах - участниках СНГ, ЕврАзЭС, ШОС (Кыргызстана, Беларуси, КНР) в контексте обеспечения экономической безопасности. Вопрос об эффективности правовой основы противодействия коррупции в Кыргызстане <30>, как, впрочем, и в большинстве государств - участников СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, достаточно спорен, однако она представляет собой логически связанную цепочку нормативных правовых актов - Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике <31>, Закона КР от 6 марта 2003 г. N 51 "О борьбе с коррупцией" <32>, норм Уголовного кодекса Кыргызстана <33>, на которых базируется деятельность государственных органов, в том числе и органов национальной безопасности, по борьбе с коррупцией. -------------------------------- <30> Редкоус В. М. Опыт правового регулирования противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007. С. 147 - 157. <31> Утверждена Указом и. о. Президента КР от 21 июня 2005 г. N 251. <32> Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2003. N 5. Ст. 217. <33> Уголовный кодекс Республики Кыргызстан: Закон от 10 октября 1997 г., с изм. и доп. на 1 августа 2006 г. СПб., 2006. С. 82.

В Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике указывается, что эффективные меры борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зависимости от конкретного ее вида в определенной сфере, а основными средствами борьбы станут выявление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресечение попыток создать условия, которые могут привести к коррупции. Специалисты отмечают декларативный характер Закона "О борьбе с коррупцией", что не позволяет ему стать действенным средством борьбы с коррупцией <34>. -------------------------------- <34> Редкоус В. М. Правовое регулирование противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ в контексте обеспечения национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. 2008. N 5(41). С. 87 - 93.

Эксперты считают, что существующая система выявления, расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связанных с коррупцией, излишне сложна и раздробленна <35>. -------------------------------- <35> Редкоус В. М. Опыт правового регулирования противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007. С. 147 - 157.

Таким образом, в развитии антикоррупционного законодательства государств - участников СНГ, ЕврАзЭС, ШОС отмечаются три основных направления: - создание норм, направленных на борьбу с различными формами коррупции, которые инкорпорируются в действующие кодифицированные акты по уголовному праву. Это направление характерно для КНР, России и некоторых других стран; - создание специализированных законов, содержащих основные принципы и подходы, а также нормы, регулирующие вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Это направление характерно для Белоруссии, Молдовы и некоторых других стран; - создание специализированных комплексных программ воздействия на организованную преступность и коррупцию, которым придается статус специального закона, содержащих правовые и социальные меры воздействия на указанные антиобщественные явления. Такой путь характерен, например, для Киргизии, Таджикистана и др.

Название документа