Основные формы содействия населения деятельности милиции накануне Великой Отечественной войны: развитие, региональные особенности, профилактическое значение

ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ СОДЕЙСТВИЯ НАСЕЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ НАКАНУНЕ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ: РАЗВИТИЕ, РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ, ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ

С. М. ЕМЕЛИН

Емелин Сергей Михайлович, старший научный сотрудник Академии экономической безопасности МВД России, кандидат исторических наук, доцент.

В статье на основе архивных материалов дается анализ основных организационных форм содействия милиции, которые складывались в стране с конца 1920-х годов. Представлены исторические условия их развития и функционирования, имевшиеся особенности на территории Башкирии вплоть до начала Великой Отечественной войны, оценивается эффективность их работы. Успех реализации стержневой функции органов внутренних дел - противодействия преступности - в современных условиях определяется целым рядом факторов. Одно из важнейших, по нашему мнению, мест среди них занимает формирование общественного противодействия преступлениям и правонарушениям. В нее следует включить, во-первых, создание системы непрерывного профилактического воздействия на правонарушителей (включая потенциальных), комплексно осуществляя данную работу на всех уровнях современного социума, и, во-вторых, привлечение к выполнению правоохранительных функций широких масс населения <1>. Имеющийся исторический опыт показывает, насколько эффективной может быть роль общественности в борьбе с преступностью и обеспечении общественного порядка. -------------------------------- <1> Габидуллин И. Ф., Емелин С. М. Милиция Башкортостана в 1917 - 1941 гг.: создание и основные этапы развития: Историко-правовое исследование. Уфа, 2008. С. 192 - 193.

Впервые широкомасштабное привлечение населения к выполнению военных и правоохранительных задач относится к 1917 г. Общий демократический подъем, предшествовавший Февральской буржуазно-демократической революции, сменился противостоянием Временного правительства и Советов, выразившимся в том числе в создании своих боевых подразделений и милиции. В дальнейшем советская милиция строилась именно на основе рабочей милиции и боевых отрядов народного вооружения, активно функционировавших в то время. Революционная идея о всеобщем вооружении народа получила свое развитие в конце 1920-х годов. Но если в первые послереволюционные годы она себя не оправдала, в связи с чем от нее пришлось отказаться и перейти к построению штатной милиции (как представляется, это связано с необходимостью профессионализации деятельности и кадрового состава), то на данном этапе возникли достаточно радикальные взгляды на использование населения в борьбе с преступностью и в охране общественного порядка. Суть новации заключалась в привлечении населения к выполнению функций отдельных должностных лиц, в частности участкового надзирателя, постовых милиционеров и т. д. Для этого все профессиональные организации должны были согласно очередности направлять граждан на работу в милицию, причем каждый из привлекаемых обязан был отработать не менее 7 дней и за это время сохранялся по месту его работы средний заработок. Данная позиция отражала прежде всего интересы правоохранительных органов, поскольку, во-первых, расширяла их численный состав за счет привлечения добровольных помощников, а во-вторых, повышала ответственность населения перед требованиями закона, формировала общую атмосферу противодействия преступности и способствовала созданию действенной системы профилактики. Поэтому формирование такой позиции было вполне логичным и имело большое число сторонников как в Наркомате внутренних дел, так и в других органах власти и управления <2>. Это было особенно актуальным в связи с тем, что определенный опыт в этом плане уже был наработан. Так, в первые годы Советской власти неплохо зарекомендовали себя ЧОНы (части особого назначения) - вооруженные формирования трудящихся, костяк которых составляли коммунисты. Они были узаконены 26 августа 1921 г. Положением, утвержденным ЦК РКП(б). Состав этих формирований подразделялся на так называемые кадровые и милиционные. Первые из них представляли в основном командные кадры, которые занимались подготовкой бойцов ЧОНов и числились на действительной военной службе. Милиционный состав состоял из рабочих и служащих фабрик, заводов и иных учреждений. Чоновцы находились на учете и периодически проходили учебные сборы, их использовали в боевых и специальных операциях: они участвовали в борьбе с контрреволюцией и бандитизмом, охраняли важные государственные объекты, сопровождали продовольственные грузы на железной дороге и водном транспорте, несли службу по охране порядка <3>. -------------------------------- <2> Там же. С. 155. <3> Советская милиция: история и современность. 1917 - 1987. М., 1987. С. 93.

Участие трудящихся в охране общественного порядка принимало в 1920-е годы различные формы. Авторы, исследовавшие этот процесс, отмечают, что организации трудящихся "не всегда имели четкую структуру, разнообразны были права и обязанности их членов, не был установлен и единый порядок взаимоотношений самодеятельных организаций с органами милиции. Но всюду это были добровольные объединения людей, желающих навести строгий порядок в селах и городах и объявить борьбу хулиганам, дебоширам, пьяницам, помочь милиции в борьбе с преступностью" <4>. Важную роль в борьбе с преступностью играли профсоюзные организации. На данном этапе они не только принимали активное участие в процессе избрания народных заседателей, выдвижении общественных обвинителей и защитников. Выборные органы в лице фабрично-заводских комитетов вели борьбу с хозяйственными преступлениями и хищениями. Данная работа осуществлялась на основе выпущенной еще в 1921 г. и подписанной В. И. Лениным Инструкции о предупредительных мерах по борьбе с хищениями. В ней говорилось, что члены фабрично-заводских комитетов обязаны сообщать о случаях хотя бы и мелкого хищения, а также сообщать о задержании лиц, заподозренных в выносе похищенного имущества. Пункт 14 Инструкции требовал организации на предприятиях с количеством работников не менее 200 человек дежурства членов фабзавкома и представителя заводоуправления, на которых возлагалось осуществление мер по борьбе с хищениями <5>. -------------------------------- <4> Еропкин М. И. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М., 1959. С. 9. <5> ГАРФ. Ф. 393. Оп. 31. Д. 343. Л. 25.

27 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет "О сельских исполнителях". Согласно данному документу за исполнителями закреплялся обширный круг обязанностей по охране общественного порядка, личной и имущественной безопасности граждан. Органы милиции с ведома сельских Советов привлекали сельских исполнителей к выполнению различного рода заданий. Их деятельность сыграла большую роль в повышении политической активности крестьянства, в укреплении порядка и законности на селе. Впоследствии сельские исполнители, действующие на общественных началах, начали руководствоваться уже указаниями милиции <6>. -------------------------------- <6> Советская милиция: история и современность. С. 94.

В декабре 1926 г. Декретом Совнаркома РСФСР должностным лицам милиции было предоставлено право привлекать граждан к задержанию хулиганов. Для борьбы с хулиганством на фабриках и заводах создавались добровольные дружины, которые сосредоточивали свою деятельность при клубах предприятий. По рекомендации партийных, профсоюзных и других общественных организаций в них вступали наиболее сознательные рабочие, действующие в тесном контакте с милицией. Работники милиции инструктировали дружинников, определяли им конкретные задачи, приходили на помощь <7>. Газета "Правда" тех лет описывала действия дружины крупнейшего комбината легкой промышленности "Трехгорная мануфактура": "Дружинники установили регулярные дежурства в наиболее оживленных местах района, прилегающего к комбинату. За короткое время было привлечено к уголовной ответственности немало правонарушителей, проведено три показательных процесса. На борьбу с хулиганством поднялась вся общественность этого комбината. Были требования исключить хулиганов из рядов профсоюзов и уволить их с предприятия. Благодаря всем этим мерам случаев проявления хулиганства действительно стало намного меньше. Дружинники на конкретном примере доказали, что общественность при скоординированных действиях с милицией может эффективно бороться с правонарушениями" <8>. Подобные дружины получали все большее распространение. Были предприятия, в которых создавались комиссии общественного порядка (КОП). Они состояли в основном из коммунистов и комсомольцев, передовых рабочих и членов административных секций районных Советов. Все эти общественные объединения в тесном сотрудничестве с милицией вели активную борьбу с хулиганством, пьянством и другими антиобщественными явлениями. -------------------------------- <7> Там же. <8> Правда. 1926. 28 сентября.

4 октября 1928 г. Нарком внутренних дел РСФСР разослал на места специальное Письмо, в котором указал на необходимость со стороны всех органов НКВД резко усилить работу по привлечению общественности к борьбе с преступностью. В числе методов этой работы и мер по усилению роли общественности в профилактике преступности намечалось широко использовать прессу, всемерно развивать отчетность органов милиции как на собраниях рабочих на фабриках и заводах, так и в деревнях на сходах граждан, оповещать население о некоторых фактах преступной деятельности и разъяснять меры помощи по собиранию доказательств, сохранению следов преступлений и т. д. <9>. -------------------------------- <9> ГАРФ. Ф. 393. Оп. 78. Д. 70. Л. 62.

В 1928 г. возникла новая организационно-правовая форма содействия органам милиции, которая в большей степени отвечала требованиям того времени. Речь идет об обществах содействия милиции (ОСОДМИЛ). Первые ячейки подобных обществ возникли в ноябре 1928 г. при рабочих клубах в крупном промышленном центре Урала - Нижнем Тагиле. С инициативой их создания выступили рабочие - бывшие красногвардейцы, а также комсомольцы <10>. Дежурство осуществлялось ими в нерабочее время, на добровольной основе и безвозмездно. Судя по документам того времени, деятельность осодмильцев не ограничивалась участием в охране общественного порядка, способствуя повышению производительности труда и производственной дисциплины, сокращению числа прогулов, аварий, несчастных случаев. -------------------------------- <10> Советская милиция: история и современность.

Важным шагом на пути организационного укрепления и правовой регламентации участия общественности в борьбе с преступностью явилось принятие 25 мая 1930 г. Постановления СНК РСФСР "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска". Была установлена четкая структура подобных обществ милиции, определены права и обязанности их участников, указана роль партийных, советских и профсоюзных органов в деле их формирования и руководства <11>. Движение трудящихся за создание различных добровольных обществ и объединений для охраны правопорядка приобретало все более широкий размах к концу двадцатых годов. Ячейки ОСОДМИЛа создавались по всей стране. Уже к январю 1930 г. в областях и краях РСФСР насчитывалось 250 обществ, в которых состояло около 30 тысяч человек <12>. На Украине была образована рабочая милиция, которая фактически была одной из разновидностей ОСОДМИЛа. Ее члены развили большую активность в охране общественного порядка. В продолжение вышеуказанного Постановления НКВД РСФСР разработал Типовой устав ОСОДМИЛа, в котором было конкретизировано правовое положение обществ содействия органам милиции и уголовного розыска и определялась их организационная структура. Общества строились по производственному признаку. Основу их создавали ячейки, формируемые на фабриках, заводах, в учреждениях в составе не менее трех человек. Возглавлялись они старостами, которые избирались на общем собрании членов ячейки предприятия или учреждения. Большие по численности ячейки ОСОДМИЛа разбивались на звенья во главе со старшими звеньев, которым присваивался статус помощников старосты ячейки. В крупных городах они объединялись в участковые бюро общества, расположенные на территории одного городского отделения милиции. ОСОДМИЛы развивались бурными темпами. В 1930 г. в РСФСР насчитывалось уже 4 тысячи ячеек с 45 тысячами членов <13>. -------------------------------- <11> СУ РСФСР. 1930. N 25. С. 324. <12> Дементьев Н. В. Трудящиеся на страже общественного порядка. М., 1959. С. 10. <13> Советская милиция: история и современность. С. 94 - 95.

26 апреля 1932 г. Совнарком РСФСР принял Постановление "О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного розыска". Результатом проведенной реорганизации стало формирование бригад содействия милиции (БРИГАДМИЛ). Отличительная черта их правового положения - создание по инициативе милиции и функционирование под руководством районных, городских органов милиции. В БРИГАДМИЛ принимались граждане СССР, достигшие 18 лет, но только по рекомендации партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и через органы милиции. Они получали удостоверение установленной формы и нарукавную повязку с надписью "БРИГАДМИЛ". Им поручалось нести постовую службу в общественных местах, где они обычно патрулировали вместе с работниками милиции, дежурить в отделениях милиции, а также участвовать в обеспечении порядка во время праздников и массовых гуляний. Они задерживали и вооруженных преступников, хотя основная обязанность бригадмильцев заключалась, естественно, лишь в содействии милиции в охране общественного порядка <14>. -------------------------------- <14> Там же.

В 1940 г. в стране насчитывалось 408 тысяч членов БРИГАДМИЛа, которые задержали 80150 преступников, а также 252500 хулиганов и других нарушителей общественного порядка. Сельские исполнители, численность которых к тому времени составляла 183294 человека, в том же году задержали 4300 спекулянтов, 11861 скотокрадов и хулиганов, выявили 7755 шинкарей и самогонщиков, задержали 1899 бежавших из мест заключения дезертиров, предупредили 7519 преступлений, отконвоировали 41779 арестованных <15>. В Башкортостане милиция также работала во взаимодействии с населением. 24 июня 1927 г. Совнарком БАССР признал необходимым, чтобы начальники волостных милиций принимали участие в обсуждении всех административных вопросов с правом совещательного голоса на заседаниях волостных и сельских Советов. Тем самым поднимался не только авторитет милиции у населения, но и достигалось более тесное взаимодействие с местными властями, милиция получала дополнительные источники информации. Второй пункт принятого Постановления гласил, что "одним из средств проведения смычки с крестьянским населением признать необходимость установления плана периодической отчетности работников милиции перед населением, помня, что критика масс дает оценку тех или иных низовых работников персонально, аппарат может шире поставить свое дело по обслуживанию населения и скорее очистить себя от случайно примазавшегося элемента" <16>. -------------------------------- <15> ГАРФ. Ф. 9415. Оп. 3. Д. 778. Л. 7 - 8. <16> ЦГИА РБ. Ф. 933. Оп. 9. Д. 33. С. 187.

В отчете о деятельности НКВД БАССР за период с 1 апреля 1925 г. по 1 октября 1926 г. имеется подраздел "О взаимоотношениях с населением". В нем констатируется: "Взаимоотношения с населением удовлетворительны, хотя и наблюдаются случаи недовольства граждан на недостаточную подготовку работников и малочисленность состава, который не в состоянии по этой причине обслуживать население в полной мере" <17>. Согласно этому же документу, связь с населением усиливалась посредством докладов о деятельности органов милиции на съездах, собраниях и т. д., в кантонных городах и сельских местностях, проводились также беседы о революционной законности. Говорилось и об обратной связи: "Население интересуется работой и выступает с критикой на некоторые имеющиеся недочеты". Отметим также, что активной борьбе с самогоноварением и шинкарством способствовал тот факт, что 25 процентов взысканных в судебном и административном порядке штрафных сумм отдавались в качестве вознаграждения лицам, оказавшим содействие обнаружению мест производства, хранения и сбыта спиртных напитков <18>. В 1932 г. в Уфе был проведен месячник культурно-бытового смотра органов рабоче-крестьянской милиции. Интересно, что обследование проводили рабочие бригады. По итогам смотра отмечено, что "под твердым политическим руководством рабоче-крестьянская милиция добилась огромных успехов в деле поднятия боевой и трудовой дисциплины, повышения политического уровня состава, а особенно рядового, так как грамотный и политически подготовленный милиционер никогда не будет жертвой классово-чуждых влияний" <19>. Кроме того, роль общественности распространялась не только на выполнение милицейских функций, но и на участие в подготовке самих милиционеров, "завершение высшего боевого, трудового и политического уровня в деле воспитания рабоче-крестьянской милиции, для выковывания сознательного милиционера-общественника, политически выдержанного товарища" <20>. -------------------------------- <17> Там же. Ф. 91. Оп. 2. Д. 184. С. 31. <18> Там же. Ф. 629. Оп. 1. Д. 769. С. 68. <19> ЦГИА РБ. Ф. 91. Оп. 2. Д. 184. С. 31. <20> Там же.

В эти годы активно использовался такой один из мощных социальных рычагов того времени, как социалистическое соревнование. В выводах и предложениях рабочих бригад предлагалось всю работу по помощи в улучшении культурно-бытовых условий проделать "через лучшие показатели соцсоревнования и ударничества, причем не только отдельных предприятий, но и цехов, достигая тем самым путем встречных планов 100-процентного выполнения намеченных целей и тем самым укрепить повседневную смычку трудящихся с милиционером, идя навстречу с реальной помощью работникам милиции на всем культурном фронте, получить от них встречное выполнение возложенных на них задач" <21>. Для совместного решения стоящих задач устанавливалось шефство со стороны предприятий и общественных организаций как над Управлением рабоче-крестьянской милиции, так и над его подразделениями <22>. В 1932 г. в Уфе уже активно работали общества содействия милиции. "Взаимоотношения между милиционером и общественностью имеют громадные достижения в деле организации общества содействия милиции Осодмила" <23>, - отмечается в упомянутом выше документе. В том же 1932 г. бюро партийной организации при Управлении милиции рассматривало в числе прочих вопросов взаимодействие с обществами содействия милиции. Было принято следующее решение: "Обеспечить партийное руководство работой ОСОДМИЛа... Через профсоюзные организации поставить на должную высоту работу добровольных организаций, превращая их в действительные приводные ремни партии, организуя из членов добровольных обществ ударные бригады по проведению хозяйственных политкампаний (ОСО, МОПР, Шефобщество, СВБ и другие организации)" <24>. Было организовано социалистическое соревнование между милицией Башкирии и Татарии, в рамках которого была предусмотрена массовость и эффективность работы добровольных обществ. В принятой 5 сентября 1933 г. в Уфе Резолюции о проведении соцсоревнования было указано на необходимость: "вовлекать в БРИГАДМИЛ лучших ударников производства... вести систематическую работу по вовлечению в БРИГАДМИЛы новых лучших работников, проводя это под лозунгом: "Каждый коммунист должен вовлечь не менее 2 ударников в БРИГАДМИЛ" <25>. Но объективности ради стоит отметить, что в Башкортостане не всегда достаточно уделялось внимания помощи со стороны осодмильцев, а затем и бригадмильцев. Например, 2 апреля 1940 г. на собрании, посвященном итогам работы милиции города Уфы за I квартал того года, прямо говорилось о том, что "работы добровольных обществ в 1939 г. не было, а также и в 1940 г. почти нет, нет планов работы... профилактической работы нет, бригадмильцы числятся, имеются личные дела, но работы таковых нет, и работы с таковыми нет ни со стороны участковых и в целом отделения". Впрочем, и они не всегда вели себя подобающим образом. На том же собрании докладчику был задан вопрос: "Почему милиционеры гоняют бригадмильцев, когда они хотят помочь им в очередях?". На это докладчик возразил: "Если не имеют удостоверения, а лишь стремятся без очереди получить хлеб, милиционеры вправе поставить бригадмильцев в очередь" <26>. -------------------------------- <21> Там же. <22> Там же. С. 40. <23> Там же. С. 31. <24> ЦГИА РБ. Ф. 365. Оп. 1. Д. 1015. С. 13. <25> Там же. С. 14. <26> Там же. С. 25 - 26.

Понимание необходимости широкого привлечения общественности к охране общественного порядка, стремление к этому прослеживаются постоянно, во всяком случае, на это постоянно нацеливали как руководство милиции Башкирии, так и партийные организации. Свидетельством этого является, в частности, отчет о партийно-политической работе среди коммунистов и беспартийных 1-го отделения милиции г. Уфы НКВД БАССР за период с 17 февраля 1940 г. по 21 марта 1941 г., где говорилось, что "наряду с имеющимися достижениями в работе имеются еще недостатки: недостаточно поставлена работа с общественностью, с БРИГАДМИЛом, с ночными сторожами". Собрание предложило: улучшить работу с БРИГАДМИЛом, с дворниками, с управдомами, с которыми провести собрания до 1 мая 1941 г., довести по Кировскому району число бригадмильцев до 100 человек и привлечь их в работе для охраны общественного порядка <27>. Месяц спустя на закрытом партийном собрании той же парторганизации было отмечено: "Работу с подсобным аппаратом в первом квартале мы намного улучшили, начали вести работу с массой путем проведения докладов и бесед" <28>. -------------------------------- <27> ЦГАОО РБ. Ф. 2273. Оп. 1. Д. 10. Л. 9 (протокол N 25 партсобрания парторганизации 1-го отделения милиции НКВД БАССР от 21 марта 1941 г.). <28> Там же. Л. 23 (протокол N 28 партсобрания парторганизации 1-го отделения милиции НКВД БАССР от 23 апреля 1941 г.).

Таким образом, начиная с конца 1920-х годов партийно-государственным руководством и органами внутренних дел уделяется особое внимание развитию различных форм взаимодействия населения и милиции, привлечению граждан к выполнению функций охраны общественного порядка. В 1930 - 1940-х годах участие трудящихся в охране общественного порядка и борьбе с преступностью принимает все больший размах. Народные дружинники и десятки других самодеятельных организаций оказывали помощь милиции в борьбе с нарушениями общественного порядка и преступностью, работая в тесном взаимодействии. При всех имеющихся недостатках и упущениях в работе милиции с общественностью трудно переоценить роль последней в деле охраны общественного порядка. Осодмильцы, а затем бригадмильцы в рассматриваемый период внесли свою лепту в борьбу с хулиганством, самогоноварением и шинкарством, помогали милиции выявлять и обустраивать беспризорных и безнадзорных детей, выявлять расхитителей и спекулянтов. Об актуальности проблемы повышения роли общественности в обеспечении правопорядка говорит тот факт, что она регулярно становится темой обсуждения, в том числе на самом высоком уровне <29>. В настоящее время готовится законопроект "Об участии граждан в охране общественного порядка", который должен окончательно определить место общественности в осуществлении правоохранительных функций, создать действенную профилактическую систему, комплексно осуществляя данную работу на всех уровнях. -------------------------------- <29> См.: Российская газета. 2009. N 40 (4864). 11 марта; Щит и меч. 2009. N 10 (1170). 12 марта.

Название документа