Административные процедуры и запреты как средство обеспечения законности и правопорядка в сфере внутренних дел

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И ЗАПРЕТЫ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА В СФЕРЕ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

С. И. АГАФОНОВ, Т. И. ВОРОБЬЕВА, М. Г. САЛЬНИКОВ, Е. В. ТРЕГУБОВА

Агафонов Сергей Иванович - кандидат юридических наук, юрисконсульт Московского университета МВД России. Воробьева Татьяна Ивановна - преподаватель Московского университета МВД России. Сальников Михаил Григорьевич - кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. Трегубова Елена Валентиновна - кандидат юридических наук, доцент Российской таможенной академии.

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы реализации административных процедур в сфере внутренних дел, в ней обращается внимание на необходимость совершенствования административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти в целом и органов внутренних дел в частности.

Ключевые слова: процедура, процесс, производство, законность, внутренние дела, законность, дисциплина, правопорядок, орган исполнительной власти, исполнительно-распорядительная деятельность, органы внутренних дел.

Administrative Procedures and Prohibitions as a Mean of Legal Support of Law and Order in the Sphere of Internal Affairs S. I. Agafonov, T. I. Vorobyeva, M. G. Salnikov, E. V. Tregubova

The article considers the legal and organizational problems of realization of administrative procedures in the sphere of internal affairs. Special attention is paid at the need to improve administrative and procedural activity of executive authorities in general and of internal affairs agencies in particular.

Key words: procedure, process, proceeding, legality, internal affairs, discipline, law and order, executive authority, executive and administrative activity, internal affairs agencies.

Проблемы административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти находятся в центре внимания как ученых, так и специалистов-практиков. Это обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то, что в ходе этой деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти. В нашей стране на протяжении ряда лет осуществляется административная реформа, цель которой - обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных процедур становится все более актуальной. Следует сказать, что административные процедуры все активнее внедряются в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различного уровня, в этом плане органы внутренних дел (милиция) не являются исключением. Согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <1> милиция - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах предоставленной законом компетенции. -------------------------------- <1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Как следует из законодательного определения милиции, милиция - это система государственных органов исполнительной власти, которая осуществляет: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов (ст. 2 Закона РФ "О милиции"). Милиция является составной, даже можно сказать основной составляющей органов внутренних дел. Данное обстоятельство обусловлено тем, что милиция реализует основные по объему и значимости функции органов внутренних дел, аппараты и подразделения милиции достаточно часто принимают соответствующие меры по фактам правонарушений и др. <2>. -------------------------------- <2> См.: Сухинин А. Милиция - специфическая система органов внутренних дел // Профессионал. 1999. N 6. С. 11.

Органы исполнительной власти согласно действующему законодательству достаточно разнообразны. В связи с чем в основу классификации органов исполнительной власти могут быть положены различные критерии. Одним из критериев классификации органов исполнительной власти является уровень их функционирования. Исходя из этого, органы исполнительной власти могут быть дифференцированы на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления. Каждый из вышеназванных органов исполнительной власти обладает своей компетенцией в сфере реализации административных процедур. Коль скоро милиция - это федеральный орган исполнительной власти, есть необходимость коротко остановиться на определении органа исполнительной власти. По мнению Д. М. Овсянко, орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением <3>. -------------------------------- <3> См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 39.

Б. Н. Габричидзе и Б. П. Елисеев считают, что орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе РФ); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности <4>. -------------------------------- <4> См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998. С. 49.

А. П. Коренев под органом исполнительной власти понимает целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности <5>. -------------------------------- <5> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 82.

П. И. Кононов говорит о том, что орган исполнительной власти - это образованная в порядке, установленном законодательством РФ, государственная организация, осуществляющая в пределах предоставленной ей компетенции функции государственного управления на всей или на определенной части территории РФ и наделенная в этих целях соответствующими нормотворческими, властно-распорядительными и охранительными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, проживающих на данной территории <6>. -------------------------------- <6> См.: Кононов П. И. Административное право. Общая часть. Киров, 2002. С. 42.

Определение органа исполнительной власти в настоящее время отсутствует в действующем законодательстве, в этой связи в научной литературе сформулированы различные определения органа исполнительной власти. Определение органа исполнительной власти применительно к цели нашего исследования объективно необходимо, поскольку, как отмечают Н. Г. Салищева, Е. Б. Абросимова, "...сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой - администрация, являющаяся органом исполнительной власти как федерального, так и субъектного уровня, наделенная законом правом принимать административные акты индивидуального характера или осуществлять юридически значимые действия (бездействие) в отношении заявителя... Общим признаком правового статуса заявителя является непосредственная или опосредованная заинтересованность в принятии (непринятии) конкретного административного акта индивидуального характера или в совершении (несовершении) конкретных действий органом исполнительной власти" <7>. -------------------------------- <7> См.: Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 4. С. 135.

Как отмечает В. Н. Лапшин, в научной литературе об органе внутренних дел говорится в основном как о субъекте права. В качестве субъекта административных правоотношений орган внутренних дел прежде всего выступает частью общей системы органов государственного управления и обладает поэтому всеми присущими последним признаками. Между тем органу внутренних дел присущи специфические черты, отличающее его от других органов системы государственного управления <8>. -------------------------------- <8> См.: Лапшин В. Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 22.

Органы внутренних дел обладают всеми вышеперечисленными признаками органа исполнительной власти, в связи с этим вполне обоснованно рассматривать органы внутренних дел в качестве органа исполнительной власти. Органы внутренних дел как субъекты исполнительной власти реализуют свою административно-процессуальную деятельность по различным направлениям обеспечения правопорядка. В своей работе В. Н. Лапшин говорит о том, что орган внутренних дел - это исполнительно-распорядительный орган, который в соответствии с действующим законодательством выполняет задачи: - обеспечения установленного общественного порядка, своевременного предупреждения и пресечения преступлений, быстрого и полного раскрытия и расследования их, всемерного содействия искоренению причин, порождающих преступления и иные противоправные деяния; - обеспечения безопасности дорожного движения в городах и других населенных пунктах и движения на автомобильных дорогах; - охраны собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий; - обеспечения строгого соблюдения законности в деятельности подразделений и учреждений, организаций и предприятий системы МВД и их должностных лиц <9>. -------------------------------- <9> Там же.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что выполнение возложенных на органы внутренних дел задач и функций невозможно без административных процедур как внутреннего, так и внешнего характера. В этой связи в настоящее время существует насущная потребность исследования содержания и специфики административных процедур в деятельности органов внутренних дел, а также определения принципов, на которых должна строиться концепция их реализации. Но перед этим представляется необходимым определить, что понимается под административной процедурой в науке административного права. Следует отметить, что в науке административного права административные процедуры рассматриваются как составная часть административного процесса <10>. В этой связи есть смысл обратиться к общим основам юридического процесса и административного процесса, а затем перейти к непосредственной характеристике административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел. -------------------------------- <10> См.: Бабушкин К. А. Понятие и принципы административных процедур // Субъективные права и законные интересы: теория и проблемы юридической защиты. Воронеж, 2002. С. 12; Салищева Н., Абросимова Е. Указ. соч. С. 131 и др.

Необходимо сказать, что в юридической науке в целом и науке административного права в частности, несмотря на предпринимаемые усилия, до настоящего времени не сформировано единое общепризнанное определение административного процесса. Это обстоятельство в значительной степени объясняется имеющимися среди исследователей разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса. Исследование проблем административного процесса в деятельности органов внутренних дел показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т. п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С. С. Алексеев, "нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий" <11>. -------------------------------- <11> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35 - 36.

Проблемы административного процесса начали активно исследоваться в 50 - 60-х годах XX в. В этот период по данной проблематике публикуются работы В. Д. Сорокина, Н. Г. Салищевой, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева и др. В работах названных ученых-административистов была сформулирована общая концепция административного процесса, которая в целом не отличалась однородностью. Административный процесс как сложное явление рассматривался преимущественно в различных аспектах. Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных спорах <12>. Оппонируя данной концепции, Д. Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера <13>. -------------------------------- <12> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 12; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 15. <13> См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 7.

Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих, "юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача - процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения" <14>. -------------------------------- <14> Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.

Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления <15>. В частности, В. Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И. В. Панова, А. П. Коренев, П. И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса <16>. -------------------------------- <15> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 23; Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 239; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 34. <16> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 18; Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 9.

Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией <17>. Л. А. Николаева, А. К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса <18>. -------------------------------- <17> См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 11. С. 5. <18> См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. С. 25.

Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти <19>. -------------------------------- <19> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 384.

И. И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса <20>. И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения. -------------------------------- <20> См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 47.

Г. И. Петров также отмечал, что "административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции" <21>. -------------------------------- <21> См.: Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.

П. И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П. И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс <22>. -------------------------------- <22> См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32.

Говоря о начальном этапе разработки проблем административного процесса, следует сказать, что начало исследования проблем административного процесса было ознаменовано определенными методологическими трудностями. Как отмечает И. А. Галаган, разработка понятий "административного процесса" и "административного производства" началась с их резкого разграничения и противопоставления <23>. -------------------------------- <23> См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж, 1976. С. 31.

Не углубляясь в суть дискуссий относительно данной проблематики, необходимо сказать, что в настоящее время существует мнение о том, что административный процесс - это совокупность административных производств. Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционными производствами или коллизионными административными процедурами <24>. -------------------------------- <24> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3.

Как отмечает А. Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Кроме того, А. Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма <25>. -------------------------------- <25> См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 6.

Говоря об административном процессе, необходимо отметить, что административный процесс является составной частью юридического процесса и соотносится с ним как часть с целым. Согласно Конституции России, в ведении РФ находится уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. "о" ст. 71), в ст. 72 п. "к" отмечается, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы в отличие от уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных норм могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Иными словами, правовое регулирование ряда административных производств и процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, носит децентрализованный характер. Существуют и иные специфические черты административного процесса, которые позволяют идентифицировать его из других видов юридического процесса. В частности, А. П. Коренев отмечает, что "специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений" <26>. -------------------------------- <26> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 240.

Н. Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно административного процесса, находит, что различные концепции объединяет то, что административный процесс - это особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство - специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н. Г. Салищева говорит о том, что административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях <27>. -------------------------------- <27> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 503.

Как уже отмечалось, в науке административного права административные процедуры рассматриваются как составная часть административного процесса <28>. Ю. А. Тихомиров и Э. В. Талапина говорят о том, что "наиболее актуален сейчас вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально-экономическую деятельность" <29>. А. А. Никольская отмечает, что научно обоснованная правовая процедура дает гарантии прав граждан, обеспечивает их реализацию, четко определив обязанности каждой из сторон в административно-процедурном отношении <30>. -------------------------------- <28> См.: Бабушкин К. А. Понятие и принципы административных процедур // Субъективные права и законные интересы: теория и проблемы юридической защиты. Воронеж, 2002. С. 12. <29> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3. <30> См.: Никольская А. А. Развитие позитивных административно-правовых процедур и правовая культура в России // Юридическое образование: процессуальное право: правовая культура: проблемы взаимодействия и развития. Воронеж, 2005. С. 144.

Необходимо сказать, что в настоящее время законодательство не содержит определения "административная процедура", тем не менее использует данный термин при разрешении налоговых споров. Данный вывод следует из названия Федерального закона от 4 ноября 2005 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" <31>. В этой связи представляется вполне актуальным определить, что понимается под "административной процедурой". Как отмечает А. М. Васильев, правовые категории очень важны, поскольку это фундаментальные понятия правоведения - категории отражают наиболее существенные свойства правовых явлений и представляют собой наиболее глубокие по содержанию и широкие по объему понятия в границах правовой науки <32>. -------------------------------- <31> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 45. Ст. 4585. <32> См.: Васильев А. М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 58.

Обращаясь к этимологическим словарям и научной литературе для раскрытия содержания термина "административная процедура", мы можем видеть следующее. Процедура - это официально установленный порядок действий <33>. Как отмечает О. В. Яковенко, "правовая процедура - это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями" <34>. Б. М. Лазарев "под процедурой понимал порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации" <35>. -------------------------------- <33> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 577. <34> См.: Яковенко О. В. Правовая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7. <35> См.: Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1988. С. 5.

В. Н. Протасов, проведя фундаментальное исследование, касающееся теории юридических процедур, отмечает, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему контроля, которая: - ориентирована на достижение конкретного социального результата; - состоит из последовательных, сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована общественными отношениями; - урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения; - иерархически построена; - постоянно находится в динамике, развитии; - имеет служебный характер, выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения. Правовая процедура обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде <36>. -------------------------------- <36> См.: Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 29.

И. М. Лазарев в своем исследовании отметил, что "юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс. Кроме того, И. М. Лазарев характеризует юридический процесс как урегулированную процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженную в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру" <37>. -------------------------------- <37> См.: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 27.

В. Н. Протасов утверждает, что юридический процесс представляет собой разновидность юридической процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения" <38>. -------------------------------- <38> См.: Протасов В. Н. Указ. соч. С. 29.

Изучение юридических процедур в позитивном и юрисдикционном аспекте <39> привело к исследованию административных процедур, охватывающих разные виды административной деятельности органов публичного управления: нормотворчество, контрольно-надзорную деятельность, организационную деятельность и др. -------------------------------- <39> См.: Кудря В. С. Об административных процедурах урегулирования споров // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8. С. 84.

В научной литературе существуют различные точки зрения на институт административных процедур. Наиболее типичным является следующее определение административной процедуры. Административная процедура - это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей <40>. Такого же определения придерживаются Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина <41>. Н. Г. Салищева отмечает, что административные процедуры - это установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций <42>. О. С. Беркутова, И. М. Лазарев определяют административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с неподчиненными им гражданами и их организациями и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения <43>. То есть эти авторы рассматривают только позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры, однако, на наш взгляд, данная позиция представляется неполной для целей нашего исследования. -------------------------------- <40> См.: Вопросы совершенствования отдельных институтов административного законодательства в Республике Узбекистан // Сборник материалов по международному опыту в сфере административного права (24 мая 2005). Ташкент, 2005. С. 34. <41> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Указ. соч. С. 4. <42> См.: Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 505. <43> См.: Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9; Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 2002. С. 54.

Р. С. Тихий определяет административную процедуру как нормативно урегулированную деятельность органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел <44>. -------------------------------- <44> См.: Тихий Р. С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (региональный аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 8.

М. О. Ефремов говорит о том, что административные процедуры представляют собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права. Их разновидностью являются административные процедуры, регламентирующие порядок реализации компетенции органа публичной власти по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов частных лиц <45>. -------------------------------- <45> См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

С. Д. Хазанов отмечает, что под административной процедурой нужно понимать нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функции. Тем самым, во-первых, обязательным ее участником является представитель публичной администрации, во-вторых, в ее рамках реализуются не любые права и обязанности, а властные полномочия административного характера, в-третьих, процедура всегда закрепляется в нормативном правовом акте как модель деятельности, в-четвертых, она направлена на возникновение конкретных последствий либо имеет иное юридическое значение, в-пятых, действия, совершаемые в рамках процедуры, имеют определенную временную продолжительность, последовательность и юридико-организационную взаимосвязь <46>. -------------------------------- <46> См.: Хазанов С. Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 58.

В административно-процессуальной деятельности милиции имеют место административные процедуры как позитивного, так и негативного (юрисдикционного) характера. Данные процедуры находятся в диалектической взаимосвязи и достаточно часто используются в деятельности органов внутренних дел (милиции). Обобщение вышеизложенных определений позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может быть следующее определение. Административная процедура - это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий. Исходя из этого, под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления с одной стороны и физическими и юридическими лицами с другой, направленные на получение соответствующего административного результата. К элементам административной процедуры, как правило, относятся: - процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм; - типичный "набор" юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции; - стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь; - временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность) <47>. -------------------------------- <47> См: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Указ. соч. С. 4.

Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права. Многообразие административной деятельности органов публичного управления в целом и органов внутренних дел в частности требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Кроме позитивных административных процедур, существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрением жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления. Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в рамках компетенции уполномоченных органов публичного управления. Можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности: - организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.); - нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); - информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.); - административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); - административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; - административные процедуры, связанные с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); - контрольно-надзорные процедуры; - административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры; - административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; - административные процедуры координации и взаимодействия; - административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др. Ряд названных административных процедур реализуется в деятельности органов внутренних дел. В завершение исследования понятия и содержания административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, в этой связи органам внутренних дел в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. В настоящее время органам внутренних дел недостает предписаний административных процедур - данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти. Недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, в том числе порядка представления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил <48>. -------------------------------- <48> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Указ. соч. С. 3.

Из всего вышесказанного следует, что административные процедуры в деятельности органов внутренних дел могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам, в соответствии с их компетенцией, государственных услуг в сфере внутренних дел.

Библиографический список

1. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. 2. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. 3. Бабушкин К. А. Понятие и принципы административных процедур // Субъективные права и законные интересы: теория и проблемы юридической защиты. Воронеж, 2002. 4. Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 5. Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. 6. Васильев А. М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. 7. Вопросы совершенствования отдельных институтов административного законодательства в Республике Узбекистан // Сборник материалов по международному опыту в сфере административного права (24 мая 2005). Ташкент, 2005. 8. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж, 1976. 9. Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998. 10. Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства РФ // Государство и право. 2000. N 11. 11. Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 12. Лапшин В. Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. 13. Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 14. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. 15. Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. 16. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 17. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 18. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. 19. Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. 20. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. 21. Кононов П. И. Административное право. Общая часть. Киров, 2002. 22. Кудря В. С. Об административных процедурах урегулирования споров // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8. 23. Никольская А. А. Развитие позитивных административно-правовых процедур и правовая культура в России // Юридическое образование: процессуальное право: правовая культура: проблемы взаимодействия и развития. Воронеж, 2005. 24. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1988. 25. Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. 26. Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. 27. Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. 28. Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. 29. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. 30. Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 4. 31. Салищева Н. Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. 32. Сухинин А. Милиция - специфическая система органов внутренних дел // Профессионал. 1999. N 6. 33. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. 34. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. 35. Тихий Р. С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (региональный аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 36. Хазанов С. Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. 37. Яковенко О. В. Правовая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид наук. Саратов, 1999. 38. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3.

Название документа