Административно-правовые основы проведения публичных мероприятий и противодействия групповым нарушениям общественного порядка

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ГРУППОВЫМ НАРУШЕНИЯМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

И. А. СОЛОДОВ

Солодов Игорь Анатольевич - соискатель Московского университета МВД России.

Актуальность проблемы охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий обусловлена целым рядом обстоятельств. Так, в ходе организации и проведения публичных мероприятий граждане отстаивают свои социально-экономические и политические права, причем не всегда законными средствами. В этой связи нередко в ходе проведения публичных мероприятий возникают групповые нарушения общественного порядка. Названные нарушения общественного порядка могут носить спонтанный и хорошо организованный характер. В этой связи органы внутренних дел должны быть готовы к пресечению групповых нарушений общественного порядка. Для того чтобы деятельность органов внутренних дел носила организованный характер, необходима должная нормативная правовая база, касающаяся деятельности органов внутренних дел, а также нормы, которые бы определяли статус участников публичного мероприятия. Говоря об истории вопроса, необходимо сказать, что впервые нормы, определяющие порядок проведения публичных мероприятий, были закреплены в именном высочайшем Указе Правительствующему сенату 12 октября 1905 г. "Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях" <1>, именном высочайшем Указе Правительствующему сенату от 4 марта 1906 г. "О временных правилах и собраниях" <2>, постановлении Временного правительства от 12 апреля 1917 г. "О собраниях и союзах" <3> и др. -------------------------------- <1> См.: Собрание узаконений. 1905. N 187. Ст. 1649. <2> См.: Собрание узаконений. 1906. N 48. Ст. 309. <3> См.: Вестник Временного правительства. 1917. N 35. Ст. 81.

В советский период право граждан на проведение публичных мероприятий в том или ином виде было закреплено в конституциях <4>. Конституция РФ (1993 г.) закрепляет, что граждане РФ имеют право собраться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). -------------------------------- <4> См.: Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 35.

Названное конституционное предписание получило свое законодательное развитие в 2004 г. До этого времени нормативное правовое регулирование права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" <5>, с некоторыми изменениями продленным Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" <6>. При этом устанавливалось, что нормы упомянутого Указа Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия соответствующего закона Российской Федерации. Режим проведения публичных мероприятий в Москве определялся Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. "Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города" <7>. -------------------------------- <5> См.: Ведомости ВС СССР. 1988. N 31. Ст. 504. <6> См.: Ведомости СНД и ВС. 1992. N 22. Ст. 1216. <7> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 22. Ст. 2023.

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уже одно то, что такое временное положение сохранялось на протяжении двенадцати последующих лет, позволяет понять, как непросто решался вопрос о выработке механизма реализации конституционного права граждан на мирные собрания. С учетом этого нельзя не сказать о том, что принятый 19 июня 2004 г. Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" стал большим шагом вперед в развитии российской демократии <8>. Названный Закон внес существенный вклад в дело охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, однако следует сказать, что названный Закон является далеко не единственным в механизме охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий. -------------------------------- <8> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

В настоящее время нормы административного права, которые регламентируют порядок организации и проведения публичных мероприятий, содержатся в целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актов. Прежде всего это Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" <9> и др. В ряде законодательных актов предусматривается возможность ограничения проведения публичных мероприятий. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <10> Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 11). -------------------------------- <9> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031. <10> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий..." (ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. "О военном положении" <11>). Согласно предписаниям Федерального закона от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" <12> проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается (ст. 39). -------------------------------- <11> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 375. <12> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

Некоторые субъекты РФ с учетом своих территориальных и национальных особенностей приняли свои законодательные акты по рассматриваемой проблематике. В частности, в Москве принят Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования" <13> и др. -------------------------------- <13> См.: Вестник мэра и Правительства Москвы. 2007. N 24.

Нормы административного права, направленные на обеспечение охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, содержатся в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <14>, Приказе МВД России от 13 апреля 1993 г. N 166 "О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности", Методических рекомендациях ГУООП МВД России от 30 июня 2004 г. N 12/2497 временное положение "О порядке проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве" и др. Ответственность за нарушение режима организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования предусмотрена в КоАП РФ (ст. 5.38) и УК РФ (ст. 149). Публичные мероприятия являются питательной средой для развития и разрастания групповых нарушений общественного порядка. Названный тезис находит свое объективированное подтверждение. -------------------------------- <14> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Так, анализ экстремальных ситуаций в различных регионах страны, связанных с массовыми беспорядками и межнациональными конфликтами, позволяет предполагать, что в ближайшей перспективе они вряд ли будут преодолены, и даже наоборот, есть все основания прогнозировать дальнейшее ухудшение положения. На развитие экстремальных ситуаций определяющее влияние оказывают разнообразные проявления в экономике и общественно-политической жизни общества. К ним относятся: - падение уровня общественного производства и рост инфляции; - увеличение разрыва между уровнем жизни различных групп и слоев населения, возникновение безработицы; - ухудшение экологической среды обитания человека, резкое увеличение различного рода аварий и катастроф; - рост среди населения массовых форм проявлений недовольства; - развитие процессов сепаратизма и национализма, правового нигилизма, политического и религиозного экстремизма, а также увеличение в этой связи числа беженцев, для которых невозможно создать соответствующие материально-бытовые условия по новому месту жительства; - общий рост преступности и иных правонарушений, в том числе в молодежной среде; - активизация деятельности организованных преступных групп, обострение их борьбы за раздел сфер влияния и, как следствие этого, усиление общественного протеста, вызванного обеспокоенностью граждан обеспечением своей личной и имущественной безопасности. В последнее время участились случаи возникновения массовых беспорядков при проведении спортивно-массовых мероприятий, особенно футбольных матчей на стадионах г. Москвы и других городов России. Получило широкое развитие так называемое фанатское движение, лидеры которого зачастую являются организаторами массовых беспорядков. В связи с этим возрастает необходимость подготовки сил и средств к выполнению задач по пресечению массовых беспорядков в ходе проведения публичных мероприятий. Необходимо сказать, что для эффективной охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий необходимо заранее готовить соответствующие силы и средства. В частности, части оперативного назначения и специальные моторизованные воинские части внутренних войск МВД России принимают участие в пресечении групповых нарушений общественного порядка, если эти нарушения носят массовый характер, представляют угрозу жизни и здоровью граждан, дезорганизуют работу предприятий, учреждений и организаций либо направлены на разрушение или уничтожение государственного, общественного и личного имущества. Привлечение внутренних войск МВД России осуществляется по решению министра внутренних дел России. Далее необходимо несколько слов сказать о зарождении и источниках групповых нарушений общественного порядка. Основным элементом зарождения беспорядков и их движущей силой чаще всего выступает толпа, представляющая собой бесструктурное скопление людей, лишенных ясно осознаваемой общности цели, но связанных между собой сходством эмоционального состояния и общим объектом внимания. Механизмами формирования толпы являются "эмоциональное заражение" и слухи. Важнейшими ее характеристиками являются неуправляемость и потенциальная склонность к насильственным действиям. Как только толпа переходит к открытому насилию, даже лица, ранее не являвшиеся сторонниками организаторов беспорядков, оказываются не в состоянии противостоять общему порыву и вовлекаются в происходящие события. Следует сказать, что толпа представляет собой бессознательное средство высвобождения энергии людей, создает условия, в которых теряется самоконтроль, а нравственные запреты и другие сдерживающие моменты, действующие в обычных условиях, утрачивают свое значение. Участники толпы чувствуют свою анонимность, поскольку в этих условиях сглаживается вина и формируется стереотип вседозволенности. В условиях толпы люди подвержены повышенной внушаемости и "стадному порыву", они соглашаются с мнением господствующей в толпе личности, не затрудняя себя размышлениями и возражениями. Масштабы насильственных действий толпы зависят: во-первых, от ее численности и общего настроя и, во-вторых, от умения лидеров использовать разрушительный потенциал собравшихся, их способности спровоцировать противоправные акты. Этого они добиваются посредством активного воздействия на толпу "изнутри" и "извне". Воздействие "изнутри", как правило, осуществляется посредством скандирования лозунгов, содержащих призывы к разрушительным действиям и расправам, распространения ложных слухов. Примерами воздействия "извне" могут служить выстрел или взрыв, предназначенные для создания паники, или провокации неадекватных мер со стороны правоохранительных органов при пресечении противоправных действий <15>. -------------------------------- <15> См.: Алоян А. М., Эглит В. И. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. С. 45.

Исходя из анализа процессов развития массовых беспорядков, условно их содержание можно дифференцировать на следующие этапы <16>. -------------------------------- <16> См.: Игнатьев В. Г. Охрана общественного порядка при проведении массовых мероприятий. М., 1978. С. 25.

Первый этап - формирование причин и поводов для возникновения массовых беспорядков. Этому этапу, в частности, присущи следующие характерные особенности и признаки: - увеличение числа сообщений (заявлений) в милицию о нарушениях общественного порядка, носящих групповой характер; - возникновение инцидентов с работниками милиции, прибывающими на место происшествия; - столкновения и конфликты между группами населения; - нападения на работников милиции и военнослужащих внутренних войск МВД России; - возрастание количества жалоб населения о случаях злоупотребления властью со стороны сотрудников правоохранительных органов; - заметное снижение активности населения в оказании помощи работникам милиции при выполнении ими своих обязанностей; - разрастание слухов и домыслов негативного характера; - появление неформальных лидеров, попытки с их стороны организовать сборища граждан, провести митинги и демонстрации. За счет постоянного притока любопытствующих, особенно молодежи, толпа за короткий отрезок времени (два-три часа) может возрасти от нескольких сот человек до десятков и даже сотен тысяч. Под воздействием зачинщиков и подстрекателей она может организационно оформиться и превратиться в грозную силу <17>. -------------------------------- <17> См.: Емельянов Б. М. Подготовка работников милиции к обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. М., 1992. С. 23.

Второй этап - начало массовых беспорядков. На этом этапе, как правило, образуются толпы граждан, которые готовятся (потенциально уже готовы) к совершению насильственных действий. Лидеры резко активизируют свою деятельность, направляя эмоции и настроения толпы в своих корыстных целях <18>. -------------------------------- <18> См.: Иванов В. Т. Методическое пособие по организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Ульяновск, 1981. С. 16.

Основными признаками данного этапа являются так называемые "начальные агрессивные действия" - бросание камней и других предметов в окна зданий, разрушение оград, переворачивание урн, поджоги автомобилей и другие факты группового хулиганства, в том числе "словесная агрессивность" в отношении представителей власти. Увеличивается количество случаев столкновений экстремистских группировок, нападений на сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск с целью завладения оружием. Предпринимаются попытки блокирования зданий органов государственной власти и управления, радиотелецентров, аэропортов, вокзалов, предприятий промышленности и учебных заведений. Могут предприниматься попытки к дезорганизации работы транспорта, связи, предприятий общественного питания и торговли. Массированно распространяются домыслы и слухи <19>. -------------------------------- <19> См.: Болотников В. Т. Планирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. М., 1988. С. 18.

Третий этап - кульминация беспорядков. Толпы правонарушителей переходят к разрушительным действиям, массовым актам насилия и вандализма, поджогам, погромам, грабежам и убийствам. На этом этапе возможны захваты зданий со взятием заложников, перестрелка с силами охраны правопорядка, осуществление взрывов, диверсий, террористических актов. Характерной чертой этого этапа является то, что беспорядки совершаются на фоне буйства и несдержанности толпы, ее стремления к разрушительным действиям. Причем толпа быстро объединяется, разрастается и приобретает свойства организованного целого <20>. -------------------------------- <20> См.: Иванов В. Т. Методическое пособие по организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Ульяновск, 1981. С. 16.

Четвертый этап - затухание беспорядков. Толпа под воздействием сил охраны правопорядка распадается на отдельные части (группы), ее агрессивность снижается. Однако вспышки волнений и бесчинств в отдельных местах еще возможны, продолжают усиленно нагнетаться слухи. Остаются напряженными взаимоотношения населения с силами охраны правопорядка. Предпринимаются попытки "лидеров" скомпрометировать действия работников милиции и военнослужащих внутренних войск МВД России в глазах общественности, обвинить их в чрезвычайной ситуации. Высказываются недовольства режимом чрезвычайной ситуации. Устраиваются различные провокации с целью нагнетания напряженности <21>. -------------------------------- <21> Там же.

Библиографический список:

1. Алоян А. М., Эглит В. И. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. 2. Артамошкин М. Н. Проблемы обеспечения безопасности при проведении футбольных матчей и пути их решения // Вестник МВД России. 2006. N 4. 3. Болотников В. Т. Планирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. М., 1988. 4. Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. 5. Деятельность нарядов милиции по охране общественного порядка и безопасности в обычных и особых условиях. М., 1996. 6. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. 7. Емельянов Б. М. Организация МВД, УВД охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий. М., 1990. 8. Емельянов Б. М. Подготовка работников милиции к обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. М., 1992. 9. Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 10. Игнатьев В. Г. Охрана общественного порядка при проведении массовых мероприятий. М., 1978. 11. Иванов В. Т. Методическое пособие по организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Ульяновск, 1981. 12. Помаскин В. Е. Административно-правовые средства охраны общественного порядка при проведении спортивно-зрелищных мероприятий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984.

Название документа