Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ОДИН ИЗ ФАКТОРОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Ю. Г. КЛЕЩЕНКО, М. М. САВЧЕНКО

В статье рассматривается финансовый контроль как фактор обеспечения финансовой безопасности. Авторами анализируются сложившиеся определения финансового контроля, уделяется внимание вопросам становления финансового контроля в Российской Федерации и его значению для обеспечения финансовой безопасности. Роль финансового контроля как важного фактора финансовой безопасности обозначили А. Блинов, М. Г. Делягин, Н. Д. Погосян, Л. Я. Хорина, С. Хурсевич, С. О. Шохин <1>. -------------------------------- <1> См.: Блинов А. По итогам работы международного семинара "Бюджетный федерализм в России" // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 2. С. 44 - 47; Погосян Н. Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998. С. 86; Хорина Л. Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18 - 27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75 - 88; Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 7.

С. О. Шохин предлагает понимать под финансово-экономическим контролем "многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов" <2>. -------------------------------- <2> Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 27.

Е. А. Ровинский, определяя "новые моменты" в развитии института финансового контроля, отмечает, что "его основным содержанием стала финансово-экономическая контрольная деятельность, которая заключается в сочетании форм и методов финансового контроля с глубоким изучением и знанием конкретного состояния хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого объекта" <3>. Как подчеркивает автор, "имеющийся в этой области опыт показывает, что предпринимаемая финансовыми органами финансово-экономическая контрольная работа делает более действенным и эффективным институт финансового контроля в укреплении финансовой дисциплины и стимулировании роста экономики" <4>. -------------------------------- <3> Ровинский Е. А. Советское финансовое право. 1978. С. 50. <4> Там же. С. 51.

В работах И. А. Белобжецкого используется понятие "финансово-хозяйственный контроль", которое понимается автором как "система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений и организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета" <5>. -------------------------------- <5> Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., 1989.

Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более широко <6>. -------------------------------- <6> Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.

Современное толкование понятия "финансовый контроль" отличают многоплановость его целей и многогранность задач <7>. В настоящее время финансовый контроль - это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это прежде всего важнейшая функция управления финансовыми, а через них и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления <8>. -------------------------------- <7> Там же. <8> Там же.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) как регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины; 2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро - и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Государственный финансовый контроль распространяется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанные с формированием государственных ресурсов, полнотой и своевременностью их поступления и целенаправленностью использования. Государственный финансовый контроль - регламентированная нормами права деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования централизованных фондов государства и муниципальных образований <9>. -------------------------------- <9> Савченко М. М. Финансовое право (общая часть): Учебное пособие. Калининград: КлЮИ МВД России, 2003. С. 12.

При этом объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных ресурсов, поскольку этот процесс опосредуется денежными отношениями. Необходимости организации контроля в финансовой сфере посвящены некоторые международные нормы. В частности, в ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля <10> указано: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом". -------------------------------- <10> Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Публикуется в соответствии с текстом, размещенным на официальном сайте Счетной палаты Российской Федерации // URL: http://www. ach. gov. ru/agencies/priloj/010704_1.shtml.

Анализируя конструкцию понятия "финансовый контроль", следует сделать вывод, что оно означает применение возможностей контроля во всей сфере отношений, имеющих финансовый характер, а не ограничивается контролем в отношении финансовых объектов. В противном случае применялось бы словосочетание "контроль за финансами" или "контроль финансов". На основе этого вывода следует признать, что финансовый контроль - это разновидность контроля, выделяемая по признаку отраслевой принадлежности. Границами применения финансового контроля являются границы самой финансовой сферы. Несмотря на то что институт финансового контроля в достаточной степени изучался как юридической, так и экономической наукой еще в советский период развития нашей страны, в отношении многих его элементов до сих пор не сформировано единое мнение. Не существует и единого определения понятия "финансовый контроль". Многие авторы продолжают ошибочно относить финансовый контроль к разновидностям человеческой деятельности, очевидно путая его с упоминавшимся нами понятием "контроль за финансами". Системная сущность финансового контроля раскрывается авторами со следующих позиций: - финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (данная позиция прослеживается в работе С. О. Шохина <11>); -------------------------------- <11> Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26.

- финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (такое понимание системной сущности финансового контроля характерно для Н. Д. Погосяна <12>); -------------------------------- <12> См.: Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108 - 109.

- финансовый контроль как совокупность действий и операций (среди представителей данного подхода можно назвать В. М. Мандрицу, И. В. Рукавишникову и Д. Н. Дружинина, В. М. Родионову и В. И. Шлейникова <13>); -------------------------------- <13> См.: Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право / Под ред. В. М. Мандрицы. Ростов-на-Дону, 1999. С. 93; Родионова В. М., Шлейников В. И. Указ. соч. С. 16.

- финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (такое определение системной сущности финансового контроля характерно для С. О. Шохина и Л. И. Ворониной <14>); -------------------------------- <14> См.: Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.

- финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (подобная дефиниция используется Ю. А. Данилевским <15>). -------------------------------- <15> См.: Данилевский Ю. А. Указ. соч. С. 16.

Среди вышеприведенных дефиниций определенному сомнению может быть подвергнута лишь последняя из них. Причиной этого является спорность довода о возможности существования на практике некоего единого механизма управления экономикой. Кроме этого, критикуемая дефиниция опирается не на прямое, а на переносное значение понятия "контроль" <16>. -------------------------------- <16> Зрелов А. П. Особенности определения сущности понятия "финансовый контроль" // Гражданин и право. 2006. N 5.

Остальные определения системной сущности финансового контроля, на наш взгляд, являются в должной мере логичными и соответствующими действительности. При этом каждая из приведенных характеристик системной сущности финансового контроля не исключает, а скорее дополняет остальные. Как показывают результаты сопоставления и анализа дефиниций финансового контроля, ряд авторов считают необходимым в тексте своих определений уделить внимание характеристике особых условий, необходимых для проведения финансового контроля. Финансовый контроль может осуществляться только: - в процессе исполнения планов (это условие выделяет в своем определении финансового контроля Н. С. Малеин <17>); -------------------------------- <17> См.: Малеин Н. С. Указ. соч. С. 103.

- с применением особых методов (такая формулировка встречается в совместной работе Л. А. Дробозиной, Л. П. Окуневой и Л. Д. Андросовой <18>); -------------------------------- <18> См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник / Под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1997. С. 102.

- с использованием специфических организационных форм и методов (представителями данного подхода являются, например, А. Н. Козырин, В. М. Мандрица, С. П. Голубятников, В. М. Родионова и др. <19>); -------------------------------- <19> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48; Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Указ. соч. С. 93; Родионова В. М., Шлейников В. И. Указ. соч. С. 16; Судебная бухгалтерия: Учебник / Под ред. С. П. Голубятникова. М., 2001. С. 266.

- во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов (эта позиция представлена в совместной работе М. В. Романовского, О. В. Врублевской и Б. М. Сабанти <20>). -------------------------------- <20> См.: Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. С. 104 - 105.

В настоящее время, как видно, усилено внимание к финансовому контролю. Межведомственная комиссия Совета Безопасности в недавнем прошлом отмечала, что финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности <21>. -------------------------------- <21> Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Правовое регулирование финансового контроля в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется нормами актов разного уровня, в частности Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации <22>, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации, международных договоров и соглашений, заключенных или признанных Российской Федерацией. -------------------------------- <22> Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ от 29 июля 1996 г. N 31. Ст. 3696; Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

Большое внимание вопросам финансового контроля, роли Министерства финансов в его осуществлении уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 г. <23>. Однако многие полезные начинания в сфере финансового контроля не получили полной реализации. -------------------------------- <23> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Российская газета от 12 августа 1998 г. N 153 - 154.

Сегодня и на государственном уровне, и в общественном сознании признано, что финансовый контроль нуждается в совершенствовании и усилении <24>. -------------------------------- <24> Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль в России // Бухгалтерский учет. 2002. N 16.

Законодательная база системы контроля отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в достижении ощутимых для экономики результатов. В последнее время благодаря деятельности Счетной палаты России внимание к проблемам совершенствования государственного финансового контроля усилено <25>. Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации <26>. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата. -------------------------------- <25> Тезисы выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на торжественном собрании, посвященном 10-летию Счетной палаты Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 5 - 11; Из выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 11 - 14. <26> Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Президент России В. В. Путин в поздравлении коллектива Счетной палаты Российской Федерации отметил, что "...задачи, которые стоят сегодня перед Россией, предъявляют новые требования к качеству и содержанию финансового контроля..." <27>. -------------------------------- <27> Поздравления Президента Российской Федерации коллективу Счетной палаты Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 4.

Вместе с тем наиболее актуальной проблемой остается принятие федерального закона о финансовом контроле, без него функционирование контроля как эффективной системы невозможно, как невозможно и обеспечение финансовой безопасности. Создание действенной системы финансового контроля в нашей стране осознается как объективная необходимость <28>. Эффективная система будет способствовать финансовой безопасности государства, ибо соблюдение законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания строгой системы бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов. -------------------------------- <28> Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

В настоящее время в системе российского законодательства отсутствует самостоятельный федеральный закон о финансовом контроле, что ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и характеризует неадекватное его развитие <29>. -------------------------------- <29> Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2004. N 3.

В стране отсутствует единая система органов финансового контроля, не разработана система законодательства о финансовом контроле, что ведет к разобщенности и хаотичности норм данного института финансового законодательства. Действующие в области финансового контроля нормы различных актов не в полной мере обеспечивают правовое регулирование, соответствующее задачам развития рыночной экономики. В Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" одним из приоритетных направлений административной реформы определено организационное разделение функций надзора и контроля <30>. Между тем это указание не получило необходимого дальнейшего развития, что и должно быть отражено в законопроекте. -------------------------------- <30> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции контроля и надзора возложены на федеральные службы <31>. -------------------------------- <31> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Под функциями контроля и надзора понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, не проведена разница между контролем и надзором. Известно, что положение с организацией финансового контроля и осуществлением его правового регулирования в субъектах Российской Федерации также все еще требует совершенствования. Представляется неправильным и неконструктивным подходом приспосабливать реалии жизни под несовершенства действующей Конституции. Наоборот, право призвано адекватно отражать и своевременно закреплять новые общественные явления, имеющие устойчивый и системный характер. Исходя из наличия в системе государственного управления группы органов, которые по своему существу не могут быть отнесены ни к одной из указанных в Конституции Российской Федерации ветвей государственной власти и в наибольшей степени вписываются в систему сдержек и противовесов, целесообразно ввести в Конституцию дополнительную главу (после главы 7 "Судебная власть") "Контрольные и надзорные органы", куда поместить статью "Контрольно-счетные органы" и нынешнюю ст. 129 о прокуратуре. Таким способом и прокуратура будет выведена из искусственного включения в судебную власть, которую она не вправе осуществлять. В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р <32>, в частности, проводится совершенствование действующей системы контроля и надзора, внедряются мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, на организационное разделение функций надзора и контроля и правоустанавливающих и других функций органов государственной власти. В связи с проведением бюджетной реформы основное внимание должно уделяться бюджетированию, т. е. результатам. -------------------------------- <32> См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В этих условиях необходимо принять федеральный закон "О финансовом контроле", который явится базовым актом в области регулирования финансового контроля <33>, что существенно повысит обеспеченность финансовой безопасности государства. -------------------------------- <33> Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Представляется, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум: - определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России); - разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей; - характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз); - установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую систему; - разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз; - определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России; - разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные), барьерных (пороговых) значений; методики их определения, классификации и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением; - формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов; - организацию адекватной системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым зонам. Очевидно, что успешному решению проблемы финансовой безопасности государства во многом способствует эффективный финансовый контроль. Как функция управления финансовыми потоками финансовый контроль должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т. д. <34>. -------------------------------- <34> Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. N 9.

Направления совершенствования финансового контроля в этой связи должны определяться в зависимости от специфики его объектов. Например, совершенствуя контроль за иностранными партнерами в аспекте обеспечения финансовой безопасности, следует обратить особое внимание на: - законодательство о соглашениях о разделе продукции с позиции четкости механизмов контроля иностранных партнеров; - контрдискриминационную политику в отношении российских товаропроизводителей, применение адекватных мер в отношении иностранных организаций, осуществляющих ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренции; - контроль за операциями нерезидентов на фондовом рынке, особенно за монопольной скупкой акций стратегически значимых для России предприятий зарубежными организациями; - действенные системы государственного контроля за привлечением и использованием средств иностранных заимствований и др. Следует подчеркнуть, что вопросы организации эффективной системы органов финансовой безопасности в России неразрывно связаны с организационным обеспечением формирования системы финансового контроля в целом <35>. Естественно, анализируя вопросы наделения каких-либо органов финансового контроля конкретными функциями контроля, необходимо реально оценивать возможности этих органов. Так, учитывая важность рассматриваемой проблемы, необходимы исследования о целесообразности включения в число направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации контроля за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса. Имеются в виду разработка соответствующей нормативно-правовой базы, определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации и т. д. Счетная палата Российской Федерации могла бы оценивать соблюдение этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту, а также доводить информацию до широкой общественности. Кроме того, должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т. д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности страны. Важную роль для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности России, должна сыграть информационная система, на основе которой должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер, способствующих противодействию негативным факторам, а также предупреждению и преодолению возможных последствий угроз. -------------------------------- <35> Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. 2004. N 24.

Название документа