Проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел: к теории вопроса

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: К ТЕОРИИ ВОПРОСА

А. А. СОЛУКОВ

Важная роль законности в решении задач государственного строительства определила широкое исследование данной проблемы в юридической литературе, стремление выработать понятие законности, которое отразило бы все богатство этого сложного общественного явления, его социальное значение в обществе. Действительно, законность всегда являлась одной из ключевых проблем, которая требовала тщательного комплексного и систематизированного изучения, особенно в деятельности органов внутренних дел. Наличие четкого, совершенного, отвечающего требованиям жизни законодательства - это принципиально важное и необходимое условие последовательного укрепления законности в деятельности всего государственного механизма. Еще в 1956 г. М. С. Строгович вполне обоснованно подчеркивал, что уровень развития законности зависит от состояния действующего законодательства: "Законы - это основа законности, поэтому совершенствование законов, т. е. укрепление основы законности, является важнейшим средством укрепления самой законности, ее охраны и обеспечения" <1>. Однако даже наличие научно обоснованного законодательства, правильно отражающего объективные закономерности общественного развития, не в состоянии обеспечить осуществление целей, стоящих перед обществом, если нормы законодательства не проводятся в жизнь, если его предписания нарушаются. Все это ведет к пониманию огромной важности задачи укрепления законности в деятельности органов государства и должностных лиц. Отсюда объективная необходимость совершенствования деятельности правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел. -------------------------------- <1> Строгович М. С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. N 4. С. 23.

Органы внутренних дел являются составной частью механизма законности и призваны обеспечивать защиту личности, безопасность общества и государства. Отметим, нарушения законодательства органами власти, должностными лицами значительно опаснее, чем нарушение ее простым гражданином. Правонарушение органа государства будет нарушением государственным, так как орган, олицетворяющий власть, призванный служить гражданину, защищать его права и интересы, сам нарушает закон. Не случайно в юридической науке высказывалась мысль о том, что следует различать нарушение законности и нарушение закона. Закон нарушает гражданин, а органы государства и их должностные лица, нарушая закон, нарушают одновременно и законность как принцип деятельности государственной власти. Об опасности нарушения закона органом власти весьма образно сказал Р. ф. Иеринг: "Никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, далеко не может... сравняться с той, которую совершает установленная... власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это - то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого" <2>. -------------------------------- <2> Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64.

Необходимо иметь в виду, что закрепленные в законах и других актах правила поведения сами по себе могут остаться на бумаге, не превратившись в реальные общественные отношения, если не будет обеспечиваться законность, т. е. их соблюдение, исполнение. Таким образом, законность является обязательной и необходимой частью одного из важнейших методов государственного руководства обществом - метода правового регулирования общественных отношений. Серьезную основу для изучения вопросов, связанных с обеспечением законности в деятельности сотрудников органов внутренних дел, создали работы, посвященные исследованию вопросов их профессионального правосознания, профессиональной правовой культуры, правового воспитания <3>. -------------------------------- <3> См.: Иванов В. И., Иванов О. Е., Кузнецов Э. В., Назаренко А. Ф., Сальников В. П. Правосознание и правовая культура сотрудников органов внутренних дел: Учебное пособие. Л., 1981; Сальников В. П. Правовая культура сотрудников милиции. Л., 1983; Кузнецов Э. В., Сальников В. П., Сапун В. А., Федоров В. П., Янгол Н. Г. Методологические проблемы правосознания сотрудников органов внутренних дел. Л., 1986; Баранов П. П., Витрук Н. В. Правосознание работников милиции: мифы, деформации, стереотипы // Право и жизнь. 1992. N 1. С. 110 - 118; и др.

Ретроспективный взгляд на профессиональное правосознание сотрудников милиции (как, впрочем, и других должностных лиц правоохранительных органов), его оценка с современных позиций позволяют говорить о деформации этого феномена. Так, П. Баранов и Н. Витрук отмечали: "Правовое сознание в тоталитарном обществе всем своим содержанием обслуживало авторитарно-бюрократическую систему, отвергало основополагающие идеи правового государства (хотя нельзя отрицать и существование в нем прогрессивных демократических элементов и ростков)" <4>. Бытовавшая в правовом сознании сотрудников милиции иллюзия о неуклонном снижении преступности в социалистическом обществе так и осталась иллюзией именно потому, что построенный у нас административно-казарменный социализм закономерно порождает преступность, "является для нее питательной средой и способствует ее росту: беззаконие творят не только отдельные лица, но и сама власть. Преступления в эпоху тоталитаризма (сталинизма) исчислялись миллионами" <5>. Следствие этого - неверная стратегия организации правоохранительной работы. Причиной возрастания роста преступлений в том или ином регионе стала считаться некачественная работа правоохранительных органов. На оценку их деятельности по уровню преступных проявлений, справедливо отмечает Г. Резник, органы милиции ответили сокрытием преступлений от учета, следствие и прокурорский надзор - односторонней обвинительной направленностью <6>. -------------------------------- <4> Баранов П. П., Витрук Н. В. Указ. соч. С. 110. <5> Там же. <6> Резник Г. Время развеять мифы // Московская правда. 1987. 9 октября.

Курс на демократизацию общественной жизни и создание правового государства предполагают новую ориентацию на использование правового сознания как средства социального регулирования правомерного поведения сотрудников милиции и укрепления законности. Говоря о требованиях к профессиональному правосознанию сотрудников милиции, и прежде всего с позиции правового мировоззрения, необходимо обратить особое внимание на так называемую доктрину умных штыков <7>. Смысл доктрины заключается в том, что сотрудники органов охраны правопорядка не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников, а обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы. В нормативно-правовых актах бывшего СССР, регламентировавших деятельность органов внутренних дел, правило "приказ начальника - закон для подчиненного" было выражено достаточно определенно. В тексте Присяги рядового и начальствующего состава ОВД России <8> содержалась клятва беспрекословно выполнять требования приказов. В Дисциплинарном уставе ОВД России <9> предусматривалось, что приказ начальника должен быть выполнен беспрекословно и в срок (ст. 10). -------------------------------- <7> Зимин В. П. Правомерное неисполнение приказа: доктрина "умных штыков" // Правоведение. 1993. N 2. С. 35 - 45. <8> Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. N 43. Ст. 603. <9> Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. N 19. Ст. 342.

В условиях административно-командной системы, где закон зачастую подменялся приказом или инструкцией, профессиональное правосознание (да и не только профессиональное) в значительной степени было деформировано. Поэтому в сущностно-содержательном аспекте не любое поведение сотрудника милиции, хотя и соответствующее приказу, может быть квалифицировано в качестве правомерного, законного. В то же время возможны объективно правомерные поступки, квалифицируемые официально как противозаконные. Р. Т. Жеругов справедливо отмечает: "С позиции различения права и закона очевидно, что господствующая в условиях тоталитаризма олигархия способна возводить в закон противоправные нормативы, санкционируя тем самым произвол в форме общеобязательных правил поведения, обеспечиваемых принудительной силой государства. И в этом аспекте можно утверждать, что возможны ситуации, при которых объективно правомерное (с естественно-правовых позиций) поведение может входить в противоречие с противоправным законодательством, а юридическая ответственность, основанная на таком законодательстве, может приобретать характер произвольных репрессий" <10>. -------------------------------- <10> Жеругов Р. Т. Теория государства и права: Учебное пособие для вузов. М.-Нальчик, 1995. С. 228.

Исполнение закона и подзаконных нормативно-правовых актов не самоцель (не исполнение во имя исполнения), а неуклонное соблюдение принципов социальной справедливости, выраженных в законе. Некачественные законы и подзаконные акты не могут служить подлинной законности. В целях профилактики противозаконного поведения сотрудников органов внутренних дел и оперативного пресечения, совершаемых ими преступлений, думается, необходимо создать "систему своевременного выявления" неустойчивых сотрудников, аналогичную той, которая разработана в США. Как отмечается, "с учетом систематизации ряда факторов, характеризующих поведение сотрудника милиции, можно прогнозировать наличие у него определенных личностных деформаций, способных привести к совершению противоправных поступков, и своевременно предотвращать подобное поведение в процессе служебной деятельности" <11>. -------------------------------- <11> Алтухов С. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. N 4. С. 24 - 25.

Итак, важнейшей практической задачей органов внутренних дел является укрепление законности в их собственной деятельности. Именно прочная законность позволит им занять свое место в правовом государстве, в системе его органов. Основными направлениями решения этой задачи являются: совершенствование законодательства, образующего правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел; меры организационного и воспитательного характера, ориентированные на повышение уровня общей и профессиональной культуры, профессиональной грамотности сотрудников, укрепление их связей с обществом. Злоупотребление правом, особенно в правоприменительной деятельности, проблема чрезвычайно актуальная. Этимологически термин "злоупотребление правом" созвучен термину "правовой произвол", означающему своеволие, самовластие, необоснованность <12>, а оба эти понятия противостоят законности и правомерному регулированию общественных отношений. Произвол, в приведенном нами понимании, означает отрицание каких-либо общепринятых правил, порядка и выражается в осуществлении человеческой воли с нарушением границ меры в деятельности и общении. Согласно Г. Гегелю, произвол есть проявление бессодержательной и формальной свободы. "Воля, остающаяся на ступени произвола даже в том случае, когда она решает в пользу истинного и справедливого по своему содержанию, все еще страдает тщеславным представлением, что, если бы ей было угодно, она могла бы решить также и в пользу другого поступка" <13>, что ведет к "вольному" обращению с законом и иными подзаконными актами, к совершению правонарушений. При этом такие признаки "злоупотребления правом", как "своеволие" и "самовластие", означают подмену государственной воли и власти своей индивидуальной, противоречащей праву. Вполне объяснимо, что такую подмену могут осуществлять только специальные субъекты, наделенные властными полномочиями. Поэтому существенным признаком должностного злоупотребления как правового произвола выступает осуществление его должностным лицом при исполнении соответствующих функций. -------------------------------- <12> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1982. С. 207, 543. <13> Гегель Г. В.Ф. Энциклопедия философских наук. М., 1974. Т. II. С. 319.

В условиях правового государства органы внутренних дел должны не только осуществлять репрессивные меры, борясь с преступностью, но и способствовать восстановлению нарушенных прав человека и гражданина, оказанию социальной помощи. Применительно к злоупотреблению правом в правоприменительной деятельности следует отметить, что большое значение имеют такие отрицательные факторы, как недостатки структурной организации органов внутренних дел и нечеткость в определении компетенции должностных лиц, противоречивость и несовершенство действующего законодательства, отсутствие прочного микроклимата и законности в коллективе, ошибки в подборе и расстановке кадров, неэффективность контроля за действиями правоприменителей.

Название документа