Приватизация земельных участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса

С точки зрения инвестиционной привлекательности наибольший интерес представляют земельные участки, расположенные в городах и иных поселениях. Большинство из них по-прежнему находятся в государственной собственности. Несмотря на то что земельная реформа в России началась более 15 лет назад, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных ее направлений.

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 1980-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последующего десятилетия*(1).

Земля как пространственный базис, как средство производства также постепенно вовлекалась в процесс передачи от государства к частным собственникам.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

Переходя непосредственно к историческому анализу правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях, обозначим используемые термины.

Под приватизацией следует понимать переход земельного участка из государственной или муниципальной собственности в частную любым законным способом.

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой поселений*(2) от земель других категорий. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. использовался термин "земли населенных пунктов". По своему содержанию он полностью соответствует термину "земли поселений" в действующем земельном законодательстве. В свете нового Градостроительного кодекса РФ*(3) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(4) понятие "поселение" претерпело изменения, однако в данной статье под землями или земельными участками поселений будут пониматься территории, расположенные внутри городской черты или черты сельского поселения. В советском государстве существовала исключительно государственная собственность на землю, и вплоть до марта 1990 г. преимущественным правом на землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в городах и поселках для ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства, животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости выделять участок каждому юридическому лицу не возникало.

После внесения изменений в Конституцию СССР появился титул пожизненного наследуемого владения землей*(5). Однако в частной собственности земля находиться не могла.

Нормативным актом, в котором впервые был использован термин "приватизация", стали "Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике"*(6). Это был "программный" акт Верховного Совета СССР: проведение земельной реформы и приватизация государственной собственности провозглашались как цели экономической реформы.

В этот же период, осенью 1990 г., на республиканском уровне были приняты два законодательных акта, которые вопреки союзному законодательству нарушили монополию государства на земельную собственность: Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе"*(7). Их значение для процесса земельно-правовых преобразований сложно переоценить. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась. Гражданам впервые было разрешено приобретать в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, под здания и сооружения для индивидуальной трудовой деятельности, строительства и обслуживания жилого дома, дач, гаражей.

Было установлено, что земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, а также земли для ведения коллективного садоводства и животноводства, дачного строительства могут передаваться в коллективную (совместную или долевую) собственность граждан.

Законом "О земельной реформе" (ст. 9) был установлен срок (пять лет после передачи земли в собственность граждан), в течение которого покупателями приватизированного участка при его продаже могли быть только Советы народных депутатов.

15 декабря 1990 г. в Конституцию РСФСР в отношении прав на землю были внесены изменения*(8). Предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, однако только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов*(9).

Несмотря на то что на законодательном уровне вводилась частная собственность пока только для граждан и только на земли, предназначенные для сельскохозяйственного производства, приватизация государственных предприятий и земельных участков, на которых они располагаются, являлась одним из наиболее актуальных направлений рыночных преобразований.

Сразу за внесением изменений в Основной закон РСФСР последовали реализация и развитие новых положений в ряде законодательных актов. Законом от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР"*(10), хотя и завуалированно, было признано право частной собственности на землю юридических лиц.

Процесс приватизации предприятий шел параллельно с приватизацией земли, на которой они находились, но их регулирование производилось разными нормативными актами.

Разработка проекта закона о приватизации была поручена Совету Министров РСФСР*(11). Закон был принят лишь в середине 1991 г.*(12), однако его реализация затягивалась на местах, ожидаемого роста приватизации предприятий не произошло. По мнению многих экономистов, до 1992 г. приватизация государственного имущества имела спонтанный и стихийный характер.

В апреле 1991 г. был принят Земельный кодекс (ЗК) РСФСР*(13), подтвердивший существование частной собственности на землю, субъектами которой были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ*(14). Для земель поселений было установлено следующее: в городах и поселках земельные участки для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства предоставлялись за плату, в то время как в сельских населенных пунктах - бесплатно.

ЗК РСФСР стал первым кодифицированным актом земельного законодательства в реформируемом государстве. В условиях экономических преобразований его принятие послужило знаком стабилизации регулирования земельных отношений. Однако ЗК РСФСР не вполне удовлетворял заявленным потребностям скорейшего перехода к рыночной форме хозяйствования, повсеместно провозглашаемой политиками.

Идеи о необходимости ускорения приватизации во всех сферах экономики привели к изданию в декабре 1991 г. двух указов Президента РФ: от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России" и от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"*(15).

Согласно первому из них, с 1 января 1992 г. гражданам - собственникам земли разрешалась ее продажа другим гражданам в некоторых случаях, например, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в частные хозяйства, получили право бесплатно приобрести в собственность земли, которые ранее им были предоставлены для сельскохозяйственного производства. Каких-либо ограничений в связи с отнесением участка к землям поселений предусмотрено не было. Таким образом, действие моратория на оборот земельных участков, установленного Конституцией РСФСР, постепенно стало сужаться.

Вторым из упомянутых Указов были утверждены Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г., которые явились фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.

Право собственников приватизированных предприятий на выкуп земельных участков было провозглашено 25 марта 1992 г.*(16) Хотя данный документ содержал только общие положения и не давал конкретных указаний относительно порядка оформления приватизации земельных участков, он стал юридической основой для ряда последующих актов.

14 июня 1992 г. был принят Указ Президента РФ, утвердивший порядок продажи земельных участков при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном строительстве, а также участков, предоставленных для предпринимательской деятельности*(17). Покупателями земельных участков могли стать юридические и физические лица, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Таким образом, впервые было предусмотрено право организаций, не занимающихся сельскохозяйственным производством, стать собственниками земельных участков.

Важно, что размеры и границы продаваемых при приватизации предприятия участков устанавливались на основании документов, выдававшихся соответствующим предприятиям и подтверждавших право бессрочного использования, а в случае их отсутствия - по фактическому пользованию.

Чтобы разъяснить порядок подготовки материалов для приватизации земельных участков в населенных пунктах, Госкомимущество и Минстрой РФ приняли совместный акт*(18), определявший специфику приватизации земли в поселениях. Подготовка предложений о продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном строительстве, а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, должна осуществляться в соответствии с генеральными планами развития городов, поселков и сельских населенных пунктов, планами земельно-хозяйственного устройства, проектами детальной планировки и проектами застройки, а также другой градостроительной документацией, правилами застройки населенных пунктов и территорий с учетом требований действующего законодательства. В случае отсутствия градостроительной документации временно, до ее разработки, органы архитектуры и градостроительства совместно с органами государственного надзора и контроля обязаны были определять градостроительные требования к каждому участку, намеченному к продаже.

Одновременно проходила приватизация земельных участков, предназначенных для жилищного строительства. В соответствии с п. 4 ст. 4 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"*(19) органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления должны были обеспечивать предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией.

Впоследствии в рамках проведения жилищной реформы было подтверждено право физических и юридических лиц на беспрепятственное получение (по нормативам) или приобретение, в том числе сверх нормативов по конкурсу и на аукционах, земельных участков в собственность для реконструкции или строительства строений с жилыми и нежилыми помещениями*(20).

Несмотря на введение права частной собственности на землю, мораторий на распоряжение приватизированными земельными участками формально действовал до конца 1992 г., когда гражданам, получившим земельные участки в частную собственность, было предоставлено право свободно продавать их другим гражданам*(21).

Нормативное регулирование прав граждан на земельные участки получило развитие с принятием Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 г.*(22), согласно которому органам исполнительной власти субъектов федерации предписывалось обеспечивать выделение участков гражданам для индивидуального жилого строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства, а также до начала 1995 г. провести перерегистрацию земельных участков, ранее предоставленных в пользование гражданам. Перерегистрировать право собственности можно было на участок, соответствующий по площади размерам предельных норм предоставления. Часть земельного участка, превышающая эту норму, по желанию гражданина могла либо быть выкуплена им в собственность по договорной цене, либо передавалась ему в пожизненное наследуемое владение.

Особо значимым в проведении земельной реформы стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г.*(23) В нем провозглашался принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, гарантировалась неприкосновенность и защита частной собственности на землю. Был обозначен новый способ приватизации земельных участков: покупка на конкурсах или аукционах. Подтверждалось ранее введенное право граждан на выкуп части земельного участка, предоставленного им ранее сверх предельных норм, а также право собственников приватизированных предприятий приватизировать земли в установленном порядке.

С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ на самом высоком нормативном уровне закреплялось право частной собственности на землю и право свободно ею распоряжаться.

Статьей 36 Конституции РФ провозглашалось, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".

Правовое регулирование вопросов приватизации земли не было отнесено Конституцией исключительно к ведению Российской Федерации или ее субъектов. Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения государственной собственности - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Однако до вступления Конституции РФ в силу*(24) Указом Президента РФ были признаны недействующими более трети статей Земельного кодекса*(25). Последствия таких изменений были негативными, поскольку в законодательном регулировании земельных отношений возникли существенные пробелы, восполнению которых в дальнейшем были посвящены многочисленные указы главы государства.

Вступление Конституции РФ в силу обозначило новый этап правового регулирования приватизации, в том числе и земель, в России. Объективные проблемы потребовали изменения многих подходов, прежде всего отказа от ускоренной и повсеместной приватизации. "Этот процесс должен был стать более естественным и нацеленным на экономическую эффективность, а не только на номинальную смену организационно-правовой формы предприятия"*(26).

Новые правила приватизации предприятий сопровождались новыми подходами к приватизации земельных участков. Развитие нормативного регулирования приватизации земельных участков в поселениях произошло в связи с утверждением "Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" (далее - Основные положения)*(27).

За собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести в собственность либо взять в долгосрочную аренду земельные участки или их части, занимаемые объектами. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе такого участка, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Отсутствие надлежаще оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в приватизации.

Гражданский кодекс РФ (часть первая), вступивший в силу 1 января 1995 г., в ст. 217 установил, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в черте поселения, тоже должно осуществляться на основе федерального закона.

Законы о приватизации принимались в России трижды за 10 лет. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям.

В период 1995-1996 гг. темпы приватизации возросли. В качестве одной из причин часто указывают на то, что это были годы президентских и губернаторских выборов, и приватизация превратилась в средство политической агитации. Процесс приватизации земли предприятиями активизировался с осени 1995 г. также в связи со снижением выкупной цены. Однако с 1997 г. выкуп земель предприятиями почти прекратился, так как назначение цены было передано на усмотрение местных администраций, и она резко выросла.

В начале 1996 г. Президентом РФ были приняты новые указы, направленные на регулирование порядка приватизации земельных участков в поселениях. Устанавливалось, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах, вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости*(28). Бесплатно такие земельные участки могли приобрести граждане, вышедшие из сельскохозяйственных организаций и получившие объекты недвижимости в счет своих имущественных паев, а также юридические лица, образованные этими гражданами. Все прочие лица могли выкупать участки по нормативной цене земли.

В Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(29) подчеркивалось, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, сохраняются за ними в полном размере. Обязывать граждан выкупать их или брать земельные участки в аренду запрещалось.

Возможность приватизации земель в поселениях предоставлялась и некоторым "льготным" категориям граждан в качестве поощрения, стимула, меры социальной защиты. Такими правами обладали, например, лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, инвалиды, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту общей продолжительностью не менее 10 лет.

Граждане могли приобретать в частную собственность земельные участки в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(30). В существующей застройке домовладельцы были вправе бесплатно приватизировать земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума*(31).

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в качестве дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение были предоставлены права собственности на земельные участки, ранее принадлежавшие их родителям на праве постоянного (бессрочного) пользования*(32).

Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 в редакции от 3 ноября 1999 г. "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами"*(33) вводились правила приватизации земельных участков, занятых недвижимым имуществом, подтвердившие уже действовавшие нормы "Основных положений".

Было установлено, что право приобретения в собственность земельных участков, на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют собственники последних. Таким образом, впервые были обозначены четкие предпосылки к введению принципа единого объекта недвижимого имущества. Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства требовалось осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками, на которых они расположены.

3 июля 1997 г. состоялось заседание Правительства РФ, посвященное ходу земельной реформы и мерам по усилению государственного контроля за эффективным использованием земель. Признавалось, что состояние земельных отношений в России отстало от требований рыночных преобразований, особенно это касалось земель городов и других населенных пунктов. В докладе "Основные направления развития земельной реформы в России"*(34) положение в сфере правового регулирования земельных отношений оценивалось как кризисное (п. 1.1.). Было заявлено о "зачаточном характере земельной реформы в городах, об отсутствии общероссийской инфраструктуры рынка земли и недвижимости".

Дальнейшее развитие правового регулирования земельных отношений, в том числе касающихся приватизации земли поселений, было направлено на исправление допущенных ошибок и повышение эффективности распоряжения государственной собственностью.

Так, в ноябре 1997 г. Президентом РФ был утвержден Указ, посвященный регулированию процедуры приватизации земли в поселениях*(35). Здесь поддерживалось предложение ряда российских городов о проведении торгов по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений. Незастроенные и предназначенные под застройку участки было разрешено продавать на торгах, порядок организации и проведения которых был утвержден Правительством РФ*(36).

В результате изменений правового регулирования процедуры приватизации земли за 1999 г. в 41 территории Российской Федерации проведена продажа прав аренды на 8104 земельных участка. В то же время в 26 субъектах федерации земля была продана в собственность на аукционах (417 участков площадью 1730,3 га) и на конкурсной основе (108 участков площадью 21,65 га). В этих случаях участки выставлялись на продажу в основном для жилищного строительства и сельскохозяйственного производства*(37).

В 1999 г. были подведены итоги проведения десятилетней земельной реформы и разработан план действия на будущее. В частности, вышло постановление Государственного земельного комитета от 24 марта 1999 г. N 1 "Об итогах земельной реформы и мерах по повышению эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации в 1999 году и на период до 2001 года", согласно которому в указанный период в городах и поселках городского типа из 7,5 млн га земли в частную собственность передано 6% земель и выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под предприятиями.

В постановлении Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы" признавалось, что приватизация земли в городах идет крайне медленно, а это не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов. Констатировалось, что земли приватизировались в основном для индивидуального жилищного строительства и для реализации инвестиционных проектов и, как правило, на конкурсной или аукционной основе. В рамках программы был утвержден к проведению ряд мероприятий, намеченных к выполнению в ближайшие годы.

Важным с точки зрения дальнейшего развития законодательства о приватизации земельных участков в поселениях явилось постановление Правительства РФ, которым была одобрена концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации*(38). Подчеркивалось, что земельный участок и недвижимость, расположенная на нем, составляют "единый объект хозяйствования", "единое целое", "комплексный объект", и возможность распоряжения одной частью объекта без другой должна быть исключена.

В плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., утвержденном Правительством РФ 26 июля 2000 г.*(39), среди приоритетных задач были названы следующие: обеспечение передачи участков под зданиями, сооружениями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности; передача земельных участков, используемых для нужд городов и поселений, в собственность муниципальных образований; разграничение земель между Российской Федерацией и ее субъектами.

Выполнению обозначенных задач и достижению поставленных целей был посвящен следующий период развития законодательства о приватизации земли в поселениях.

В феврале 2001 г. ВАС РФ подвел своего рода итог применения действующего на тот период земельного законодательства и законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества. Были изданы обзоры практики применения земельного законодательства и разрешения споров, связанных с применением приватизационного законодательства*(40).

Качественным показателем проводимой земельной реформы является динамика процесса приватизации земельных участков гражданами и юридическими лицами. В отношении приватизации гражданами земельных участков в поселениях отдельной статистики не велось. Данные Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001 г. позволяют утверждать, что с начала земельной реформы наблюдался поступательный, плавный рост числа участков, находящихся в собственности граждан*(41). Наиболее значительное увеличение этого показателя произошло в 1992-1994 гг. Поскольку личное подсобное хозяйство, садоводство и дачное строительство можно вести в черте городских и сельских поселений, а индивидуальное жилищное строительство осуществляется только в пределах этих территорий, приведенные выводы в отношении динамики приватизации земли гражданами справедливы и для земель поселений.

Процесс выкупа участков из государственной собственности частными предприятиями шел крайне неравномерно как во времени, так и в пространстве. Когда приватизация земельных участков в одних регионах только начиналась, другие уже имели сложившуюся практику в этих вопросах. Активизация процесса приватизации пришлась на период 1995-1996 гг., затем он пошел на спад, за исключением Санкт-Петербурга и Нижегородской области. В целом объем приватизированных предприятиями земельных участков за 1998-2000 гг. сократился более чем в 10 раз по сравнению с периодом 1995-1997 гг. Необходимость законодательных преобразований в данной сфере стала очевидной.

Оценивая итоги десятилетней земельной реформы, следует признать, что значение произошедших перемен огромно. Однако многие из задач, поставленных в начале 1990-х годов, решены не были. К числу первостепенных преобразований в правовом регулировании земельной реформы на период с 2001 г. следует отнести принятие Земельного кодекса РФ и ряда других законодательных актов, введение единых правил и принципов приватизации земли, предупреждение приватизации земель в обход государственных интересов.

О.В. Шатрова

"Законодательство", N 1, январь 2006 г.