Виды норм административного права в деятельности органов внутренних дел

ВИДЫ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

М. В. КОСТЕННИКОВ

Костенников Михаил Валерьевич - доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

В статье анализируются нормы административного права, которые используются в деятельности органов внутренних дел, показывается специфика норм административного права, которые реализуются в контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

Ключевые слова: норма права, норма административного права, административная деятельность органов внутренних дел, процесс, административный процесс в органах внутренних дел.

Provisions of Administrative Law in the Activity of Internal Affairs Agencies M. V. Kostennikov

The article considers the provisions of administrative law applied to the activity of internal affairs agencies. The author describes the peculiar nature of provisions of administrative law realized in control and supervisory, licensing and jurisdictional activity of internal affairs agencies.

Key words: legal provisions, provisions of administrative law, administrative activity of internal affairs agencies, process, administrative process in the internal affairs agencies.

Административная деятельность органов внутренних дел весьма разнообразна, соответственно, достаточно разнообразны и нормы административного права, реализуемые в сфере внутренних дел, поэтому необходимо коснуться вопроса классификации рассматриваемых норм. Именно классификация дает возможность увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Так, нормы административного права, действующие в сфере внутренних дел, наиболее целесообразно классифицировать: по предмету регулирования; сфере применения; соподчиненности; методу регулирования; форме предписания; по пределу действия; построению. По предмету регулирования нормы административного права, задействованные в административной деятельности органов внутренних дел, выглядят следующим образом. Названные нормы могут быть материальными и процессуальными. Материальные нормы определяют существо соответствующих отношений, предмет регулирования. В частности, материальными нормами административного права определяется, что понимается под лицензированием (ст. 2); данными нормами административного права закреплены принципы лицензирования (ст. 3) <1> и др. -------------------------------- <1> См.: О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.

Как отмечает В. Д. Сорокин, если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, а что запрещено делать, то нормы процессуального права дают ответ на вопрос, каков порядок разрешения соответствующих дел. Кроме того, В. Д. Сорокин подчеркивает, что административно-процессуальные нормы характеризует процедурная сущность <2>. -------------------------------- <2> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004. С. 113.

И. В. Панова говорит о том, что административно-процессуальные нормы нацелены на обеспечение (реализацию) административных материальных норм <3>. -------------------------------- <3> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003. С. 19.

А. П. Коренев отмечает, что если нормы регулируют самое сущность управленских отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регламентируют порядок реализации применения права, то они признаются административно-процессуальными <4>. -------------------------------- <4> См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 38.

Административно-процессуальные нормы определяют последовательность осуществления лицензирования, регистрации в деятельности органов внутренних дел, устанавливают порядок делопроизводства в органах внутренних дел, информационного обмена и др. Кроме того, по предмету регулирования нормы административного права, задействованные в административно-правовом регулировании деятельности органов внутренних дел, дифференцируются на общие нормы и специальные нормы административного права. Специальные нормы содержат в себе какие-либо исключения из общих правил в сфере осуществления административной деятельности органов внутренних дел. По сфере применения нормы административного права, задействованные в административно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, подразделяются на общие, специальные и исключительные нормы. Так, общие нормы содержатся в общей части законодательных актов, регламентирующих режим осуществления соответствующей деятельности органов внутренних дел. Специальные нормы, как уже говорилось, могут предусматривать какие-либо исключения в механизме административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Исключительные нормы могут касаться каких-либо ограничений в административной деятельности органов внутренних дел. По соподчиненности нормы административного права, определяющие режим административной деятельности органов внутренних дел, можно выстроить в следующей последовательности. Так, режим лицензирования в деятельности органов внутренних дел определяется нормативными правовыми актами различной юридической силы, которые с различной степенью детализации регулируют соответствующие отношения. Отношения, связанные с лицензированием в сфере внутренних дел, регулируются: Федеральным законом РФ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" <5>, Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" <6>, Приказом МВД России от 19 июня 2006 г. N 447 "Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации" <7> и др. -------------------------------- <5> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430. <6> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 47. Ст. 4933. <7> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 29.

Наиболее существенной представляется дифференциация норм административного права по методу регулирования. По методу регулирования нормы административного права, используемые в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел, могут указывать на обязанности, запреты, предоставлять полномочия, поощрять и др. Так, согласно Федеральному закону РФ от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" <8> органы внутренних дел обязаны изъять оружие в случаях: отсутствия лицензий на производство гражданского и служебного оружия и патронов к нему, торговлю ими, их приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешений на хранение или хранение и ношение оружия; аннулирования в установленном порядке указанных лицензий и разрешений; нарушения юридическими лицами или гражданами установленных законом и иными нормативными правовыми актами РФ правил передачи, приобретения, коллекционирования, экспонирования, регистрации, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством РФ; выявления самодельных или переделанных владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему с измененными баллистическими и другими техническими характеристиками; смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании имущества, а также смерти гражданина, имевшего на законных основаниях боевое или служебное оружие; ликвидации юридического лица (ст. 27). -------------------------------- <8> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

В сфере реализации информационных отношений в деятельности органов внутренних дел последние обязаны в установленном порядке представлять заинтересованным субъектам соответствующую информацию. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <9> МВД России обязано обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов; своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет; систематически информировать граждан и организации о своей деятельности иными способами, предусмотренными законодательством РФ. -------------------------------- <9> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 7. Ст. 658.

Согласно Закону РФ от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <10> органы внутренних дел не имеют права выдавать лицензию: гражданам, не достигшим двадцати одного года; гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления; гражданам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке); гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям; бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год; гражданам, не представившим установленные законом документы. -------------------------------- <10> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888.

В случае отказа в выдаче лицензии орган внутренних дел обязан письменно информировать об этом гражданина, направившего заявление, с указанием мотивов отказа. Это решение или нарушение срока рассмотрения заявления могут быть направлены на обжалование в вышестоящий орган внутренних дел или суд. По форме предписания нормы административного права могут быть подразделены на регулятивные и охранительные нормы. Регулятивных норм большинство в механизме административной деятельности органов внутренних дел. Обусловлено это тем, что данная деятельность носит позитивный характер. Охранительные нормы - это нормы, которые содержат в себе соответствующие санкции. В зависимости от вида нарушения, степени общественной опасности охранительные нормы могут быть уголовно-правового или административно-правового характера. Следует отметить, что УК РФ предусматривает ответственность за нарушение ряда административных предписаний. КоАП РФ также предусматривает ответственность за нарушение ряда законодательных предписаний, касающихся административной деятельности (ст. 13.14 КоАП РФ "Разглашение информации с ограниченным доступом" и др.). Также следует сказать, что современных охранительных механизмов в сфере взаимоотношений физических и юридических лиц с органами исполнительной власти пока явно недостаточно. Для их создания необходимы новые законодательные предписания, которые в своей совокупности сформировали бы институт самозащиты физических и юридических лиц. По форме предписания нормы административного права, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, дифференцируются на нормы императивные и диспозитивные, поручительные и рекомендательные. Особое место в данном механизме занимают императивные предписания, поскольку интересы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, как правило, не предполагают возможности договариваться. Так, гражданин, претендующий на получение лицензии на работу в качестве частного детектива, обязан лично представить в соответствующий орган внутренних дел: анкету; фотографии; медицинскую справку о состоянии здоровья; документы, подтверждающие его гражданство, наличие юридического образования или прохождение специальной подготовки для работы в качестве частного сыщика, либо стаж работы в оперативных или следственных подразделениях не менее трех лет; сведения о потребности в специальных средствах, средствах связи и иных технических средствах и намерении их использовать. Органы внутренних дел вправе устанавливать достоверность сведений, изложенных в представленных документах, необходимых для принятия решения о выдаче лицензии, в том числе путем собеседования с гражданином, претендующим на ее получение. Диспозитивные нормы административного права начинают играть все более важную роль в механизме административно-правового регулирования общественных отношений в сфере внутренних дел. Это обстоятельство обусловлено тем, что решать поставленные перед органами внутренних дел задачи посредством исключительно императивных предписаний становится практически невозможно. Диспозитивные нормы административного права позволяют сторонам административных правоотношений согласовывать свои интересы и эффективно добиваться решения тех задач, которые стоят перед соответствующими органами исполнительной власти. Поручительные нормы административного права в деятельности органов внутренних дел преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях. Рекомендательные нормы административного права также преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях. Как отмечает А. П. Коренев, "рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта административного права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определять пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации" <11>. -------------------------------- <11> См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 46.

По пределу действия нормы административного права дифференцируются на нормы, действующие в пространстве, во времени и по кругу лиц. Нормы административного права могут действовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Это может касаться как материальных, так и административно-процессуальных норм, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. По действию во времени нормы административного права дифференцируются на нормы, которые вступают в юридическую силу с момента их официального опубликования, если опубликование обязательно, и нормы, которые вступают в юридическую силу с того момента, который указан в данном или ином нормативном правовом акте. Нормы административного права, задействованные в деятельности органов внутренних дел, могут быть срочными и бессрочными. Кроме того, нормы административного права в деятельности органов внутренних дел могут быть адресованы гражданам, юридическим лицам, органам исполнительной власти, а также иным субъектам административного права. И последняя группа норм административного права, на которую необходимо обратить внимание, - это нормы, классифицирующиеся в зависимости от построения. Такие нормы могут быть дефинитивными, декларативными, оказывать регулирующее воздействие через другие нормы. Дефинитивные нормы - это нормы определения. В частности, в ст. 2 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" закреплено, что лицензирование - это мероприятия, связанные с представлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с представлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании". К. И. Костылева отмечает, что "лицензирование представляет собой особую процедуру, связанную с представлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлением и возобновлением действий лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. С одной стороны, оно является действенным механизмом реализации прав физических и юридических лиц на занятие не запрещенными законом видами деятельности, с другой - одним из способов обеспечения законности, контроля за выполнением лицензионных требований и условий, а в случаях их нарушения - применения к нарушителю меры административной ответственности" <12>. -------------------------------- <12> См.: Костылева К. И. Административная ответственность в сфере лицензирования // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 81.

Это определение имеет важное значение несмотря на то, что оно не оптимально для реализации механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией административной деятельности органов внутренних дел. "...Классификация административно-правовых норм по построению имеет существенное значение для их правильного применения" <13>. -------------------------------- <13> См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 50.

В заключение необходимо подчеркнуть, что от совершенствования нормативных предписаний, а также их правильного и законного применения зависит уровень законности и правопорядка в сфере деятельности органов внутренних дел.

Библиографический список

1. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 2. Костылева К. И. Административная ответственность в сфере лицензирования // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 81. 3. Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003. 4. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004.

Название документа