Из исторического опыта реформирования полиции Российской империи (по материалам Особой междуведомственной комиссии по преобразованию полиции в империи сенатора А. А. Макарова, 1906 - 1912 гг.)

ИЗ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА РЕФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ ОСОБОЙ МЕЖДУВЕДОМСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ПРЕОБРАЗОВАНИЮ ПОЛИЦИИ В ИМПЕРИИ СЕНАТОРА А. А. МАКАРОВА, 1906 - 1912 ГГ.)

В. Д. ПУТЯТИН, Т. А. КУЗНЕЦОВА

Путятин В. Д., профессор, доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

Кузнецова Т. А., доцент, кандидат юридических наук.

Реформа полиции в дореволюционной России предусматривала внесение существенных изменений в структуру и методы полицейской службы Российской империи начавшегося XX столетия. Опыт работы Комиссии, возглавляемой сенатором А. А. Макаровым, и разработанные ею документы, несомненно, заслуживают изучения и при творческом подходе и разумной коррекции могут быть полезными в проведении реформ современной российской милиции. Полицейская служба России к моменту создания Комиссии сенатора А. А. Макарова представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Входившие в ее состав различные организации образовывались разновременно, под влиянием потребностей данной исторической минуты, чем "в общем-то, и объяснялась ее многосложность, бюрократичность и иерархичность" <1>. Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений. Так, некоторые постановления Устава о предупреждении и пресечении преступлений, которыми руководствовалась полиция, относились к XVIII и даже XVII в. <2>. Говоря о существующем полицейском аппарате, царившей в нем неразберихе, отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность, А. А. Лопухин, директор Департамента полиции (в 1902 - 1905 гг.), писал: "Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы, полицейского устава, составляет пробел в своде законов, особенно существенный ввиду исключительной сложности полицейских учреждений в России... Существовали, да могут и теперь оказаться такие, относящиеся к полиции распоряжения законодательной власти, которые в Свод законов и не вносились, и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему полицией органу Министерства внутренних дел нет иногда возможности определить, для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют". По данным Министерства юстиции России, в 1900 - 1905 гг. более половины возбужденных уголовных дел прекращались окружными судами, в том числе 10% за недоказанностью и 15% - за необнаружением виновных <3>. Департамент полиции, оценивая в 1907 г. организацию сыскного дела в Российской империи, констатировал, что "вся постановка сыскного дела лишена всякой организованности, предоставлена инициативе отдельных лиц и по сравнению с устройством этого дела в Западной Европе представляется совершенно неудовлетворительной и даже ничтожностью" <4>. Для правительства эта констатация, так же как общий невысокий уровень организации деятельности полиции, не была неожиданной. -------------------------------- <1> См.: История полиции России (1718 - 1917 гг.) / Под ред. М. И. Сизикова. М., 1992. <2> См.: Реформы Министерства внутренних дел: история становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. <3> См.: Лопухин А. А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее Российской империи. М., 1907. <4> Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002 гг. Исторический очерк. В 2 т. СПб., 2002. Т. 2. С. 57.

Изменившиеся условия политической и общественной жизни России после революции 1905 г. требовали радикальных мер по перестройке полиции в Российской империи. По инициативе П. А. Столыпина была создана Особая междуведомственная комиссия для подготовки полицейской реформы в империи, под председательством товарища министра внутренних дел, впоследствии тайного советника, сенатора А. А. Макарова, которая приступила к работе осенью 1906 г. В Комиссию вошли высокопоставленные представители различных министерств и ведомств: более всего от Министерства внутренних дел, а также от Министерства юстиции, военного министерства, Государственной канцелярии. Комиссией были собраны многочисленные зарубежные законодательные и инструктивные материалы по вопросам работы полиции, был составлен полный перечень функций, разбросанных по разным ведомствам и законам. Основной задачей Комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции. Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее "условия службы и порядок деятельности чинов полиции", выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции, завершить работу по подготовленному рабочим совещанием под руководством графа А. П. Игнатьева проекту Исключительного закона, принять участие в подготовке проекта законов о неприкосновенности личности. Своей непосредственной задачей Комиссия считала "упорядочение" полиции безопасности, полиции как органа власти, призванного обеспечить "безопасность и спокойствие населения". Комиссия сочла излишним входить в существо всех многочисленных технических и специальных вопросов социальной жизни, которые относятся к области полиции. Важнейшим вопросом, который пыталась решить Комиссия, был вопрос о соединении полиции с Отдельным корпусом жандармов в центральных и местных учреждениях, а также согласование деятельности офицеров Корпуса жандармов с деятельностью членов судебного ведомства при дознании по политическим преступлениям. Комиссия внесла предложение подчинить все виды полиции Министерству внутренних дел, а на местах - губернаторам (кроме полиции дворцовых городов). При этом решили сохранить такие виды полиции, как ярмарочная, речная, портовая, фабрично-заводская, так как они ничем не отличались по службе и подчиненности от уездной и городской полиции и все они оставались под единым контролем. Также было признано нецелесообразным введение муниципальной полиции, что было логично в условиях унитарного государства с жесткой централизацией управления. Комиссия рекомендовала оставить в ведении Главного управления землеустройства и земледелия казенную лесную стражу, а также полевых и охотничьих сторожей как имеющих специфические функции. Серьезным недостатком признавалось отсутствие правильного распределения функциональных обязанностей между чинами полиции и надлежащей их специализации. Предлагалось разделение всех чинов на четыре категории: по поддержанию наружного порядка - наружная полиция; по ведению дел административно-полицейских - административная полиция; по судебно-уголовным делам - уголовная полиция; розыскная - сыскная полиция. При этом разделение должно было проводиться без обособления, только для повышения эффективности. Комиссия признала, что условия службы не обеспечивают удовлетворительно-качественного состава полицейских служащих. Предлагалось определить круг людей, которых нельзя брать на работу в полицию, минимальные требования служебного и образовательного ценза, создать особые курсы и школы для подготовки кадров, присвоить более высокие классы полицейским должностям, переименовать полицейских исправников в уездные начальники, произвести необходимые улучшения в порядке увольнения чинов полиции и т. д. Большой проблемой признавалась малочисленность полиции, особенно в сельской местности. Для решения этого вопроса предлагалось, в частности, учредить новую должность помощника станового пристава. Комиссия высказалась за повышение окладов денежного содержания чинам и выработала новые полицейские штаты. По новым окладам расходы на полицию вырастали с 35 млн. руб. до 58 млн. руб. (из них 14 млн. руб. предназначалось городам). Наконец, Комиссия также отметила обремененность чинов посторонними и несвойственными ей обязанностями и составила список на отмену таких функций (они должны были перейти другим органам). В частности, предлагалось отменить обязанности полиции по объявлению распоряжений и решений правительственных органов, по поручению разного рода документов, повесток и денег, по взысканию налогов и недоимок, по рассылке окладных листов, по приведению к присяге и т. д., это должно было освободить дополнительные силы для борьбы с преступниками. Важным недостатком было отсутствие единого устава полицейской службы. Комиссия решила заменить отживший Устав о предупреждении и пресечении преступлений новым уставом с указанием условий и порядка производства полицейских обязанностей и ссылок на другие законы, которые касались полиции. Также регламентировались правила употребления полицейскими оружия, институт карательных постановлений полиции, правила о полицейском надзоре и другие вопросы. В декабре 1908 г. начинается обсуждение проекта вместе с заинтересованными учреждениями. Во вступительной речи сенатор А. А. Макаров отметил, что необходимость "реформы полиции настолько очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Россия только что пережила революцию, весьма тревожное время, причем последнее, с одной стороны, обнаружило крупные достоинства русской полиции, исключительно которой страна обязана победой над революцией, а с другой - выяснило и ее недостатки: последние выступили особенно резко, когда вследствие наступившего сравнительного успокоения, пришлось переходить на мирное положение... Ряд предпринятых в это время ревизий деятельности полицейских учреждений обнаружил дезорганизацию полиции, склонность ее к превышению власти и расшатанность дисциплины. Результаты упомянутых ревизий послужат критерием для определения отрицательных условий полицейской службы, устранение которых должно составить ближайшую задачу комиссии, хотя необходимо сознаться, что ввести полицию в норму и привести ее деятельность в соответствие с нормальным течением жизни в государстве представляется делом весьма трудным" <5>. Таким образом, глава Комиссии был настроен далеко не оптимистически и, как видно, отдавал себе отчет в невозможности создания "нормальной", действующей на строго правовой основе полиции в государстве, где нормой является полицейский произвол. -------------------------------- <5> Краткая объяснительная записка и заключение Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911. С. 17.

С 1909 г. сведения о реформе полиции и подготовленных проектах начинают проникать в газеты. На страницах печати обсуждался прежде всего вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения, о видах полиции. Интересны в связи с этим высказывания газеты "Русское слово", которая писала, что Запад давно уже отказался от деления полиции на общую и специальную политическую, что там давно установилась система судебно-исковой ответственности полицейских агентов. Важное место в освещении проблемных вопросов деятельности полиции занимал созданный во второй половине 1907 г. по инициативе министра внутренних дел П. А. Столыпина журнал "Вестник полиции", который регулярно выходил до 1917 г. При П. А. Столыпине стали регулярно проводиться встречи членов Комиссии и руководства МВД с журналистами. Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом Министров на заседаниях 12 июля 1911 г. и 31 января 1912 г. На рассмотрение Совета Министров были представлены три документа: проект "Учреждения полиции"; проект "Устава полицейского" и "Заключение". Проект преобразования полиции был значительно дополнен по сравнению с обсуждавшимся в декабре 1908 г. В некоторых случаях он существенно детализирован, количество статей возросло в два раза (230 статей). В представленных материалах было собрано все законодательство, регулирующее служебную деятельность полиции и ее отношение к населению. Обсуждение этих материалов в Совете Министров прошло без особых осложнений. В результате обсуждения было создано Особое совещание из представителей Министерства внутренних дел, министра финансов, Государственного контроля под председательством государственного контролера Н. А. Харитонова для обсуждения и выработки законопроекта с установлением окладов полицейским чинам. При рассмотрении предложений Комиссии А. А. Макарова Особое совещание внесло некоторые изменения. Так, оклады содержания чинов полиции несколько понижены и распределены не на четыре разряда, как предполагалось, а на пять. На что хочется обратить внимание читателя, так это на государственный подход в вопросах оценки оплаты труда сотрудников полиции и значимости их службы для Российского государства. Так, Совет Министров считал вопрос об окладах содержания полицейским чинам "одним из наиболее важных в обсуждаемой реформе, ибо само собою ясно, что нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием. Вместе с тем по условиям и обстановке, в которых протекает полицейская деятельность, последняя наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасности для полицейских чинов мало чем уступает военной службе". Полицию можно по справедливости назвать армией мирного времени, "ограждающею государство от внутренних врагов", но, в отличие от военной службы, полицейская деятельность не пользуется тем общественным уважением, которое по праву принадлежит военному сословию. Совет Министров полагал, что надлежащее вознаграждение полицейских служащих является первым условием правильной полицейской организации. Вот это истинный государственный подход к данной проблеме, которая актуальна и в наши дни в оценке деятельности российской милиции. Совет Министров одобрил предложение специальной комиссии и предоставил председателю Совета Министров России П. А. Столыпину внести в Государственную Думу соответствующий законопроект. Следует отметить, что 16 декабря 1912 г. глава Комиссии А. А. Макаров ушел в отставку, был освобожден Указом Николаем II от должности министра внутренних дел. В течение нескольких лет он оставался членом Государственного Совета и сенатором. В 1912 г. проекты Комиссии Макарова, одобренные Советом Министров, доработанные по замечаниям, были отправлены на рассмотрение Государственной Думы. Довольно интересно заключение Совета Министров, в котором указывалось: "В существе своем они (проекты) заслуживают полного одобрения как серьезный шаг к коренному преобразованию нашего обветшалого полицейского строя, не соответствующего уже усложнившимся запросам текущей жизни" <6>. Однако убийство 1 сентября 1911 г. в киевском оперном театре идеолога и вдохновителя реформы, председателя Правительства Петра Аркадьевича Столыпина, упадок заинтересованности "высших сфер" в данном проекте не позволили в России реализовать в полном объеме проекты реформы, которые разработали члены Особой междуведомственной комиссии под руководством выдающегося государственного деятеля дореволюционной России Александра Александровича Макарова. З. И. Перегудова в своем исследовании "Политический сыск России" (глава 10 "Несостоявшаяся реформа полиции") справедливо отмечает: "...что касается Думы, то она оказалась бессильной повлиять на ход работы Комиссии и тем более вывести ее из тупика" <7>. -------------------------------- <6> См.: Фомичев А. Ю. Из истории реформы российской полиции (по материалам Комиссии сенатора А. А. Макарова 1906 - 1914 гг.) // Актуальные проблемы юридического обучения / Орловский юридический институт МВД России, 2001. <7> См.: Перегудова З. И. Политический сыск России (1880 - 1917 гг.). М., 2000. Глава 10.

После смерти П. А. Столыпина полицейскую систему еще больше дезорганизовали и тем самым помогли развитию революции. Ни III, ни IV Думы к рассмотрению реформы полиции в полном объеме так и не приступили. Важно отметить, что новый министр внутренних дел Н. А. Маклаков, сменивший А. А. Макарова, сразу же вернул проект реформ из Государственной Думы для нового обсуждения и доработки. Примечательно первое совещание, открытое Н. А. Маклаковым по обсуждению проекта реформы. Речь его была выдержана в недоброжелательных тонах. Он сказал: "Полицейская реформа разрабатывается с 1907 г., но по исключительным условиям своим она только недавно доползла до Совета Министров. Когда я познакомился с основаниями проекта этой реформы, я сразу почувствовал, что дело это мы сделали не так, что если мы его проведем по выработанному проекту, то мы себе свяжем руки" <8>. В ряде работ историков, юристов дореволюционного и советского периода, которые освещают реформы П. А. Столыпина, встречаются, по нашему мнению, несправедливые выводы о том, что Комиссия по реформе полиции под руководством сенатора А. А. Макарова проработала безрезультатно. Полагаем, что материалы Комиссии, возглавляемой А. А. Макаровым, несомненно, результативны, интересны и нуждаются в изучении. Примером могут служить подготовленные Комиссией по реформе полиции "Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России", проект "О преобразовании полиции в империи", состоящий из трех разделов, краткая объяснительная записка к "Заключению" Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи и другие материалы. -------------------------------- <8> См.: Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. М.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003.

Несомненно, многие мысли данной Комиссии о реформе полиции и сегодня звучат актуально, а потому нуждаются в изучении. Сегодня России нужны реформаторы уровня П. А. Столыпина и А. А. Макарова.

Название документа