К вопросу о влиянии миграции на национальную безопасность Российской Федерации

К ВОПРОСУ О ВЛИЯНИИ МИГРАЦИИ НА НАЦИОНАЛЬНУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. Н. ДЕМИНА

Демина Н. Н., соискатель кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина.

Чем в настоящее время является миграция для России - вызовом национальной безопасности или ресурсом развития? Чем более динамичным становится мир, тем сложнее оказываются проблемы, с которыми сталкиваются человечество и отдельные страны. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции, представленный в октябре 2005 г. Генеральному секретарю ООН, констатирует, что миграция всегда была свойственна человеческой истории, но в последние десятилетия ее роль резко возросла. Доля мигрантов удвоилась за последние 25 лет, достигнув почти 200 млн. человек, или 3% мирового населения <1>. -------------------------------- <1> Юсуповский А. М. Миграционные вызовы // URL: http://www. perspektivy. info/.php.

Концептуальные представления о безопасности, распространенные в России, прямо влияют на осмысление феномена миграции, а значит, и на государственную миграционную политику. Причем пока это влияние в основном отрицательное - в том смысле, что узкий подход к безопасности не позволяет увидеть глубинную связь между ней и миграцией. Миграция представляет собой перемещение отдельного человека или группы лиц из одного населенного пункта - прежнего места постоянного или временного проживания - в другой, избираемый для постоянного или временного жительства. Существует множество типов миграционных перемещений. Если в основу типологии миграции положить признак этнокультурного тождества или различия между ареалами, где располагаются пункты выбытия и прибытия потоков, то все миграционные перемещения можно будет четко разделить на четыре типа: миграция внутри своего этнокультурного ареала; движение из чужого этнокультурного ареала в свой; движение из своего ареала в чужой; перемещение мигрантов из чужого для них ареала в другой чужой. При недобровольной миграции мотивы решения в основном негативные: мигрант стремится уйти от обстоятельств, которые способны подорвать экономические основы его безопасности, сузить социальные пределы безопасности или ставят под угрозу его этнокультурную идентичность, а то и жизнь. При добровольной миграции мотивы преимущественно позитивные: мигрант хочет раздвинуть пределы ранее достигнутой безопасности. Согласно концепции национальной безопасности государство обладает исключительными правами в обеспечении безопасности. Оно, во-первых, должно с подозрением относиться к любым перемещениям людей в пределах и за пределы национальных границ, а во-вторых, полагает, что только оно правомочно решать, не создают ли эти перемещения действительную угрозу безопасности, и регулировать их с помощью специального законодательства, пограничных кордонов и административных мер. В областях права и правоприменения, непосредственно касающихся мигрантов, суверенитет национального государства поколеблен менее всего. Правда, бурное разрастание потоков межстрановой миграции ввело-таки ее в сферу международного права: появились Конвенция о беженцах 1951 г. и Протокол 1967 г., были заключены двусторонние и многосторонние соглашения по регулированию трудовой миграции и т. п. Но все это не могло устранить кардинального неравенства. Таким образом, концепция национальной безопасности отрицательно сказывается на безопасности мигрантов. Но одновременно нельзя утверждать, что следование этой концепции дает эффективную защиту обществу. В отношении межгосударственной миграции концепция подталкивает политику к тому, чтобы перевести вызов этого вида миграционных перемещений в разряд однозначных угроз. Фактически она поощряет формирование потоков нелегальной миграции со всеми сопутствующими им явлениями: образованием целых секторов занятости, не поддающихся законодательному регулированию, появлением криминальных групп, специализирующихся на подпольной доставке мигрантов и их эксплуатации, общим ухудшением климата социальных отношений в местах оседания нелегалов. Концепция плохо приспособлена и к тому, чтобы налаживать действенное международное сотрудничество по вопросам трансграничных перемещений граждан разных государств. По отношению к внутригосударственной миграции она выглядит относительно нейтральной. Безусловно, жесткие ограничения, налагаемые на миграцию из-за рубежа, являются одним из исходных параметров, определяющих конфигурацию внутреннего рынка труда, и в этом смысле влияют и на национальные миграционные потоки. Однако ситуация в разных странах настолько различна, что вряд ли целесообразен поиск некоего общего знаменателя такого влияния. Но в любом случае претензии государства на исключительное положение в области обеспечения безопасности могут осложнить движение внутренних миграционных потоков - хотя бы потому, что не устраняют, а только подпитывают типичные бюрократические пороки служб, связанных с урегулированием вопросов безопасности, возникающих в ходе и в результате миграции. Постараемся рассмотреть основные моменты, касающиеся миграции, в официальной Концепции национальной безопасности России, которая была утверждена в конце 1997 г., а в январе 2000 г. была принята ее новая редакция <2>. -------------------------------- <2> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300, в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

В первом варианте Концепции присутствовал специальный абзац, посвященный миграции. Она, таким образом, была официально признана явлением, имеющим отношение к национальной безопасности. Вот только интерпретация этого отношения вызывает серьезные возражения. Буквально в Концепции 1997 г. было записано следующее: "К числу факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма, относятся массовая миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны. Основными причинами этого являются последствия распада СССР на национально-территориальные формирования, провалы национальной и экономической политики, как в России, так и в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, распространение и эскалация конфликтных ситуаций на национально-этнической почве". То есть была выделена связь между миграцией, с одной стороны, и национализмом и сепаратизмом - с другой. Это совершенно справедливо. Но только ли в способности миграции подпитывать национализм и сепаратизм заключается все ее значение для национальной безопасности? Разве негативное воздействие миграции на безопасность этим исчерпывается? И самое главное, разве значение миграции для безопасности Российского государства и его граждан только негативно? В то же время ни слова не было сказано о нуждах и заботах самих мигрантов. В качестве участников миграции они подразумевались в тексте, но не как живые люди, соотечественники, возвращающиеся в Россию, и даже не как пассивный объект безопасности, а исключительно как фактор, т. е. нечто стороннее, обособленное, социально безликое и лишь подлежащее простой калькуляции при расчете политического курса. И это при том, что в Концепции образца 1997 г. защита жизни и достоинства соотечественников, оставшихся за пределами России, их гражданских прав и свобод была гордо включена в перечень национальных интересов! В обновленном тексте сугубо негативная оценка миграции сохранена: "Этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов". Правда, при этом по-иному производится уточнение, о какой миграции идет речь. В первом варианте был использован количественный признак "массовая", во втором - более уместный качественный признак "неконтролируемая". Благодаря этому со всякой другой миграции клеймо угрозы снимается, но такая смена определений порождает чрезмерно узкий подход к миграции как к предмету государственной политики. И хотя речь в Концепции идет о неконтролируемой миграции, все же общий настороженный настрой относительно иммиграции в любых ее формах очевиден. Не случайно в разделе об обеспечении национальной безопасности России миграция упоминается только раз, в одном ряду с транснациональной организованной преступностью, и проходит при этом по разряду основных задач, которые России предстоит решать в пограничной сфере. Естественно, что в этой сфере единственное, чего может удостоиться незаконная миграция, - пресечение. Вместе с тем если в более ранней редакции миграция интерпретируется не только как усугубляющая причина национализма и сепаратизма, но и как их следствие, то в документе 2000 г. она фигурирует уже только в качестве причины - усиливает национализм, экстремизм и этносепаратизм, создает условия для возникновения конфликтов. Вольно или невольно сокращение и редактирование первоначального текста привели к тому, что отношение к мигрантам как к субъектам миграционного процесса фактически ужесточилось: в 1997 г. подразумевалось, что участники массовой миграции хотя бы отчасти являются жертвами, в 2000 г. участники неконтролируемой миграции однозначно предстают злодеями. Негативистское отношение государства к миграции, прослеживающееся в Концепции, обусловлено в первую очередь нынешним положением России, которая по возможностям экономически обеспечить процесс приема и интеграции мигрантов, конечно, далеко отстает от благополучного Запада. Но сколь бы специфичным ни был набор причин, побуждающих видеть в мигрантах исключительно угрозу национальной безопасности, сути дела это не меняет: по своей позиции в отношении "чужаков" Россия оказывается в одном ряду с "обществом безопасности", которое сегодня так охотно осуждается.

Название документа