Реализация органами внутренних дел законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и правоприменение

РЕАЛИЗАЦИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

А. В. ШЕВЦОВ

Шевцов Александр Валерьевич, адъюнкт кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Федерального центра и его субъектов. Говоря о правоприменительной деятельности в этой сфере, будет уместно упомянуть еще ряд конституционных принципов. Согласно ст. 73 Конституции РФ на региональном уровне реализуются правовая регламентация и процессуально-правовое регулирование только тех правоотношений, которые не урегулированы федеральным законодательством. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции такие правовые нормы регионального закона не могут противоречить федеральному законодательству. В Российской Федерации законодательство об административной ответственности имеет отличительную особенность. Статья 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает общую структуру, в которую включаются КоАП РФ и региональные законы об административных правонарушениях. Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. В юридической литературе последних лет широкой дискуссии подверглось толкование положений п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ. По мнению ряда ученых-административистов, субъекты РФ не вправе принимать правовые нормы, подлежащие установлению в гл. 24 - 32 КоАП РФ, даже в случаях обнаружения в них правовых пробелов <1>. Из этого следует, что помимо общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, в сферу регионального законодательства не попадают процессуальные вопросы порядка производства по делам об административных правонарушениях. В том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Разрешить такую ситуацию предлагается либо методом исключения п. п. 4, 5 из ч. 1 ст. 1.3 КоАП как противоречащих Конституции РФ и имеющих меньшую (по сравнению с Конституцией) юридическую силу, либо путем кодификации административно-процессуальных норм. Это позволило бы существенно исключить противоречия вокруг реализации законодательства субъектов РФ об административной ответственности. -------------------------------- <1> См.: Масленников М. Я. О легитимности некоторых положений в региональных законах об административной ответственности // Полицейское право. 2006. N 1.

В процессе реализации регионального законодательства об административной ответственности в числе других активно и много участвуют органы внутренних дел. Поэтому актуальной задачей, стоящей перед милицией, является повышение социальной правоприменительной практики. Своевременное и правильное использование нормативно-правовой базы, регламентирующей административную ответственность, играет определяющую роль в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности. Для достижения цели административного наказания - предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами - недостаточно лишь принятия региональными законодательными органами субъектов РФ соответствующего закона, необходимо его реальное и правильное применение. Реализация органами внутренних дел регионального законодательства об административной ответственности является в большинстве случаев показателем, по которому можно судить об эффективности правоприменительной практики. Анализ указанных законов 83-х субъектов Российской Федерации дает основание утверждать, что сформировалась административно-деликтная модель регионального правотворчества. Содержание региональных комплексных и тематических законов об административной ответственности составляют определенные виды административных правонарушений, имеющих региональную специфику, а также некоторые процессуальные положения, базирующиеся на нормах КоАП РФ. И это правотворчество продолжается. Подтверждением процесса совершенствования правотворческой деятельности субъектов РФ служит начавшийся с 2006 г. второй этап принятия новых региональных законов об административной ответственности взамен принятых ранее <1>. Таким образом, региональное законодательство об административных правонарушениях в правовой системе России выполняет социально-значимую функцию по защите гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан в различных сферах общественных отношений (ст. 45). -------------------------------- <1> См., например: Закон Новгородской области от 13 июня 2006 г. N 688-ОЗ "Об административных правонарушениях"; Закон Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях"; Закон Республики Татарстан от 19 декабря 2006 г. N 80-ЗРТ "Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях"; Закон Приморского края от 5 марта 2007 г. N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае"; Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области"; Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"; Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области"; Закон Пензенской области от 2 апреля 2008 г. N 1506-ЗПО "Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях"; Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 года N 20-кз "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае"; Закон Ивановской области от 24 апреля 2008 г. N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" и др. Здесь и далее использована информационно-правовая база "КонсультантПлюс".

Сотрудникам органов внутренних дел, наряду с другими административно-юрисдикционными органами, в большей степени приходится противостоять правонарушениям в самых различных сферах, реализуя свою компетенцию. Ю. А. Тихомиров определяет понятие компетенции как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел <1>. Характеризуя предметы ведения и полномочия - как первый и второй элементы компетенции, он делает вывод о том, что компетенция государственных институтов, руководителей и должностных лиц служит продолжением приходящихся на их долю государственных дел <2>. Следуя теоретическим положениям содержания компетенции органов исполнительной власти, предложенной Ю. А. Тихомировым, можно причислить органы внутренних дел к непосредственным субъектам такой компетенции. Вполне очевиден механизм реализации компетенции органов внутренних дел. В области регионального административно-деликтного законодательства он реализуется двояко. С одной стороны, предметом ведения является перечень видов административных правонарушений, которые вправе пресекать и документировать сотрудники органов внутренних дел. С другой стороны, органы внутренних дел обладают рядом полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, назначению наказаний (в виде постановлений о назначении административного штрафа). -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55 - 355. <2> Там же. С. 59.

В некоторых региональных Законах (Кодексах) органы внутренних дел называются в числе субъектов административной юрисдикции (Республика Карелия <1>, Ивановская область <2>, Псковская область <3>). В основном юрисдикционные полномочия выполняют должностные лица органов внутренних дел, входящие в состав коллегиальных юрисдикционных органов, таких как административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. -------------------------------- <1> См.: ст. 10 Закона Республики Карелия от 3 июля 1992 г. N XII-13/378. <2> См.: ст. 10.3 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 г. N 11-ОЗ. <3> См.: ст. ст. 3.1 - 3.8 Закона Псковской области от 4 мая 2003 г. N 268-ОЗ.

Исполнение законодательства об административных правонарушениях, которое находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, является одной из функций органов внутренних дел. Для органов милиции этот юридический феномен не является новым. Однако в современных условиях, особенно после обновления действующего законодательства, он нуждается в научно-теоретическом анализе ввиду особенностей его реализации на региональном уровне. В своей правотворческой деятельности законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации совершенно по-разному подходят к избранию форм правового регулирования ответственности за административные правонарушения. Региональные законы об административной ответственности дифференцируются по степени их комплексности <1>. Подтверждаются ранее сделанные выводы об отсутствии единообразного подхода к кодификации административных составов. В ряде регионов законодатели предпочитают иметь наряду с комплексным региональным законом <2> (кодексом) об административных правонарушениях, еще и различные тематические законы <3>. Наличие подобного дублирования, наверное, не совсем рационально <4>. Предпочтительными являются комплексные законы, облегчающие поиск, доступ и восприятие юридического материала, а главное, исключающие многие неизбежные повторения. Например, с принятием Кодекса города Москвы об административных правонарушениях <5> признаны полностью утратившими законную силу 10 тематических законов об административной ответственности, в 12 внесены соответствующие изменения. В Московской области кодифицированного нормативно-правового акта нет, а действует 5 тематических законов, предусматривающих административную ответственность за правонарушения, посягающие на институты государственной власти, в сфере благоустройства, в области сохранения памятников истории и культуры, на автомобильном и электрическом транспорте и в сфере потребительского рынка. Указанные тематические законы регулируют далеко не все сферы общественных отношений, имеющих региональную специфику. Недостаточно внимания придано административной ответственности за нарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, на права граждан и здоровье населения, а также в областях предпринимательской деятельности, бюджетных правоотношений, природо - и землепользования, агропромышленного комплекса, градостроительства, использования жилых и нежилых помещений. -------------------------------- <1> См.: Масленников М. Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 8. <2> Там же. С. 6. <3> Там же. С. 7. <4> Так, например, в Калужской области помимо Закона от 30 января 2004 г. N 288-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" имеется Закон от 12 ноября 2002 г. N 152-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов Калужской области". <5> Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 22.01.2008. N 12. Ст. 251.

Далее попробуем спроецировать вопрос несовершенства конструкции ст. 1.3 КоАП РФ в части перечисления в региональных законах компетенции сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях. Юридически включение таких полномочий в тексты региональных законов будет выходить за рамки регионального законодательства. Как ни странно при этом, региональный закон должен будет содержать только голые административные составы. В условиях динамичной правоприменительной деятельности это просто неприемлемо. Этот вывод подтверждают результаты проведенного социологического исследования (анкетирование руководителей подразделений милиции по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства, а также по организации деятельности участковых уполномоченных милиции МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ). Анализ ответов на предложенные практическим работникам вопросы <1> позволяет сделать однозначный вывод - кодификация процессуальной составляющей административного законодательства необходима. -------------------------------- <1> Результаты анкетирования руководителей подразделений БППРиИАЗ, ОДУУМиПДН МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, обучавшихся на высших академических курсах Академии управления МВД России в 2007 - 2008 гг.

Имеющаяся в отдельных случаях практика установления региональными законами подробных (по нашему мнению, формальных) перечней должностных лиц ОВД, наделенных полномочиями составлять протоколы, является несовременной и не в полной мере соответствующей закону. Одним из таких типичных по детализации полномочий ОВД является законодательство Архангельской области <1>. Представляются непродуктивными локальные попытки руководителей МВД, ГУВД, УВД издавать собственные приказы о разграничении таких полномочий, которые прокуратура и суды называют не иначе как "народное творчество". -------------------------------- <1> См.: Закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях".

Однако практика законодательного закрепления полномочий милиции в сфере составления протоколов и принятия решений по делам об административных правонарушениях подверглась серьезному юридическому анализу со стороны Верховного Суда Российской Федерации <1>. В 2005 г. имел место так называемый "ивановский прецедент", связанный с попыткой областного прокурора оспорить законность положений регионального закона <2>, устанавливающих соответствующие полномочия сотрудников милиции общественной безопасности. Судебная коллегия по гражданским делам сделала однозначный вывод: протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ. В данном случае милиция наделена такими полномочиями Законом, принятым областным Законодательным Собранием и подписанным главой администрации Ивановской области. Исходя из этого, суд обоснованно отказал в удовлетворении заявления прокурора Ивановской области. -------------------------------- <1> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 2005 года N 7-Г04-17 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 7. <2> Ст. ст. 9.3, 10.1 Закона Ивановской области от 29 июля 2003 г. N 78-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

В некоторые региональные законы об административной ответственности беспредметно включаются вполне урегулированные федеральным законодательством понятия. По мнению практических сотрудников органов внутренних дел, таким образом предпринимается попытка придать региональным законам вид не только нормативного правового акта, а некоего пособия для начинающего юриста-практика. Примером такого, на наш взгляд, не совсем удачного двухуровневого дублирования может служить законодательство Кировской области <1>. Отдельная глава посвящена вопросам применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. -------------------------------- <1> Например, Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области".

Недостаточная результативность работы милиции по реализации регионального законодательства об административной ответственности связана с отсутствием единой типизированной формы протокола об административном правонарушении. Помимо чисто экономической пользы это способствовало бы ведению более объективной единой государственной статистической отчетности. Выводы А. С. Дугенца по поводу необходимости такой формы подтверждают и результаты опроса практических работников. По их мнению, единая форма протокола могла бы стать полезным приложением к давно ожидаемому на местах российскому административно-процессуальному кодексу. Помимо указанных в ст. 28.2 КоАП РФ реквизитов протокола, А. С. Дугенец предлагает предусмотреть выяснение дополнительных данных о правонарушении, обстоятельствах его совершения и сведений о личности нарушителя <1>. В общей сложности 20 дополнительных позиций, необходимых для более объективного рассмотрения дела. -------------------------------- <1> Федеральное и региональное законодательство о протоколе об административном правонарушении. Применение административных наказаний органами внутренних дел: Сборник научных трудов / Отв. ред. А. С. Дугенец. М.: ВНИИ МВД России, 2006.

К числу негативных факторов в сфере реализации региональных законов (кодексов) относится ограничение круга сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Такими полномочиями в целом ряде регионов наделены только должностные лица милиции общественной безопасности <1>. Таким образом, не в полной мере используется потенциал подразделений по борьбе с экономическими преступлениями (БЭП). В Калужской области таким правом обладают лишь сотрудники, входящие в состав административных комиссий, к компетенции милиции общественной безопасности региональным тематическим законом отнесены только правонарушения, совершаемые в сфере благоустройства населенных пунктов <2>. -------------------------------- <1> См., например, ст. 8.1 Закона N 35 Белгородской, ст. 29 Закона N 88-З Брянской, ст. 13 Закона N 11-ОЗ Владимирской, ст. 20.3 Кодекса N 868-ОЗ Вологодской, ст. 8 Закона N 74-ОЗ Воронежской, ст. 11.1 Закона N 11-ОЗ Ивановской, ч. 1 ст. 62 Кодекса N 293 Калининградской, ст. 8.1 Закона N 200-ЗО Кировской, ст. 6 Закона N 107-ЗКО Костромской, ст. 13.2 Кодекса N 119-ОЗ Липецкой, ст. 1.9 Закона N 47-оз Ленинградской, ч. 9 ст. 19 Закона N 401-01-ЗМО Мурманской областей, ст. 15 Закона N 25-З Мордовии, ст. 12.1 Закона N 304-ОЗ Орловской, ст. 4.1 Закона N 286-оз Псковской областей, ст. 16 Закона N 95-РЗ Республики Коми, ст. 1.5. Закона N 63-ОЗ Рязанской области, ст. 6 Закона N 239-29 города Санкт-Петербурга, ст. 42 Закона N 28-з Смоленской, ст. 31 Закона N 155-З Тамбовской, ст. 10 Закона N 46-ЗО Тверской, ст. 4.1 Закона N 388-ЗТО Тульской областей, ст. 31 Закона N 49-РЗ Удмуртской Республики, ст. 3.2 Закона N 28-з Ярославской области. <2> См.: ст. 3 Закона N 288-ОЗ и ст. 36 Закона N 152-ОЗ Калужской области.

Иногда недостаточно четкие определения подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях исключают активное применение некоторых видов административных правонарушений. Так, органы внутренних дел Рязанской области не всегда могут в административном порядке пресекать курение граждан в не отведенных для этого местах <1>. -------------------------------- <1> См.: ст. 3.9 Закона N 63-ОЗ Рязанской области.

Очевидно, необходимость реального участия сотрудников подразделений МВД по Удмуртской Республике в пресечении правонарушений, имеющих региональную специфику, побудила республиканских законодателей наделить милицию общественной безопасности полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Это отмечается спустя 5 лет после принятия закона Государственным Советом Удмуртской Республики (Закон от 16.11.01 N 49-РЗ). Сначала это было всего два состава предусматривавших административную ответственность за нарушения правил благоустройства, а также тишины и покоя граждан, а затем объекты правоохраны увеличились до пяти. Милиция вправе документировать правонарушения в сфере организации и проведения азартных игр, а также в связи с неправомерными действиями в отношении государственных наград и символов Удмуртской Республики. Отличительной особенностью законодательства Республики Марий Эл является особый способ изложения полномочий того или иного органа по составлению и рассмотрению протоколов об административных правонарушениях <1>. Соответствующая статья имеется в каждой главе Закона. Однако, никто из сотрудников милиции не наделен полномочиями по составлению и рассмотрению протоколов об административных правонарушениях за нарушения порядка размещения объектов мелкорозничной торговли или незаконных объектов игорного бизнеса. -------------------------------- <1> См.: Закон Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 г. N 43-З.

В качестве положительного опыта надо отметить, что органы внутренних дел Ленинградской области вправе составлять протоколы по любым предусмотренным региональным законодательством правонарушениям <1>. С одной стороны, милиция наделена достаточными полномочиями для пресечения и документирования любого рода правонарушений, а с другой стороны, ОВД сами рассматривают лишь две категории дел (курение либо торговля в не отведенных для этого местах). Некоторые составы правонарушений вправе документировать только сотрудники ОВД. В числе их: нарушение правил охраны жизни людей на водоемах (ст. 2.1); создание препятствий в осуществлении деятельности органов местного самоуправления (ст. 7.6); неисполнение нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области (ст. 7.7). -------------------------------- <1> См.: ст. ст. 1.5, 1.9 Закона Ленинградской области от 02.07.03 N 47-оз // Вестник правительства Ленинградской области. 23.07.2003. N 15.

Наблюдения показывают, что требуется детальный анализ организационно-штатного построения органов внутренних дел. Так, ГУВД по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области фактически приходится руководствоваться законодательством двух субъектов Российской Федерации. При этом территорию области обслуживает 19 районных управлений ГУВД, такое же количество РУВД расположено на территории города Санкт-Петербурга. Фактически население Санкт-Петербурга и Ленинградской области находится в схожих социальных условиях. Однако Законом Ленинградской области <1> предусмотрена ответственность за правонарушения в сферах охраны общественного порядка, предпринимательской деятельности, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования, транспорта, управления и финансов, а Законом города Санкт-Петербурга - исключительно за ненадлежащее благоустройство <2>, нарушение тишины <3>, торговлю в неустановленных местах <4>, несоблюдение правил пользования электротранспортом <5>, а также за попустительство пребыванию несовершеннолетних в игорных заведениях либо без присмотра родителей <6>. -------------------------------- <1> См.: Закон Ленинградской области от 02.07.03 N 47-оз "Об административных правонарушениях". <2> См.: Закон Санкт-Петербурга от 29.05.03 N 239-29 "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге". <3> См.: Закон Санкт-Петербурга от 12.01.04 N 793-2 "Об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на территории Санкт-Петербурга". <4> См.: Закон Санкт-Петербурга от 27.04.04 N 412-62 "Об административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах". <5> См.: Закон Санкт-Петербурга от 27.06.02 N 367-38 "Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге и правил пользования Петербургским метрополитеном". <6> См.: Законы Санкт-Петербурга от 20.10.05 N 493-75 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях"; от 18.06.05 N 427-54 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)".

Изучение правовых форм регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения свидетельствует о том, что их социальная полезность и эффективность зависит от таких их качеств, как легитимность, инструментально-правовые и технико-юридические свойства. Разумеется, они требуют дальнейшего исследования. В пределах данной темы мы остановились на этих качествах применительно к прикладному аспекту деятельности органов внутренних дел как субъекта правотворчества. Проведенный нами анализ соотношения сфер реализации правоохранительных задач в области исполнения регионального административного законодательства и соответствующих юрисдикционных полномочий органов внутренних дел целиком и полностью подтверждают теоретические положения, высказанные Ю. А. Тихомировым. Компетенция органов внутренних дел представляет собой своеобразное соотношение предметов ведения и полномочий. Расширение или сужение предметов ведения может вести к расширению или сужению полномочий, либо к видоизменению их характера и метода осуществления. Именно эти свойства должны быть в основе выработки единообразного подхода к конструированию региональных административно-деликтных норм, а также к пониманию и правильному применению закона. Сотрудники органов внутренних дел должны учитывать особенности регионального законодательства, сущность, специфику и правовые формы регламентации субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения. Это может быть повседневной практикой при условии надлежащей профессиональной квалификации сотрудников органов внутренних дел, своевременном обеспечении текстами законов и умелом использовании навыков их правильного толкования и применения.

Название документа