Юридическое значение рекомендаций Банка России по разработке правил внутреннего финансового контроля в целях противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ БАНКА РОССИИ ПО РАЗРАБОТКЕ ПРАВИЛ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА

А. В. ОСИПОВ

Осипов А. В., аспирант кафедры финансового права РПА Минюста России.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2007 г.) <1> кредитные организации обязаны в целях предотвращения легализации преступных доходов и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего финансового контроля и программы его осуществления. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3418.

Правила внутреннего финансового контроля в кредитных организациях в соответствии с вышеназванным Законом разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Центральным банком Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> См.: ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2007 г.).

В целях регулирования внутреннего финансового мониторинга в кредитных организациях Центральный банк Российской Федерации издал письмо от 13 июля 2005 г. N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <3>. -------------------------------- <3> Вестник Банка России. 2005. N 37.

Обратим внимание, что Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 8 апреля 2008 г.) <4> устанавливает, что правовое регулирование банковской деятельности в России осуществляется Конституцией Российской Федерации, названным Законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России <5>. -------------------------------- <4> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357. <5> См.: ч. 2 ст. 2 Федерального закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов.

Стоит отметить, что в соответствии с интенциональной направленностью норм Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г.) <6> и Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в ред. от 24 июня 1998 г.) <7> указанное выше письмо Банка России не является нормативным актом, поскольку в соответствии со ст. 7 вышеупомянутого Федерального закона и п. 1.5 общих положений вышеназванного Положения Банка России нормативные акты Банка России издаются в форме либо указания, либо положения, либо инструкции. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790. <7> См.: Приказ Центрального банка Российской Федерации от 15 сентября 1997 г. N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в ред. от 24 июня 1998 г.) // Экспресс-Закон. 1997. N 42.

Также рассматриваемое нами письмо не является официальными разъяснениями Банка России, которые в соответствии с Положением Центрального банка Российской Федерации от 18 июля 2000 г. N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России" <8> хотя и не являются нормативными актами, но обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение. -------------------------------- <8> Вестник Банка России. 2000. N 41.

Важно обратить внимание на то, что в соответствии с банковским законодательством Российской Федерации ответственность кредитных организаций установлена за нарушения федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации <9>. -------------------------------- <9> См.: ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г.).

В то же время в соответствии с административным законодательством России кредитные организации несут ответственность за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований <10>. К обязательным нормативам, установленным Центральным банком Российской Федерации относятся предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала, максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимальный размер крупных кредитных рисков, нормативы ликвидности кредитной организации, нормативы достаточности собственных средств (капитала), размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков, минимальный размер резервов, создаваемых под риски, нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам). В соответствии с мнением известных специалистов, к иным обязательным требованиям, устанавливаемым Банком России, по смыслу закона относятся методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из указанных обязательных нормативов с учетом международных стандартов и консультаций с банками, банковскими ассоциациями и союзами. Также к иным обязательным требованиям, устанавливаемым Банком России, относятся предписания Центрального банка Российской Федерации кредитным организациям об устранении выявленных в их действии нарушений <11>. -------------------------------- <10> См.: ч. 2 ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 16 мая 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <11> См.: Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики. М.: Статут, 2004.

В целом представляется логичным, что рекомендации Банка России к предписаниям и обязательным требованиям не относятся. Однако, как уже было отмечено, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2007 г.) правила внутреннего финансового контроля в кредитных организациях разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Центральным банком Российской Федерации. Таким образом, если иметь в виду, что вышеназванная законодательная формулировка предполагает всецелый учет рекомендаций Банка России, получается, что положения Рекомендаций Банка России по разработке кредитными организациями правил внутреннего финансового контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма должны являться обязательной частью правил внутреннего финансового контроля кредитной организации. Таким образом, рассматриваемая нами ситуация позволяет давать различные толкования законодательных норм. Ранее (до вступления в силу письма Банка России от 13 июля 2005 г. N 99-Т) Рекомендации по разработке кредитными организациями правил внутреннего финансового контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма были предоставлены кредитным организациям Центральным банком Российской Федерации в форме указания оперативного характера (от 28 ноября 2001 г. N 137-Т (в ред. от 16 января 2003 г.) <12>). Ситуация походила на настоящую, поскольку указание оперативного характера Банка России не является нормативным актом. -------------------------------- <12> В настоящее время документ отменен.

В связи с этим Ассоциация российских банков обратилась с письмом от 11 апреля 2005 г. N А-02/5-222 на имя Председателя Центрального банка Российской Федерации с просьбой довести до территориальных учреждений Банка России информацию о недопустимости предъявления ряда требований по вопросам, связанным с осуществлением контроля в рамках Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и применении мер ответственности к кредитным организациям. В документе было отмечено, что некоторые территориальные учреждения Банка России требуют от кредитных организаций безусловного выполнения указаний оперативного характера, что приводит к возникновению конфликтных ситуаций. Центральный банк Российской Федерации ответил письмом от 31 мая 2005 г. N 04-31-3/2325 "О применении актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", в котором зафиксировал, что указание оперативного характера от 28 ноября 2001 г. N 137-Т (в ред. от 16 января 2003 г.) не является нормативным актом Банка России. Банк России обратил внимание на то, что решение данного вопроса было изложено в информационном письме от 29 ноября 2002 г. N 2 Центрального банка Российской Федерации "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" <13> и отсутствует необходимость в издании дополнительных разъяснений по указанному вопросу. -------------------------------- <13> Вестник Банка России. 2002. N 72.

В информационном письме был рассмотрен вопрос: "В каком объеме могут учитываться Рекомендации, утвержденные Центральным банком Российской Федерации, при разработке кредитной организацией правил внутреннего контроля, принимая во внимание положения п. 2 ст. 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. от 28 ноября 2007 г.)?" Банк России дал ответ, что кредитные организации могут самостоятельно определять полноту применения Рекомендаций в зависимости от особенностей своей деятельности и деятельности их клиентов, учитывая при этом необходимость соблюдения требований Федерального закона. Экстраполируя рассмотренные обстоятельства на настоящее время, можно констатировать, что кредитные организации вправе самостоятельно определять полноту применения положений письма Центрального банка Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" в зависимости от особенностей своей деятельности и деятельности их клиентов, учитывая при этом необходимость соблюдения требований законодательства.

Название документа