Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

А. М. ЦИРИН

Цирин Артем Михайлович - и. о. ведущего научного сотрудника отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В Российской Федерации коррупция традиционно рассматривается как серьезная угроза поступательному социально-экономическому развитию страны, оказывающая в разной степени негативное влияние практически на все сферы общественной жизни. Не случайно Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300, относит коррупцию к одной из угроз национальной безопасности <1>. -------------------------------- <1> РГ. 1997. 26 дек.

Коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <2>. Можно констатировать, что причины коррупционных проявлений <3> в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений <4>. Иными словами, проблема коррупции является системной. -------------------------------- <2> Петраков С. В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти. Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2007. С. 313. <3> См. подробнее: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5(125). С. 40 - 42; Сатаров Г. А. и др. Антикоррупционная политика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 53 - 64. <4> См. подробнее: Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9(129). С. 159.

В юридической литературе по рассматриваемой проблеме отмечается, что "отсутствие единого научно обоснованного подхода к содержанию понятия "коррупция" и четкого законодательного закрепления его определения препятствует правильному формированию государственной стратегии и политики противодействия коррупции в России, тем самым изначально обрекает их реализацию на неудачу" <5>. В связи с отсутствием в Российской Федерации законодательного определения понятия коррупции представляется целесообразным привести ряд подходов к его дефинированию, в том числе международно-правовой. -------------------------------- <5> Балашова Н. Меры противодействия коррупции // Наука. Культура. Общество. 2007. N 4. С. 82 - 89.

Международно-правовое определение коррупции, использующееся в документах ООН и СЕ, выглядит следующим образом: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В отечественной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле <6> понятие коррупции охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. -------------------------------- <6> См. подробнее: Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999. N 2. С. 97 - 98; Бурлаков В. Н. Криминология: Учеб. для юридических вузов / Под ред. В. Н. Бурлакова, С. П. Сальникова. СПб., 1998. С. 317.

В узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление <7>. -------------------------------- <7> См. подробнее: Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: Учеб. пособие. М., 2002; Криминология / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М., 2002. С. 369.

При этом нельзя не отметить, что подобные трактовки хотя и отражают основной квалифицирующий признак коррупции - использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения ненадлежащей выгоды, но все же страдают асимметричностью. Анализ видов коррупционных деяний, закрепленных международными и национальными нормативными правовыми актами, позволяет сделать вывод о необходимости отражения в определении коррупции и другого аспекта этого явления - предоставления выгоды должностному лицу, сопровождаемого нарушением законности. Так, ст. 290 и 291 УК РФ предусматриваются такие преступления, как получение взятки и дача взятки. Статьями 2 и 3 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) <8> устанавливается обязанность договаривающихся сторон принимать меры для признания активного и пассивного подкупа национальных публичных лиц в качестве уголовных правонарушений. При этом под активным подкупом понимается предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из публичных должностных лиц договаривающейся стороны для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций. Под пассивным подкупом названная Конвенция понимает прямое или косвенное преднамеренное испрашивание или получение каким-либо публичным должностным лицом договаривающейся стороны какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций. Таким образом, к субъектам коррупции следует отнести и лиц, предпринимающих попытки к коррумпированию должностных лиц. -------------------------------- <8> Совет Европы и Россия. 2002. N 2.

С учетом изложенного определение коррупции может выглядеть следующим образом: коррупция есть использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемые нарушением законности. Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, так как она осуществляет оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами <9>. Помимо этого повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, относительно невысокий уровень вознаграждения служащих, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки. -------------------------------- <9> Четвериков В. В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. С. 304.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <10>, в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции. Среди мер антикоррупционного характера указанной Концепцией предусмотрены: подготовка и реализация антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов, механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. В проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 - 2020 г. <11>, разработанном Министерством экономического развития РФ, по сути, говорится о тех же мерах противодействия коррупции. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. <11> С текстом Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации можно ознакомиться на официальном сайте Минэкономразвития России: http://www. economy. gov. ru.

В рамках проводимой в стране административной реформы были разработаны меры, направленные на создание внутриведомственной основы противодействия коррупции. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов <12>. На основании и во исполнение данного Указа руководителем федерального органа исполнительной власти может утверждаться приказ об образовании такой комиссии. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1280.

Примерной программой противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти на 2007 - 2008 годы, утвержденной Правительственной комиссией по административной реформе, а также утвержденными в ряде ведомств антикоррупционными программами предусмотрено создание коллегиальных органов, уполномоченных по противодействию коррупции (комиссий по противодействию коррупции). Наряду с этой мерой предусматривается определение уполномоченного по вопросам противодействия коррупции структурного подразделения (подразделения по вопросам государственной службы и кадров, контрольного подразделения). В соответствии с названной Примерной программой противодействия коррупции на комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации могут быть возложены функции по противодействию коррупции. Отдельные ведомственные антикоррупционные программы предусматривают создание комиссий по противодействию коррупции. Например, раздел 3 Программы противодействия коррупции в сфере деятельности Минобрнауки России <13> предусматривает создание комиссии по противодействию коррупции. -------------------------------- <13> См.: Приказ Минобрнауки России от 21 мая 2007 г. N 141 "Об утверждении Программы противодействия коррупции в сфере деятельности Минобрнауки России" // Официальные документы в образовании. 2007. N 17.

Перечисленные внутренние инструменты противодействия коррупции предусматривают принятие ведомственных нормативных правовых актов: приказа о комиссии по противодействию коррупции; приказа о возложении функций по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения. Основной задачей комиссии по противодействию коррупции является содействие ведомству в обеспечении соблюдения служащими требований к служебному поведению, урегулировании конфликтов интересов, противодействии коррупции. Эти комиссии не рассматривают сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения и не проводят проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Анализ практики организации деятельности таких комиссий позволяет сделать вывод об их типичном составе, который образуют представители структурных подразделений по вопросам государственной службы, кадровой политики, правового обеспечения, подразделений, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы. В состав этих комиссий входят также представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов. Однако механизм принятия решений в этих комиссиях не всегда позволяет в полной мере учитывать позицию участников, приглашаемых в качестве независимых экспертов, поскольку число независимых экспертов составляет приблизительно одну четверть от общего числа членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. В случае установления указанной комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признака дисциплинарного проступка, руководитель или другое должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти в соответствии с распределением обязанностей могут (но не обязаны) привлечь служащего к дисциплинарной ответственности. По нашему мнению, мерами, способными повысить эффект от деятельности комиссий по противодействию коррупции, могут стать: расширение степени участия представителей гражданского общества в работе комиссий по противодействию коррупции; повышение информированности общественности о деятельности указанных комиссий; установление обязанности председателя комиссии в случае установления комиссией факта совершения гражданским служащим действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы. Тема создания специализированного органа или органов, ответственных за противодействие коррупции, в настоящее время является предметом многочисленных дискуссий, по ней высказываются самые разные мнения. 19 декабря 2006 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в рамках совместного проекта "Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции" состоялся семинар-совещание российских и зарубежных экспертов. Председатель ГРЕКО (Группа государств против коррупции) Драго Кос в своем выступлении отметил: "Многие страны в какой-то момент считали, что достаточно иметь эффективные полицейские органы, хорошую систему государственного обвинения и этого достаточно для борьбы с коррупцией, но в последнее время пришли к выводу, что этого недостаточно" <14>. Он также подчеркнул, что обязательными условиями, связанными с деятельностью таких антикоррупционных органов, являются объективность, профессионализм, беспристрастность, честность, принципиальность, эффективность, и если эти принципы не соблюдаются, то враги подобных органов очень легко смогут дискредитировать их деятельность и добиться реструктуризации или даже аннулирования подобных органов. -------------------------------- <14> Стенограмма семинара российских и зарубежных экспертов. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции. Здание Государственной Думы. Гербовый зал. 19 декабря 2006 года.

По нашему мнению, можно выделить три основных подхода к деятельности антикоррупционных органов: репрессивный, превентивный и смешанный. Стратегия "войны" наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или даже саботаж и со стороны "борцов", и со стороны коррупционеров <15>. Так, действия группы прокуроров в рамках кампании "Чистые руки" в Италии очень быстро вызвали сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению их деятельности. Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 г. в Румынии, утратил свою самостоятельность и был слит с Генеральной прокуратурой. То же самое произошло с антикоррупционным органом в Бельгии. -------------------------------- <15> Сатаров Г. А. и др. Антикоррупционная политика. С. 216.

Достаточно эффективным признается функционирование антикоррупционного органа, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия, в Хорватии (Управление Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной преступности). До 2006 г. этот орган имел и профилактические, и репрессивные полномочия, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента. Антикоррупционные органы Латвии и Литвы также имеют функции расследования и превенции. Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции (Центральная служба по предотвращению коррупции) и Словении (Комиссия по противодействию коррупции). С одной стороны, в чистом виде репрессивный подход к деятельности антикоррупционных органов носит характер борьбы с последствиями, а не с причинами, что ставит под вопрос эффективность использования данной стратегии. С другой стороны, без действенной организации антикоррупционных расследований невозможно применение мер юридической ответственности. По нашему мнению, наиболее предпочтительным является вектор развития антикоррупционной политики, направленный на сочетание превентивных и репрессивных мер, реализуемых в целях противодействия коррупции. Представляется, что при рассмотрении вопроса об организации антикоррупционного органа в Российской Федерации целесообразно учитывать, что отечественная правоохранительная система включает ряд федеральных органов исполнительной власти, в чьи полномочия входит противодействие коррупции. В число основных федеральных органов исполнительной власти, расследующих случаи коррупции, входят: Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел РФ, Генеральная прокуратура РФ, в частности Следственный комитет при Генеральной прокуратуре РФ. Важную роль среди указанных органов играет Федеральная служба безопасности, действующая на основании Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <16>. Органы ФСБ России проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию случаев коррупции, разрабатывают и осуществляют во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией. В составе ФСБ России имеется два основных подразделения по расследованию случаев коррупции, функции которых заключаются в осуществлении борьбы с коррупцией в органах государственной власти, руководстве и координации деятельности территориальных органов безопасности по этому направлению. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.

Другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим противодействие коррупции, является Министерство внутренних дел РФ. В соответствии со ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" органы Министерства внутренних дел РФ обязаны выявлять, преследовать и раскрывать преступления, в том числе случаи коррупции. В составе Министерства внутренних дел РФ в 2007 г. было создано специальное подразделение по борьбе с коррупцией - Оперативно-розыскное бюро N 10. Основные задачи данного подразделения состоят в выявлении и преследовании коррупции среди высокопоставленных чиновников исполнительных и законодательных органов, органов субъектов РФ, а также в пресечении связи между членами организованных преступных групп и коррумпированными государственными чиновниками. Специфика организации противодействия коррупции вышеуказанными федеральными органами исполнительной власти состоит и в том, что, обладая общей компетенцией по вопросам противодействия коррупции, они имеют в своем составе структурные подразделения, уполномоченные по вопросам противодействия коррупции внутри самого ведомства. Так, подразделение по обеспечению безопасности в рамках Федеральной службы безопасности было создано еще в 1992 г. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" предусмотрено создание в рамках Министерства внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службы (ФМС России) Управления внутренней безопасности. Функции этого Управления состоят в выработке мер по обеспечению внутренней безопасности в правоохранительных органах и ФМС России в связи с опасностью внедрения лиц, преследующих незаконные цели, в защите сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, предупреждении и раскрытии преступлений и коррумпированных связей с сотрудниками правоохранительных органов. В управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ также существует подразделение с подобными функциями, проводящее специальные проверки. Информация о структуре и личном составе таких подразделений является конфиденциальной. Подобные подразделения были созданы и в других федеральных ведомствах, не имеющих специальных полномочий в области противодействия коррупции. К ним можно отнести Управление внутренней безопасности Федеральной таможенной службы, Контрольное управление по надзору за соблюдением сотрудниками правил служебного поведения Федеральной антимонопольной службы, уполномоченное по вопросу противодействия внутренней коррупции подразделение Федеральной службы исполнения наказаний, аналогичное подразделение Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и др. В российских условиях, характеризующихся наличием значительного числа федеральных органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией в вопросах противодействия коррупции, необходимо учитывать, что любой специализированный антикоррупционный орган является прежде всего частью более широкой антикоррупционной системы. В связи с этим требуется проведение исследований, направленных на приведение правового статуса данного органа в соответствие с общей системой органов, компетентных в области противодействия коррупции. 19 мая 2008 г. был издан Указ Президента РФ N 815 "О мерах по противодействию коррупции" <17>, в соответствии с которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, решающий три круга задач: подготовку предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции. Фактически был создан антикоррупционный орган без правоохранительных функций. Вместе с тем состав названного Совета образуют только представители государственных институтов. По нашему мнению, состав указанного Совета может быть расширен за счет включения представителей гражданского общества. Данный подход позволит обеспечить больший уровень независимости при осуществлении контроля за реализацией мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.

Название документа