Становление и развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции"

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО НАДЗОРА МИЛИЦИИ

В. И. СУРГУТСКОВ

Сургутсков Вадим Игоревич - преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.

В России до 1917 г. надзор за оборотом оружия был развит слабо и почти не упоминается в трудах ученых этого периода. Известно, что гражданам Российской империи, не состоящим на учете в полиции, психически здоровым, разрешалось приобретать и хранить короткоствольное огнестрельное оружие - пистолеты и револьверы, а также огнестрельное оружие для охоты или занятия спортом. Разрешение на приобретение огнестрельного оружия выдавали генерал-губернатор, губернатор или градоначальник, они же могли лишать этого права за неосторожное или умышленное использование оружия. При этом оружие изымалось полицией. Оно было доступно всем сословиям, а систематический надзор за его оборотом не осуществлялся <1>. -------------------------------- <1> См.: Тищенко В. Г. Особенности владения огнестрельным оружием гражданами России в начале XX в. // Полиция и милиция России: формирование и развитие (к 200-летию МВД). Челябинск, 2000. С. 34 - 36.

Необходимость изъятия огнестрельного оружия, в избытке скопившегося у населения в Первую мировую и Гражданскую войны, была приоритетной задачей государственного аппарата. Как отмечает А. Н. Никитин, в эти годы "...росту насилия благоприятствовали широкое распространение и доступность оружия, возникшая у многих за годы Первой мировой войны привычка использовать его" <2>. Немаловажным фактором усиления борьбы с незаконным оборотом оружия со стороны карательных органов явилось повсеместное недовольство населения репрессивными методами Советов: "красным" террором, продразверсткой, арестами несогласных с такой политикой. К тому же оружие было крайне необходимо для Красной армии, ведущей боевые действия на фронтах гражданской войны. -------------------------------- <2> См.: Никитин А. Н. Противодействие организованной и общеуголовной преступности в суверенной Кубани (1918 - 1920 гг.) // История государства и права. 2006. N 4. С. 8.

После октябрьского переворота 1917 г. надзор за хранением и использованием огнестрельного оружия осуществлялся военно-революционными комитетами и чрезвычайными комиссиями. 1 апреля 1918 г. принято Постановление Президиума Всероссийского Центрального исполнительного комитета "Об удостоверениях на право ношения и хранения оружия, выдаваемых ВЦИК" <3>, в котором были уточнены реквизиты данных удостоверений. 10 декабря 1920 г. Советом народных комиссаров утвержден Декрет "О сдаче населением оружия" <4> и инструкция к нему. Все граждане были обязаны в недельный срок сдать имеющееся у них оружие. За укрывательство оружия, задержку сдачи его или противодействие сдаче виновные привлекались к лишению свободы на срок от одного года до десяти лет. Должностные лица за эти действия подлежали передаче военно-революционному трибуналу. Одновременно была проведена тотальная замена всех удостоверений на право ношения оружия, предположительно с целью уточнения количества лиц, им владеющих, а также конфискации оружия для нужд Красной армии <5>. -------------------------------- <3> См.: Правда. 1918. N 10. <4> См.: Собрание узаконений. 1918. N 93. Ст. 983. <5> См.: Постановление Президиума ВЦИК "О выдаче новых удостоверений на право ношения оружия" // Известия. 1918. 22 дек.

Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 12 июля 1920 г. "О выдаче, хранении и обращении с огнестрельным оружием" <6> обязанность контроля за выполнением правил выдачи и хранения оружия была возложена на милицию и ВЧК. Хранить и пользоваться огнестрельным оружием могли военные, милиция, а также лица, имеющие охотничьи билеты. -------------------------------- <6> См.: 35 лет подразделениям лицензионно-разрешительной работы. М., 2004. С. 18 - 19.

Одним из первых нормативных актов того времени, регулирующих оборот оружия и взрывчатых веществ, стало также Постановление ЦИК и СНК от 12 декабря 1924 г. "О порядке производства, торговли, хранения, пользования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ" <7>. Все оружие и взрывчатые вещества были разделены на три категории в зависимости от их использования для вооружения в рабоче-крестьянской Красной армии и рабоче-крестьянском Красном флоте. Постановлением были выведены из гражданского оборота оружие, огневые припасы, разрывные снаряды и взрывчатые вещества военного и военно-морского образцов, принятых на вооружение РККА и РККФ. Торговля оружием допускалась только с разрешения соответствующих народных комиссариатов внутренних дел и их местных органов (милиции). -------------------------------- <7> См.: Собрание законодательства. 1924. N 29. Ст. 256.

В компетенцию надзорных органов входили сферы производства, торговли, приобретения, пользования, хранения, учета, перевозки огнестрельного оружия и других предметов разрешительной системы. Субъектами надзора выступали Объединенное государственное политическое управление, Народный комиссариат внутренних дел, Революционный военный совет СССР, Народный комиссариат по военным и морским делам. В качестве организационной составляющей надзора Постановление называло осуществление осмотра оружия и боевых припасов, состоящих в распоряжении других ведомств (надзирающий орган - НКВД). Государственные учреждения и предприятия, а также частные промышленные и торговые предприятия, имеющие в своем распоряжении запасы оружия, огнестрельных припасов и взрывчатых веществ, были обязаны вести точный учет их наличия и в установленные сроки представлять в Объединенное государственное политическое управление при Совете народных комиссаров (1922 - 1934 гг.) подробные отчеты об их состоянии и движении. Постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 17 февраля 1932 г. "О порядке приобретения, хранения и пользования охотничьим и спортивным оружием и о торговле огнестрельным, охотничьим и спортивным оружием" <8> на ОГПУ и милицию были возложены обязанности по выдаче разрешений, а также техническому надзору за складами, магазинами, охотничьим и спортивным оружием и огнеприпасами к нему, взрывчатыми веществами, детонирующими средствами и фейерверками. Не имели права на приобретение и пользование оружием лица, лишенные избирательных прав. Разрешительная система распространялась на торговлю огнестрельным охотничьим и спортивным оружием, огнеприпасами и фейерверками, на приобретение, хранение и пользование нарезным охотничьим оружием и огнеприпасами к нему, на отпуск взрывчатых веществ и детонирующих средств, а также открытие пиротехнических заведений и стрелковых тиров. За нарушение правил разрешенной деятельности была установлена уголовная или административная ответственность в зависимости от тяжести совершенного правонарушения. -------------------------------- <8> См.: Собрание узаконений. 1932. N 38. Ст. 174.

В 30 - 60 гг. XX в. надзорная деятельность, связанная с оборотом оружия, претерпела незначительные изменения. Продажа охотничьих гладкоствольных ружей в этот период была невозможна без наличия охотничьего билета, а мелкокалиберной винтовки - без разрешения милиции, охотничьи билеты выдавались гражданам, достигшим 16-летнего возраста (в отдельных районах по достижении 14 лет) <9>. В целях борьбы с хулиганством было запрещено изготовление, хранение, сбыт и ношение кинжалов, финских ножей и других видов холодного оружия без разрешения милиции <10>. -------------------------------- <9> См.: Постановление СНК СССР от 29 ноября 1940 г. "Об упорядочении учета и торговли гладкоствольными охотничьими ружьями" // Собрание постановлений. 1940. N 31. Ст. 777; Постановление СНК СССР от 15 февраля 1938 г. // Собрание постановлений. 1938. N 8. Ст. 56. <10> См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 29 марта 1935 г. "О мерах по борьбе с хулиганством" // Собрание узаконений. 1935. N 14. Ст. 146.

Отметим, что в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. контроль органов внутренних дел за разрешительной системой осуществлялся в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" <11>. -------------------------------- <11> См.: 35 лет подразделениям лицензионно-разрешительной работы. С. 20.

С конца 60-х гг. XX в. получает развитие ведомственное нормотворчество. Так, в соответствии с Инструкцией о порядке приобретения, перевозки, хранения, учета и использования огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов к нарезному оружию, открытия стрелковых тиров, оружейно-ремонтных мастерских, торговли нарезным огнестрельным и холодным оружием, объявленной Приказом МООП СССР от 4 января 1968 г. N 15, милиция выдавала уже одиннадцать видов разрешений, связанных с оборотом оружия и боеприпасов к нему. Инструкция подробно регламентировала порядок приобретения, хранения и использования оружия и боеприпасов предприятиями, организациями и учреждениями, перевозки оружия и боеприпасов, порядок производства холодного оружия, открытия стрелковых тиров, оружейно-ремонтных мастерских и магазинов по торговле огнестрельным нарезным и холодным оружием и боеприпасами к нарезному оружию. Особое внимание было уделено приобретению, хранению и использованию оружия гражданами. Общий возрастной ценз на приобретение оружия увеличился до 18 лет. Мелкокалиберное оружие могли приобретать и хранить только мастера стрелкового спорта и охотники-промысловики, а охотничье нарезное оружие и ружья с нарезным стволом - только охотники-промысловики. Разрешения на приобретение и хранение оружия не выдавались лицам: а) душевнобольным или слабоумным, признанным такими в установленном законом порядке; б) находящимся под судом, следствием и в местах лишения свободы; в) судимым за особо опасные, особо тяжкие преступления, особо опасным рецидивистам; г) судимым за преступления с применением оружия. Охотничьи ружья и иное огнестрельное оружие, а также боеприпасы к ним, принадлежавшие лицам, систематически нарушающим общественный порядок, злоупотребляющим спиртными напитками или страдающим психическими заболеваниями, изымались в административном порядке. При этом изъятое боевое и малокалиберное оружие, в том числе нарезные охотничьи ружья и боеприпасы к ним, сдавались в органы внутренних дел, гладкоствольные охотничьи ружья оценивались и передавались торгующим организациям для продажи. Вырученные от реализации ружья деньги выдавались бывшему владельцу оружия. Оптовая и розничная продажа охотничьего нарезного, мелкокалиберного оружия, боеприпасов к нарезному оружию производилась в магазинах, имеющих разрешение милиции на право торговли. Магазины, торговавшие охотничьим гладкоствольным оружием, охотничьими ножами, осуществляли продажу без разрешения милиции, но должны были вести учет проданного в отдельной книге. В предпраздничные дни сильнодействующие и ядовитые вещества, оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества силами предприятий брались под усиленную охрану <12>. -------------------------------- <12> См.: Соколов Л. Ф. Контроль над оружием - одно из основных условий предупреждения преступлений // Использование норм права в борьбе с преступностью: Труды Омской высшей школы милиции. Омск, 1972. Вып. 12. С. 12.

Выдачу разрешений и регистрационных справок (вид разрешения), допуск лиц на объекты разрешительной системы, иные надзорные мероприятия осуществляли отделы Службы МООП автономных республик, УООП краев, областей, а также городские и районные отделы (отделения) милиции. В 1969 г. в Управлении административной службы милиции МВД СССР был образован четвертый отдел, на который возлагались функции по осуществлению разрешительной системы. Заметным толчком к развитию исследуемой нами надзорной деятельности советской милиции послужило издание таких нормативных правовых актов, как Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 августа 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" <13> и Постановления Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. "О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции" <14>, утвердившее Положение "О советской милиции", и от 23 июля 1975 г. N 646 "Об установлении единого порядка приобретения, учета и хранения охотничьих ружей" <15>. В соответствии с Положением на милицию возлагались обязанности по выдаче разрешений на приобретение, хранение и перевозку огнестрельного нарезного оружия, боеприпасов к нему, холодного оружия, взрывчатых материалов, сильнодействующих ядовитых веществ, осуществлению контроля за соблюдением правил их хранения и перевозки автомобильным и гужевым транспортом, а также вьюками и ручной кладью, за условиями сохранности радиоактивных веществ в местах постоянного их хранения; по выдаче разрешений на открытие стрелковых тиров и стрельбищ, полиграфических, штемпельно-граверных, оружейно-ремонтных и пиротехнических предприятий, магазинов, торгующих огнестрельным оружием, контролю за соблюдением правил их функционирования; по выдаче разрешений на приобретение и хранение множительной техники, изготовление печатей и штампов. -------------------------------- <13> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. N 24. Ст. 309. <14> См.: Свод законов СССР. М., 1985. Т. 10. С. 236. <15> См.: Собрание постановлений СССР. 1975. N 18. Ст. 110.

Продажа гладкоствольных охотничьих ружей теперь производилась повсеместно по разрешению органов внутренних дел с одновременным предъявлением охотничьего билета. Это нововведение стало серьезным шагом в сторону упорядочения режима организованной безопасности оборота оружия в связи с тем, что основная масса его владельцев имела в собственности именно гладкоствольные ружья. Однако вследствие слабого обеспечения правовой информацией об изменениях в законодательстве, а также такого негативного явления, как правовой нигилизм, и в настоящее время встречаются граждане, хранящие гладкоствольное оружие, приобретенное до 1975 г., и не поставившие его на учет. Поэтому в органах внутренних дел стало традицией ежегодно проводить акции по возмездному изъятию незаконно хранящегося у населения оружия. Среди нововведений того времени следует отметить также установление платы (сбора) за регистрацию и перерегистрацию принадлежащих гражданам охотничьих ружей, а также за оценку органами внутренних дел технического состояния оружия. Средства, поступавшие за выполнение указанных операций, зачислялись в доход бюджета союзной республики. Появляется понятие "аннулирование разрешения", которое применяется за нарушение правил хранения и использования огнестрельного оружия, а также в связи с выбытием граждан из охотничьих обществ <16>. Усложняется система технических требований, предъявляемых к обеспечению сохранности оружия. Пригодность помещений для хранения оружия теперь проверяется комиссионно, с участием, помимо сотрудников милиции, представителей пожарного надзора, санитарного и архитектурного надзоров, представителей заинтересованных общественных объединений и организаций. Подробно регламентируется порядок учета оружия и патронов, а также ведение предусмотренной документации. Организация контроля была возложена на отдел разрешительной системы - структурное подразделение Главного управления охраны общественного порядка МВД СССР. -------------------------------- <16> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 июня 1984 г. "Об административной ответственности за нарушение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и боевых припасов" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. N 25. Ст. 434.

В 80-е гг. продолжается процесс усовершенствования ведомственной регламентации вопросов оборота оружия и боеприпасов к нему. Значительно усилены технические требования к порядку хранения оружия предприятиями, учреждениями, организациями и учебными заведениями. Огнестрельное оружие подразделяется на виды: боевое нарезное, охолощенное, учебное, спортивное и охотничье. При этом учебное оружие должно было иметь специальную маркировку. Законодательством того времени не ограничивается количество охотничьего огнестрельного оружия, которое мог приобрести гражданин, однако владелец оружия обязан был обеспечить его безусловную сохранность и не использовать помимо охоты. Охотники-любители, имевшие стаж охоты не менее пяти лет и сдавшие зачеты по знанию правил безопасности на охоте, получили право приобретать охотничье нарезное оружие. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 июня 1984 г. "Об административной ответственности за нарушения правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и боевых припасов" содержал восемь статей, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в сфере оборота оружия. В Приказе МВД СССР от 14 августа 1984 г. N 176, утвердившем Инструкцию о порядке оформления материалов за нарушение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и боевых припасов, впервые было закреплено положение о систематическом, не менее одного раза в год, проведении проверок сотрудниками милиции условий хранения ружей у граждан по месту их жительства с привлечением внештатных сотрудников милиции, актива охотобществ, групп контроля и профилактики первичных охотколлективов. Инструкция утвердила форму и содержание протокола о нарушении правил оборота оружия, протокола изъятия огнестрельного оружия и боеприпасов, порядок их конфискации и возмездного изъятия. Помимо надзора за оборотом гражданского и служебного оружия, разрешительные полномочия советской милиции распространялись также на деятельность, связанную с открытием полиграфических предприятий, порядком отпуска и продажи печатных машин, шрифтов, множительных аппаратов, открытием штемпельно-граверных мастерских, изготовлением печатей и штампов <17>, производством, сбытом, приобретением, хранением и перевозкой сильнодействующих ядовитых, отравляющих и радиоактивных веществ <18>. -------------------------------- <17> См., напр.: Постановление СНК СССР от 21 июля 1935 г. "Об изготовлении печатей и штампов и пользовании ими" // Собрание законодательства СССР. 1935. N 40. Ст. 341; Постановление СНК СССР от 26 июня 1932 г. "О порядке открытия полиграфических предприятий, надзора за их деятельностью и о порядке отпуска и продажи печатных машин, шрифтов, множительных аппаратов и принадлежностей к ним" // Собрание узаконений РСФСР. 1932. N 64. Ст. 288. <18> См., напр.: Постановление СНК СССР от 26 января 1938 г. "О порядке производства, сбыта и отпуска, хранения, учета и перевозки сильнодействующих ядовитых веществ" // Собрание законодательства СССР. 1938. N 8. Ст. 56.

Все открытые полиграфические предприятия регистрировались в учреждениях милиции, которыми на основании письменного заявления и иных необходимых документов выдавались регистрационные справки (с 70-х гг. - разрешения) о функционировании полиграфического предприятия. Регистрационная справка была бессрочной либо оформлялась на срок, указанный в заключении (санкции) на открытие. Разрешение на приобретение множительного аппарата выдавалось сроком до 6 месяцев. Проверками со стороны органов внутренних дел охватывались прежде всего вопросы учета и хранения полиграфического оборудования, множительной техники, шрифтов, матриц и множительной техники, организации и порядка соблюдения режимных требований на рабочих местах, выполнения требований нормативных документов, регламентирующих работу полиграфических предприятий, множительных аппаратов, состояния пожарной безопасности зданий и помещений, в которых размещены полиграфическое предприятие, множительный участок, а также окружающей территории, соблюдения в них установленных режимных правил и норм, наличия и состояния средств охранной и пожарной сигнализации <19>. -------------------------------- <19> См., напр.: Приказ МВД СССР от 10 декабря 1986 г. N 500/240 "Об утверждении Инструкции о порядке открытия и функционирования полиграфических предприятий и множительных участков".

Открытие и дальнейшее функционирование штемпельно-граверных предприятий (мастерских) производилось также по разрешениям милиции. При этом милиции предоставлялось право осуществлять контроль за функционированием штемпельно-граверных предприятий (мастерских), обеспечением сохранности шрифтового материала, оборудования, готовых печатей и штампов, выполнением установленного порядка допуска к работе, связанной с хранением, изготовлением печатей, штампов и хранением шрифта. Виновные в нарушении правил открытия полиграфических и штемпельно-граверных предприятий, приобретения и сбыта полиграфического оборудования, множительных аппаратов, шрифтов и матриц должностные лица, а также лица, ответственные за соблюдение правил их использования, учета и хранения, привлекались к административной ответственности <20>. -------------------------------- <20> См., напр.: Приказ МВД СССР от 13 февраля 1978 г. N 34 "Об утверждении Инструкции о порядке открытия штемпельно-граверных предприятий (мастерских), изготовления печатей и штампов"; Указ Президиума Верховного Совета от 7 сентября 1978 г. "Об административной ответственности за нарушение правил открытия полиграфических и штемпельно-граверных предприятий, приобретения, сбыта, использования, учета и хранения множительной техники" // Свод законов СССР. М., 1990. Т. 10. С. 498-1.

Приобретение, хранение и потребление сильнодействующих ядовитых веществ осуществляли организации, учреждения и предприятия, имеющие соответствующие условия для хранения. Разрешения на право приобретения и хранения выдавались по месту нахождения потребителей. Перевозка производилась только по разрешениям милиции <21>. -------------------------------- <21> См.: Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право. М., 1946. С. 231.

В целом советский период становления и развития надзора за объектами разрешительной системы нельзя назвать сложившимся. Причинами несоответствий были: слабый уровень правовой системы, карательная направленность надзора (в ущерб предупредительным мерам), несовершенство организационно-технического обеспечения и, наконец, отсутствие в территориальных органах внутренних дел самостоятельных подразделений, осуществляющих разрешительно-надзорные функции. Введение в действие Закона СССР от 4 июня 1990 г. N 1529-1 "О предприятиях в СССР" <22>, Закона СССР от 2 апреля 1991 г. N 2079-1 "Об общих началах предпринимательства граждан в СССР" <23>, Постановления Верховного Совета СССР от 28 мая 1991 г. N 2195-1 "О видах деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий)" <24> повлекло становление нового метода административно-правового регулирования - лицензирования, особенностью которого являлось предоставление компетентным государственным органом разрешения на осуществление строго установленного вида деятельности на основании выданного им предприятию специального документа (лицензии). В Перечне лицензируемых видов деятельности, утвержденном указанным Постановлением, в частности, были названы производство, ремонт и реализация охотничьего и спортивного огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также холодного оружия. -------------------------------- <22> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 25. Ст. 460. <23> Там же. 1991. N 16. Ст. 442. <24> Там же. N 23. Ст. 661.

Необходимо отметить, что "до принятия Закона Российской Федерации "О милиции" в 1991 г. функции разрешительной системы, несмотря на их важность и актуальность, не имели в большинстве горрайлинорганов внутренних дел организационно-штатного обеспечения и выполнялись сотрудниками в порядке дополнительной служебной нагрузки к основным функциональным обязанностям" <25>. -------------------------------- <25> См.: Колонтаевский Ф. Е. Проблемы исполнения органами внутренних дел законодательства об обороте оружия // О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в Российской Федерации и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности: материалы совещания руководителей лицензионно-разрешительных подразделений милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД Российской Федерации в г. Ижевске (22 - 23 февраля 1994 г.). М., 1994. С. 70.

Последующие экономические преобразования, вызванные распадом Советского Союза, привели к созданию частной охранной и детективной деятельности <26>, связанной с оказанием на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию), в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Принятие Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности" <27>, которым впервые в отечественной правоохранительной практике предусматривалось создание негосударственных структур, ориентированных на защиту юридических и физических лиц от преступных посягательств, обусловило формирование подразделений милиции по лицензионной работе <28>. -------------------------------- <26> Фактически первые охранные предприятия начали создаваться еще в 1989 г. По всему Советскому Союзу было учреждено порядка 150 охранных предприятий, которые затем были объединены в профессиональную структуру при ВЦСПС. Однако отсутствие законодательного поля не позволяло частным охранным структурам эффективно осуществлять свою деятельность (см.: Косяков А. Мы - сфера услуг... как химчистка // Литературная газета. 2003. N 40. 1 - 7 окт.). <27> См.: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2488-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 2. Ст. 167; 2005. N 24. Ст. 2313; 2006. N 30. Ст. 3294; 2007. N 31. Ст. 4011. <28> См.: Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С. 250.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209, утвердившим Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации <29>, в структуре МВД, ГУВД, УВД субъектов, в горрайорганах организованы подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью. -------------------------------- <29> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 3. Ст. 562; Собрание законодательства РФ. 1998. N 49. Ст. 6010; см. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. N 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 50. Ст. 4905.

Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 1992 г. N 1341 "О специальных средствах самообороны, снаряженных веществами слезоточивого и раздражающего действия" <30> в целях защиты жизни, здоровья и собственности граждан от противоправных посягательств легализован оборот оружия самообороны, в том числе газового оружия <31>. -------------------------------- <30> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 46. Ст. 2650. <31> См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 11 февраля 1993 г. "О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 8 ноября 1992 г. N 1341 "О специальных средствах самообороны, снаряженных веществами слезоточивого и раздражающего действия" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 2003. N 7. Ст. 568.

Отдельными нормативными правовыми актами <32> гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство, в целях усиления личной и имущественной безопасности было разрешено приобретать, хранить, а также использовать гладкоствольное охотничье оружие и боеприпасы к нему. -------------------------------- <32> См.: Указ Президента РФ от 8 ноября 1992 г. N 1342 "О разрешении приобретения, хранения и использования гладкоствольного охотничьего оружия гражданами, ведущими крестьянское (фермерское) хозяйство" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 46. Ст. 2651.

Заметным шагом вперед стал принятый 20 мая 1993 г. Закон Российской Федерации "Об оружии" <33>. Законом уточнен понятийный аппарат. Оружие по своему предназначению, а также по основным параметрам и характеристикам подразделяется на боевое, служебное и гражданское, оборот оружия включает в себя пятнадцать элементов, в том числе экспорт и импорт оружия, а также ввоз единичных экземпляров оружия на территорию Российской Федерации и их вывоз из Российской Федерации. Максимально полно приведена классификация гражданского оружия. Сведения о служебном и гражданском оружии, а также боеприпасах к нему, разрешенных к обороту на территории Российской Федерации, систематизированы в Государственном кадастре, который ведется Госстандартом России. Все модели производимого на территории Российской Федерации и ввозимого на ее территорию оружия подлежат обязательной сертификации. Производство, продажа и приобретение оружия на территории Российской Федерации лицензируются. Установлены основные требования к каждому из элементов оборота оружия, перечислены основания аннулирования лицензий и разрешений. -------------------------------- <33> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 24. Ст. 860.

Правила оборота гражданского и служебного оружия конкретизировались в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1993 г. N 1256 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "Об оружии" <34> и Приказе МВД России от 30 декабря 1993 г. N 609 <35>, утвердившем Инструкцию о работе органов внутренних дел по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия. В Инструкции была впервые определена компетенция органов внутренних дел по выдаче лицензий и разрешений на служебное и гражданское оружие, в отдельный раздел помещены требования по ведению учета объектов разрешительной системы, включающих в себя журналы учета, учетные, личные и контрольно-накопительные дела. Исключены продажа, регистрация служебного и гражданского огнестрельного оружия с нарезным стволом без проведения контрольного отстрела, с последующим обеспечением хранения отстрелянных пуль и гильз, их направлением в Федеральную пулегильзотеку МВД России <36>. Такая мера позволила снизить беспрецедентный рост хищений этого вида огнестрельного оружия: с 1991 г. по 1994 г. в стране отмечался непрерывный рост хищений оружия и боеприпасов, при этом половина утраченного стрелкового оружия пришлась на Министерство обороны РФ <37>. -------------------------------- <34> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 49. Ст. 4772; Собрание законодательства РФ. 1994. N 30. Ст. 3136; 1996. N 7. Ст. 683; 1998. N 24. Ст. 2735. <35> См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994. N 5; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 2. <36> См.: Приказ МВД России от 12 апреля 1994 г. N 118 "Об утверждении Инструкции о порядке контрольного отстрела огнестрельного оружия с нарезным стволом" // Рос. вести. 1994. N 81. <37> См.: Серов В. Л. О состоянии и мерах совершенствования деятельности органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями, связанными с оборотом оружия // О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в Российской Федерации и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности: Материалы совещания руководителей лицензионно-разрешительных подразделений милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД Российской Федерации в г. Ижевске (22 - 23 февраля 1994 г.). М., 1994. С. 58 - 59.

Легализация частной предпринимательской деятельности привела к появлению негосударственных (частных) предприятий торговли, имеющих статус юридического лица. Введение в действие единых образцов лицензий на право продажи, приобретения служебного и гражданского оружия потребовало регламентации порядка его учета, хранения и оформления. Инструкцией к Приказу МВД России от 25 июля 1994 г. N 356 были установлены требования к обеспечению сохранности лицензий, порядку использования денежных средств, поступающих за их выдачу, порядку контроля за хранением и использованием бланков лицензий. Эти требования введены в том числе из-за многочисленных случаев злоупотреблений со стороны сотрудников милиции при выдаче лицензий и разрешений <38>. -------------------------------- <38> См.: Огородников В. В. О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности. С. 17 - 18.

Несовершенство норм, содержащихся в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР), об ответственности за нарушение правил оборота оружия и боеприпасов к нему, частной детективной и охранной деятельности частично компенсировалось административно-деликтным законодательством субъектов Федерации <39>. -------------------------------- <39> См. напр.: Закон Омской области от 22 июля 1996 г. "Об административной ответственности за нарушения правил оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к нему в Омской области" // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1996. N 3. Ст. 259; 2001. N 3. Ст. 1424; Закон Свердловской области от 28 ноября 1994 г. N 10-ОЗ "Об административной ответственности за нарушение законодательства о газовом оружии" // Областная газета. 1994. 7 дек.; решение Малого совета Омского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. N 25 "О введении в действие порядка реализации Постановления Совета Министров Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. N 109 и Положения об административной ответственности за нарушение правил и порядка продажи, приобретения, хранения и ношения специальных химических средств самообороны на территории Омской области"; решение Малого совета Омского областного Совета народных депутатов от 13 августа 1993 г. N 166 "О введении в действие Временного положения об административной ответственности за нарушение правил лицензирования, сертификации и контроля за негосударственной детективной и охранной деятельностью на территории Омской области".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 г. "О порядке учета, хранения и использования средств цветного копирования в Российской Федерации" <40> в целях предупреждения незаконного использования средств цветного копирования утверждены Правила учета, хранения и использования в Российской Федерации средств цветного копирования (оперативной полиграфии, копировально-множительной техники, капельно-струйных принтеров), приобретаемых гражданами, а также предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности и сферы деятельности. -------------------------------- <40> См.: Собрание законодательства РФ. 1994. N 25. Ст. 2716.

Отметим также, что в 90-е гг. XX в. лицензионно-разрешительный надзор, осуществляемый МВД России, распространялся на следующие сферы деятельности: в области пожарной безопасности; производство регистрационных знаков, водительских удостоверений и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении; установку и обслуживание технических средств организации дорожного движения; изготовление, установку и эксплуатацию технических средств и систем регулирования дорожного движения; торговлю оружием, его приобретение, коллекционирование или экспонирование (за исключением приобретения оружия государственными военизированными организациями); охрану драгоценных металлов и драгоценных камней при проведении операций с указанными ценностями; осуществление частной сыскной деятельности; осуществление частной охранной деятельности; создание объединений частных детективных предприятий; использование объектов и помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ <41>. -------------------------------- <41> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 1. Ст. 69; Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Там же. 2000. N 16. Ст. 1716.

Наличие такого количества лицензируемых МВД России видов деятельности, многообразие субъектов надзора: различных служб и подразделений милиции общественной безопасности и криминальной милиции, их правоприменительная практика вполне естественно вызывали повышенный научный интерес <42>. А. В. Луговская, например, предлагала создать единую отраслевую лицензионную службу милиции, объединяющую подразделения, выполняющие лицензионные функции и надзорные полномочия межведомственного характера <43>. Впоследствии большая часть из указанных видов деятельности была выведена из-под лицензионно-надзорного режима либо перешла в компетенцию иных федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <42> См.: Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995; Шалашов В. И. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск, 1997; Козлов В. И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Газизов Д. А. Административно-правовые основы предупреждения и пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1999; Лончаков В. А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. <43> См.: Луговская А. В. Лицензионная деятельность милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000. С. 118.

Постсоветский период развития лицензионно-разрешительного надзора милиции можно охарактеризовать как период ломки старых методов работы по контролю за ограниченно оборотоспособными объектами. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, постепенный отход от административно-командной системы, легализация частной предпринимательской деятельности потребовали принятия большого количества нормативных правовых актов. Приходится констатировать, что милиция не была готова к работе в новых условиях. Всплеск межнациональных конфликтов в регионах, разгул организованной преступности потребовали применения в первую очередь принудительных методов воздействия для предотвращения последствий совершенных преступлений в ущерб общей и индивидуальной профилактике девиантного поведения. Так, за 1991 - 1993 гг. количество преступлений, совершенных с применением огнестрельного оружия, возросло в пять раз <44>. -------------------------------- <44> См.: Огородников В. В. Указ. соч. С. 5.

Среди иных факторов, негативно повлиявших на результаты работы милиции по контролю за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью, необходимо назвать слабое финансирование охранно-режимных мер защиты государственных объектов, в которых имело место обращение оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, недостаточное взаимодействие подразделений ОВД с иными органами исполнительной власти и, наконец, низкий уровень профессионализма самих сотрудников, осуществляющих контрольные функции. Последний фактор был вызван снижением авторитета милиции среди населения, что отразилось на ее кадровом составе. Как итог, решением Коллегии МВД России от 18 мая 1994 г. N 3км/1 "О состоянии и мерах совершенствования деятельности органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями, связанными с оборотом оружия", объявленным Приказом МВД России от 2 июня 1994 г. N 182 <45>, работа органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями, связанными с оборотом оружия, была признана неудовлетворительной. -------------------------------- <45> Документ опубликован не был.

Последующие законодательные изменения, в том числе на федеральном уровне, привели к ужесточению надзора за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью в сторону ее индивидуальной профилактической составляющей. Значительно усилен надзор за объектами, где осуществляется оборот большого количества оружия и взрывчатых веществ. Сюда можно отнести предприятия торговли оружием и патронами к нему, склады, юридические лица с особыми уставными задачами, использующие в своей деятельности оружие, стрелковые объекты, а также музеи. Налажен механизм внутриведомственного контроля вышестоящими подразделениями за нижестоящими <46>. Подразделения ЛРРиКЧДОД теперь являются неотъемлемым самостоятельным звеном в структуре милиции общественной безопасности, обеспечивая повседневные задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. -------------------------------- <46> См.: Приказ МВД России от 5 октября 2005 г. N 815 "Об организации и проведении инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел". Документ опубликован не был.

Библиографический список

1. Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. 2. Газизов Д. А. Административно-правовые основы предупреждения и пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1999. 3. Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право. М., 1946. 4. Колонтаевский Ф. Е. Проблемы исполнения органами внутренних дел законодательства об обороте оружия // О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в Российской Федерации и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности. М., 1994. 5. Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск, 1997. 6. Козлов В. И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 7. Луговская А. В. Лицензионная деятельность милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000. 8. Лончаков В. А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. 9. Никитин А. Н. Противодействие организованной и общеуголовной преступности в суверенной Кубани (1918 - 1920 гг.) // История государства и права. 2006. N 4. 10. Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. 11. Соколов Л. Ф. Контроль над оружием - одно из основных условий предупреждения преступлений // Использование норм права в борьбе с преступностью: Труды Омской высшей школы милиции. Омск, 1972. Вып. 12. 12. Серов В. Л. О состоянии и мерах совершенствования деятельности органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями, связанными с оборотом оружия // О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в Российской Федерации и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности. М., 1994. 13. Тищенко В. Г. Особенности владения огнестрельным оружием гражданами России в начале XX в. // Полиция и милиция России: формирование и развитие (к 200-летию МВД). Челябинск, 2000. 14. Шалашов В. И. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

Название документа