Правовые основы саморегулирования

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

О. С. СОКОЛОВА

Соколова О. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры общественных дисциплин филиала Северо-Западной академии государственной службы, г. Вологда.

Проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о СРО) несколько лет ожидал своей участи и был достаточно неожиданно принят в конце 2007 г. <1>. Это говорит о крайней востребованности данного Закона и субъектами рынка, и государством. Саморегулирование - достаточно сложный и вместе с тем гибкий механизм воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, сочетающий административное и корпоративное регулирование; он должен быть основан на правовой корпоративной культуре, включающей осознание субъектами рынка необходимости соблюдения установленных ими стандартов и правил деятельности, содержащих повышенные требования по сравнению с административными нормами. Эффективное функционирование механизма саморегулирования может быть обеспечено еще одним фактором - высоким уровнем потребительской культуры, консюмеристской этики, которая предполагает активные действия потребителей по защите их прав посредством возмещения причиненного им ущерба за счет системы страхования рисков участников СРО и компенсационных выплат. -------------------------------- <1> Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Статьи данного Закона, к сожалению, не структурированы в главы, хотя содержание статей позволяет выделить четыре направления нормативного регулирования деятельности СРО: 1) общие положения, включающие предмет регулирования Закона, понятие и виды СРО, членство в них, права и обязанности участников; 2) организационное и информационное обеспечение деятельности СРО: информационное присутствие СРО в информационно-телекоммуникационных сетях, система органов управления СРО; 3) имущественные права СРО, механизм имущественной ответственности участников перед потребителями; 4) контроль и принуждение, применяемые СРО в отношении ее участников. Исходя из положений ч. 3 ст. 1 Закона о СРО, в РФ формируются три уровня нормативного регулирования деятельности СРО: общий (нормы данного Закона); особый (нормы данного Закона и нормы иных федеральных законов, устанавливающих особенности статуса СРО в отдельных сферах деятельности); специальный (исключение из сферы регулирования Закона о СРО, применение норм о деятельности СРО в отдельных сферах, установленных специальными федеральными законами). В специальном порядке регулируется деятельность СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Закон допускает возможность регламентации деятельности СРО иными источниками права. 13 раз текст содержит отсылки к "законодательству РФ", 28 - к "федеральным законам", 2 - к "постановлениям Правительства РФ". 8 раз Закон допускает установление норм внутренними документами СРО, 10 раз - уставом. Вопросы взаимодействия саморегулируемых организаций и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в Законе сформулированы недостаточно определенно. Сам термин "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти" предусматривает исходя из содержания ч. 1 и 2 ст. 20 Закона две категории субъектов. Во-первых, это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО в установленной сфере деятельности или ее регулирование. Во-вторых, если данный орган не определен, - это уполномоченный федеральный орган, осуществляющий функции регистрации саморегулируемых организаций. Взаимодействие данных органов с СРО осуществляется в рамках ряда полномочий, которые сформулированы в ст. 22 Закона о СРО. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти вправе привлекать СРО к обсуждению проектов федеральных законов и иных нормативных актов, государственных программ, связанных с предметом саморегулирования, вправе обратиться в суд с требованием исключить СРО из соответствующего реестра. Данные органы обязаны направлять в СРО информацию о результатах проверок предпринимательской или профессиональной деятельности членов СРО, закрепленных в соответствующих актах. Система управления СРО установлена в ст. 15 Закона и включает общее собрание, постоянно действующий коллегиальный орган управления и исполнительный орган СРО. Утверждение стандартов и правил, создание специализированных органов, назначение аудиторской организации для проведения проверки, представление кандидатов для назначения на должность исполнительного органа общему собранию, утверждение перечня лиц в качестве третейских судей для осуществления деятельности третейского суда, созданного СРО, - это исключительная компетенция коллегиального органа. Исполнительный орган решает вопросы хозяйственной и иной деятельности СРО. При коллегиальном органе обязательно должны быть созданы два специализированных органа - орган, осуществляющий контроль за соблюдением членами СРО принятых ими стандартов и правил; орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия. Закон допускает возможность осуществления функций коллегиального органа общим собранием. Статья 10 Закона о СРО устанавливает порядок применения мер дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО специализированным органом. Перечень таких мер включает выдачу предписания, предупреждение, штраф, рекомендацию об исключении лица из членов СРО. Последняя мера возможна, если она одобрена не менее чем 75% членов специализированного органа и утверждена коллегиальным органом. Жалоба на данное решение рассматривается общим собранием, что закреплено в ст. 16. Однако в ст. 10 говорится о возможности обжалования данной меры в суд. Выдача предписания, предупреждение и штраф могут быть обжалованы в коллегиальный орган. Закон допускает возможность установления и иных мер дисциплинарного воздействия самой СРО. Следует отметить определенные пробелы в регулировании порядка применения мер дисциплинарного воздействия. Так, например, неясно, кто правомочен рассматривать жалобы на иные меры дисциплинарного воздействия, не предусмотренные данным Законом. Целесообразно было бы установление сроков обжалования мер дисциплинарного воздействия не саморегулируемыми организациями, а Законом о СРО. Не определены сроки подачи и рассмотрения жалоб на действия членов СРО, а также по делам о нарушении ее членами требований стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности. Представляется, что данные сроки не должны превышать сроки, установленные законодательством РФ в отношении подачи административных жалоб, а также сроки в отношении рассмотрений заявлений о защите прав потребителей. Вызывает сомнение норма ч. 8 ст. 10 Закона о СРО, допускающая обжалование в суд решения об исключении из членов СРО, а также ст. 11, устанавливающая право любого члена СРО оспорить действия или бездействия в отношении его в суд в соответствии с законодательством РФ. Нормы гражданского или арбитражного процесса, регулирующие рассмотрение дел, вытекающих из публичных правоотношений, в данном случае неприменимы, поскольку к числу субъектов, чьи действия (бездействия) оспариваются, относятся субъекты публичной власти. Согласно гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ это органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные или муниципальные служащие. Термин "обжалование", примененный в названии ст. 11, вообще юридически некорректен, поскольку производство по жалобам ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ не предусмотрено - в настоящее время имеет место оспаривание действий, бездействий, нормативных актов. Данный термин противоречит и содержанию ст. 11, поскольку в самом ее тексте речь идет именно об оспаривании. Общий порядок контроля СРО за деятельностью ее членов установлен ст. 9 и предусматривает проведение плановых (не реже 1 раза в три года и не чаще 1 раза в год), а также внеплановых проверок. Последние могут быть инициированы жалобой на нарушение членом СРО стандартов и правил деятельности этой организации, иными основаниями, установленными самой СРО. Предмет внеплановой проверки ограничивается пределами жалобы или иных оснований ее проведения. Правосубъектность СРО возникает с момента внесения ее в реестр таких организаций. Создается СРО в одной из форм некоммерческих организаций с соблюдением следующих требований: объединение в составе СРО не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности; наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности; обеспечение механизма дополнительной имущественной ответственности посредством страхования и формирования компенсационного фонда; наличие специализированных органов, осуществляющих контроль за соблюдением членами СРО требований и стандартов и применяющих меры дисциплинарного воздействия. Членство в СРО может быть как добровольным, так и обязательным, если это предусмотрено федеральными законами. Допускается членство одного субъекта предпринимательства или профессиональной деятельности в нескольких СРО по различным видам деятельности. Исключается возможность членства в нескольких СРО, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности одного вида. Особого внимания в исследуемом Законе заслуживает ст. 23 - "Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций". Она никак не регламентирует соответствующие отношения, отсылая к порядку государственного контроля, установленному законодательством. В настоящее время такой общий порядок установлен в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <2>. Согласно п. 6 ст. 7 данного Закона деятельность членов СРО может быть подвергнута государственному контролю (надзору) с определенными ограничениями. Плановые мероприятия по контролю (надзору) должны проводиться в отношении не более 10% от общего числа членов СРО, но не менее чем в отношении двух членов СРО, определяемых по выбору органа государственного контроля (надзора). При этом уставом СРО должна быть предусмотрена субсидиарная ответственность ее членов в солидарном порядке за ущерб, причиненный вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к саморегулируемой деятельности. Как видим, приведенные нормы определяют саморегулирование намного уже, чем Закон о СРО, и могут касаться только субъектов профессиональной, а не предпринимательской деятельности. Если к тому же учесть, что Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" исключает из сферы своего регулирования 15 видов государственного контроля (надзора), то возникает вопрос, решается ли основная задача Закона о саморегулировании - снижение бремени административного давления, которое несут на себе субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности. Не могут ли члены СРО оказаться под двойным давлением контроля со стороны как СРО, так и государства? -------------------------------- <2> Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 февраля 2001 г. N 134-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.

Законом достаточно подробно урегулированы отношения, складывающиеся в сфере информационного обеспечения деятельности СРО. Статья 7 определяет правовые основы доступа к информации о деятельности СРО и защиты информации от ее неправомерного использования, содержит перечень сведений, подлежащих обязательному размещению в Интернете (это 15 видов информации, нормы федеральных законов и устав СРО могут перечень расширить). Из этого перечня вызывает сомнение обоснованность раскрытия информации об аттестатах, выданных работникам по результатам обучения, поскольку это персональные данные. Противоречиво решается вопрос об информации о результатах проверок деятельности членов СРО - согласно п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона эта информация должна быть размещена в Интернете, в то же время согласно ч. 9 ст. 9 работники и должностные лица СРО, принимающие участие в проведении проверки, отвечают за неразглашение и нераспространение сведений, полученных в ходе ее проведения. Раскрытие иной информации, не указанной в перечне ч. 1 ст. 7, может осуществляться СРО, однако при этом не должны нарушаться интересы членов СРО, касающиеся их коммерческой тайны. Законодателю следовало предусмотреть необходимость защиты и профессиональных тайн, поскольку участниками СРО могут быть субъекты профессиональной деятельности. Таким образом, Законом о СРО достаточно подробно урегулирован их статус, что создает предпосылки дальнейшего развития и расширения сферы саморегулирования в РФ. Наличие противоречий и пробелов в данном нормативном акте вызвано, безусловно, тем, что Закон принимался в спешном порядке, без широкого публичного обсуждения его текста после второго чтения. Проблемы реализации данного Закона вызовут необходимость его дальнейшего редактирования. После принятия Закона о СРО будет необходимо унифицировать дефинитивную базу законодательства о саморегулировании, поскольку само определение саморегулирования и саморегулируемых организаций в различных законах отличается <3>. -------------------------------- <3> См.: Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 48.

Практика развития сферы саморегулирования, безусловно, должна опираться на международный опыт. В мировой практике сложилось несколько моделей организации саморегулирования. Например, в США это суперлиберальная модель - СРО не имеют прямых субординационных отношений с государством и самостоятельны в выборе корпоративной политики регулирования своей сферы. Франция, наоборот, отличается фактически полугосударственным статусомдинение субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности не насаждалось государством, а явилось естественным результатом формирования корпоративных интересов и диктовалось необходимостью <5>. Так, например, на рынке ценных бумаг США функционируют такие негосударственные профессиональные объединения, как фондовые и товарные биржи, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам, Совет по выработке правил для муниципальных ценных бумаг и другие. Регистрацию и контроль СРО в данной сфере осуществляет государственная Комиссия по ценным бумагам и биржам. Несмотря на отсутствие прямых субординационных связей между данной Комиссией и участниками саморегулирования, их деятельность объединена одной целью - обеспечение реализации законодательства о рынке ценных бумаг и стабильного развития данной сферы. -------------------------------- <5> Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 89.

Исключительно активно институт саморегулирования функционирует в сфере деятельности СМИ (Швеция, Голландия, Норвегия, Австрия и т. д.). Созданные в европейских странах Советы прессы включают и представителей общественности, и представителей СМИ <6>. Они выполняют и юрисдикционные функции - налагают санкции на СМИ, виновные в нарушении корпоративных норм, требуют публиковать заключение о негативной оценке деятельности таких СМИ. Активное развитие интернет-услуг распространяет саморегулирование и на данную сферу. Так, например, в США рядом медицинских организаций создана Коалиция здравоохранения в сети Интернет для обеспечения надлежащего качества медицинских ресурсов в Интернете. В этих целях принят Кодекс этики телемедицины. Он регулирует такие группы отношений, как обеспечение потребителей услуг сведениями о владельцах медицинского сайта, о его спонсорах, целях и задачах; обеспечение конфиденциальности персональных данных потребителей услуг телемедицины; обеспечение обратной связи с владельцами ресурса; обеспечение потребителей информацией об ограниченных возможностях телемедицины и т. д. <7>. -------------------------------- <6> Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт // http://www. medialaw. ru. <7> Заворотченко И. А. Указ. соч. С. 96.

В связи с отсутствием в нашей стране длительного опыта поступательного, эволюционного развития бизнеса становление института саморегулирования может быть не таким удачным, как в зарубежных странах. Внедрение механизма саморегулирования в различных сферах имеет и противников. Так, например, Н. В. Ростовцева приводит следующие их аргументы. В России саморегулирование не может заменить госрегулирование, поскольку в стране изначально закрепилось противоречие между бизнесом и государством, это противоречие простой передачей функций не устранить. В стране нет традиций самоорганизации бизнеса, нет культуры и культа саморегулирования, СРО легко трансформируются в придаток официальной власти и не достигнут главной цели - снижения административного давления. В ряде стран наметилась тенденция обратной трансформации - от саморегулирования к государственному регулированию либо к регулированию через полугосударственные организации или публичные институты <8>. -------------------------------- <8> Ростовцева Н. В. Указ. соч. С. 51.

С такими возражениями согласиться нельзя, поскольку, помимо прямого юридического, институт саморегулирования имеет и иное не менее важное значение - он формирует основы корпоративной культуры, взаимной ответственности, инициативности субъектов рынка, обеспечивает оперативную адаптацию деятельности членов СРО, принимаемых ими стандартов и правил к требованиям потребителей. Поэтому "школу саморегулирования" и российскому бизнесу, и государству пройти необходимо.

------------------------------------------------------------------

Название документа