Правовое регулирование обеспечения экономической безопасности в США

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В США

К. А. СТРЕЛЬНИКОВ

Стрельников К. А., начальник отделения научно-исследовательского отдела Академии экономической безопасности МВД России; член экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Проблема эффективного обеспечения экономической безопасности России является актуальной. Поэтому опыт зарубежных стран представляет интерес для российских правоведов. При различиях в экономическом укладе, принадлежности к разным правовым системам положительный опыт законодательного обеспечения экономической безопасности может быть применен в России. Для изучения этого опыта предлагается сравнить отечественную систему правового регулирования обеспечения экономической безопасности с подобным правовым механизмом Соединенных Штатов Америки. На наш взгляд, интерес представляет анализ особенностей обеспечения экономической безопасности Соединенных Штатов Америки. Проблема экономической безопасности была впервые поставлена в США в 30-е годы. Ее актуальность была обусловлена мировым экономическим кризисом и необходимостью выработки мер быстрого реагирования на негативные факторы воздействия мировой экономики на национальную. Поэтому решением президента Ф. Рузвельта 29 июня 1934 г. был образован федеральный комитет по экономической безопасности <1>. -------------------------------- <1> Пороховский А. Россия и современный мир // Вопросы экономики. 1995. N 1. С. 127 - 134.

Действующая американская доктрина в области обеспечения экономической безопасности отличается от отечественной своими принципами, целями, задачами, формами и методами ее реализации. Американский ученый У. Липпман концептуальную идею национальной безопасности государства сформулировал следующим образом: "Нация обеспечивает свою безопасность, когда она не жертвует своими законными интересами для избегания войны и способна, в случае если эти интересы подвергаются опасности, отстаивать их с помощью войны" <2>. -------------------------------- <2> Цит. по: Гаджиев К. С. Введение в политическую науку. М.: Институт "Открытое общество", 1997. С. 292.

Нормативно-правовым актом, на основе которого строится обеспечение экономической безопасности США, является Стратегия национальной безопасности расширения и участия (A National Security Strategy of Engagement and Enlargement) <3>. -------------------------------- <3> При рассмотрении Стратегии национальной безопасности расширения и участия мы используем документ "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement". Wash., February 1995. Перевод Стратегии национальной безопасности США был выполнен в Генеральном штабе ВС России и опубликован в журнале: "США. Экономика. Политика. Идеология: Стратегия национальной безопасности США" // США ЭПИ. 1994. N 11, 12; 1995. N 1, 2.

К нормативно-правовым актам, регулирующим общественные отношения в области обеспечения безопасности США, также относится Акт национальной безопасности 1947 г. N 257 <4>. В нем приводится логическая формула безопасности. Национальная безопасность - это условие функционирования государства, являющееся результатом оборонных (защитных) мероприятий, которые повышают неуязвимость государства от угроз извне или изнутри в открытой и подрывной форме. -------------------------------- <4> Цит. по: Богданов И. Я. Экономическая безопасность России: теория и практика. М.: ИСПИ РАН, 2001. С. 2.

Понятие, указанное в правовом акте США, отличается от аналогичного российского понятия рядом признаков. Учитывая, что категория "безопасность" является базовой категорией системы обеспечения экономической безопасности, считаем целесообразным ее сравнение с категорией, закрепленной в российском законодательстве. По российскому законодательству, безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <5>. -------------------------------- <5> Закон РФ "О безопасности" // Российская газета. 1992. N 103.

Сравнение понятий позволяет выделить ряд существенных, на наш взгляд, отличий. Основными признаками безопасности по американскому законодательству являются: - безопасность - условие функционирования государства; - безопасность - является результатом оборонных (защитных) мероприятий; - оборонные (защитные) мероприятия направлены на повышение неуязвимости государства; - угрозы классифицируются как внутренние и внешние; - формой проявления угроз может быть открытая (явная) и подрывная (скрытая, замаскированная). Согласно словарю С. И. Ожегова, "повышенный" - более высокий, выше нормального, увеличенный, улучшенный <6>. "Неуязвимый" - недоступный для нападок <7>. Как следует из определения, безопасность США достигается за счет "повышения неуязвимости государства". -------------------------------- <6> Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 20-е издание, стереотип. М.: Рус. яз., 1988. С. 465. <7> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 354.

Сказанное позволяет сделать вывод о цели безопасности. Целью является увеличение потенциала государства, его ресурсов. Применительно к категориям "оборона" и "наступление" заметим, что подобная цель достигается исключительно за счет наступления. С определенной долей условности мы можем сказать, что безопасность США является результатом защитных мероприятий, но наступательного характера. Целью обеспечения безопасности по российскому законодательству является удержание показателей безопасности в определенных рамках. Эта цель - восстановление потенциала, нарушенного права, ресурсов. Отечественный механизм обеспечения безопасности приходит в действие лишь после проявления неблагоприятных факторов. Таким образом, российская система обеспечения экономической безопасности имеет явный оборонительный характер. В нормативных правовых актах США закреплено, что безопасность достигается путем "проведения мероприятий". Российское законодательство указывает на то, что безопасность достигается путем защиты. На наш взгляд, законодательное закрепление необходимости "проведения мероприятий" гораздо эффективнее обезличенной и неопределенной "защиты", поскольку создает предпосылки для конкретного дальнейшего планирования, определения ответственных за их реализацию структур, выработку четких форм и методов реализации. Законодательство США указывает на необходимость противодействия угрозам, которые не выражены в явной форме. Вероятно, идет речь о широком применении мероприятий превентивного характера в отношении угроз и возможности привлечения государственных органов, обеспечивающих безопасность, для противодействия проявлениям внешней среды, которые подпадают под определение "подрывное" (скрытое, неявное). Ввиду того что США имеют выраженные в законодательстве экономические интересы, любое воздействие мировой экономики, политическое мероприятие отдельного государства можно определить как "противодействие" интересам США. Это является основанием для использования соответствующих государственных органов. Безопасность в американском определении является активной наступательной системой мероприятий по недопущению реализации факторов негативного воздействия и возможных противодействий национальным интересам. Безопасность, по российскому законодательству, является системой оборонительного характера, которая приходит в действие при наличии замеченных факторов воздействия. В соответствии с этими логическими формулами, построена структура правоохранительных органов, определены цели и задачи функционирования государственного механизма. Американский подход к безопасности государства основан на следующем постулате: международные отношения являются результатом столкновения государств, которые, опираясь на имеющиеся ресурсы, преследуют свои цели как для обеспечения безопасности, так и экспансии. Можно утверждать, что государственно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности США рассчитан на функционирование в условиях высокой степени агрессивности зарубежных субъектов. Поэтому меры противодействия носят адекватный характер проявлению среды. В законодательстве США нет отдельного нормативно-правового акта, регулирующего обеспечение национальной экономической безопасности. Но Стратегия национальной безопасности США, являясь концептуальным документом, определяющим цели, задачи и направления деятельности американских государственных органов, уделяет особое внимание экономическому аспекту проблемы. Стратегия состоит из введения; раздела, посвященного обеспечению интересов США в мире; раздела, посвященного комплексным региональным проблемам; заключения. Одним из ключевых положений Стратегии, определяющих принципиальное направление регулирования общественных отношений, является следующая норма: "Мы исходили из того, что грань между внутренней и внешней политикой исчезает. Мы должны оживить экономику, чтобы поддерживать вооруженные силы, инициативы за рубежом и глобальное влияние. Мы должны принимать активное участие в международных делах, чтобы открыть иностранные рынки и создать рабочие места для американцев". В данной норме определены национальные интересы США и указан ряд способов, направленных на их достижение. Целями экономической стороны национальной безопасности США являются: - "оживление экономики". Обеспечение безопасности США должно содействовать росту экономики; - "участие в международных делах" - необходимое условие повышения экономического благосостояния государства. Увеличение ресурсного потенциала достигается за счет использования ресурсного потенциала мировой экономики. Средством достижения этих целей является "открытие иностранных рынков для американских товаров и услуг". Увеличение присутствия на иностранных рынках может достигаться изменением количественных и качественных показателей. В обоих случаях средствами достижения указанных целей могут являться следующие: - увеличение количества американских товаров и услуг. В этом случае цель достигается в результате того, что американские товары занимают образованные ими же рынки либо вытесняют с имеющихся рынков товары других государств. Подобный результат может достигаться за счет высокой конкурентоспособности американских товаров; - увеличение количества рынков сбыта, принадлежащих американским товарам и услугам. Закрепление имеющихся или потенциально возможных рынков сбыта за американскими компаниями. Такое развитие событий возможно в случае появления новых товаров и услуг. При этом контроль за рынком остается у американской стороны. Подобного результата можно добиться путем определяющего воздействия на механизм формирования международной системы авторского права; - доступ на искусственно закрытые другими государствами рынки сбыта. Государства закрывают свои рынки в областях, которые считаются жизненно важными, где действуют естественные монополии. Открытие таких рынков достигается исключительно путем влияния на политические структуры государства, определяющие доступ на рынок, лоббированием своих интересов в законодательных органах. Стратегия указывает на методы достижения целей экономической безопасности: - использование вооруженных сил; - "поддержание зарубежных инициатив" - проектов, которые отвечают интересам развития США; - "использование глобального влияния". Обеспечение безопасности государства в данный исторический отрезок времени, согласно Стратегии, заключается в осуществлении мероприятий по трем направлениям. Стратегия указывает на необходимость: - "надежно поддерживать нашу безопасность, опираясь на боеготовые вооруженные силы; - способствовать оживлению американской экономики; - содействовать укреплению демократии за рубежом". Указанные направления деятельности взаимно дополняют друг друга. Взаимосвязь между ними объясняется следующим образом: "Менее вероятно, что демократические государства будут угрожать нашим интересам, и более вероятно, что они будут сотрудничать с США, противодействуя угрозам в области безопасности, поддерживая свободную торговлю и устойчивое развитие. Сильная экономика не менее важна для обеспечения положения в мире, чем боеготовые вооруженные силы". Мы не ставим целью анализ положений Стратегии на степень их соответствия общепризнанным нормам и принципам международного права. Отметим лишь то, что ее положения выгодно отличаются от положений российской Концепции национальной безопасности наличием норм, указывающих на средства и методы обеспечения безопасности. Стратегия национальной безопасности США указывает на необходимость поддержания лидирующего положения США в мире: "Без нашего активного лидерства и участия в международных делах спектр угроз будет расширяться, а набор наших возможностей будет сужаться". Стратегия национальной безопасности США оперирует понятиями "цели", "интересы" и "угроза". К целям национальной безопасности Стратегия относит: - обеспечение военных и оборонных преимуществ над любым иностранным государством или группой государств; - обеспечение благоприятных политических позиций на международной арене; - достижение военного потенциала, способного успешно противостоять враждебным и разрушительным действиям извне или изнутри. В Стратегии указывается на наличие глобальных интересов североамериканского государства: "Мы являемся величайшей державой мира, у которой есть глобальные интересы...". Американский исследователь Д. Нойхтерлайн определяет национальные интересы следующим образом: "Национальный интерес - сохранение благосостояния американских граждан и американского предпринимательства, связанных с международными отношениями и находящихся под воздействием политических сил вне административного контроля правительства США". Как видно, национальные интересы проявляются в международных отношениях. Заметим, "политические силы" - атрибут государства. Предполагаем, что профессор указывает на наличие интересов США не только в мировой экономике, региональных союзах, торговых и иных организациях, но и в государствах, обладающих суверенитетом. В стратегии приводится классификация национальных интересов США. Данная в Стратегии классификация приводится применительно к возможности использования вооруженных сил, но она выражает сущность интересов, их характер: 1) жизненно важные - касающиеся физического выживания нации, безопасности и благополучия США; 2) важные - "...не затрагивают вопросы выживания США, но имеют большое значение для благополучия нашего государства..."; 3) интересы гуманитарного характера. Стратегия национальной безопасности не определяет факторы негативного воздействия на национальные интересы. Вместе с тем Стратегия оперирует категорией "угроза". Например, "США занимают ведущее положение в мире, и серьезной угрозы для США не существует". Из формулировки можно сделать вывод, что "серьезная угроза" возникает тогда, когда напрямую затрагиваются, подвергаются опасности жизненно важные интересы США. Далее в Стратегии указывается: "Ситуация, сложившаяся после окончания холодной войны, ставит перед США много очевидных угроз, но в то же время обеспечивает укрепление безопасности в целом и создает ряд возможностей по ее дальнейшему повышению. На смену одной угрозе, которая определяла наше участие в мировых делах во времена холодной войны, пришел целый комплекс вызовов". Из данной нормы следует, что безопасность США достигается не в результате нейтрализации факторов воздействия на национальные интересы, а в результате мероприятий, направленных на сохранение лидирующего положения государства в мире. Американский опыт показывает, что даже в устоявшейся рыночной экономике проблемы экономической безопасности сохраняют свою актуальность и требуют постоянного совершенствования механизма ее обеспечения. Необходимо иметь в виду, что американская стратегия безопасности призвана не только защищать собственные экономические интересы от внешних угроз. В не меньшей степени своей целью она закрепила приспособление мировой экономики, экономики любой страны в мире, включая экономики своих союзников, к экономическим интересам США. На основе проведенного сравнения можно выделить ряд концептуальных различий между отечественной и американской системами обеспечения национальной экономической безопасности. К таким различиям можно отнести следующее. Большинство из известных в мире транснациональных корпораций сосредоточено в США. Поэтому американская стратегия обеспечения экономической безопасности предусматривает реализацию экономических интересов на всем пространстве коммерческой деятельности своих предприятий, фактически по всему миру. Поскольку США являются самым крупным экспортером и импортером товаров и услуг, имеют активный торговый баланс, стратегия экономической безопасности США большую часть отводит вопросам обеспечения безопасности так называемой второй экономики (зарубежной). Американское законодательство предусматривает наличие четко выраженной экономической цели. В качестве территории, на которую распространяются национальные экономические интересы, нормативная база США указывает территорию всего мира. Для успешной реализации экономических интересов и достижения экономических целей США активно участвуют в создании международных союзов, ассоциаций и договоров. При этом США стремятся обеспечить себе ведущую роль в подготовке и принятии решений данными союзами. Законодательно закреплены не только понятия, принципы, условия обеспечения экономической безопасности, но и приоритеты, средства, методы, цели данной деятельности. В законодательстве США отводится достаточное внимание механизмам государственного регулирования экономики. Научно обоснованы и нормативно урегулированы такие аспекты обеспечения экономической безопасности, как антимонопольная деятельность, охрана собственности. Вместе с этим государственный сектор экономики мал по сравнению с частным, существует относительная свобода перемещения капитала, отсутствуют системы лицензирования, квотирования производства, регулирование деятельности предприятий происходит в основном нормативным методом. Поэтому экономика США может быть отнесена к категории смешанной, с преобладанием либеральной модели, что накладывает отпечаток на правовую модель обеспечения экономической безопасности.

Название документа