Актуальные проблемы осуществления полномочий пограничными органами федеральной службы безопасности в сфере обеспечения национальной безопасности в морском пограничном пространстве

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПОГРАНИЧНЫМИ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В МОРСКОМ ПОГРАНИЧНОМ ПРОСТРАНСТВЕ

О. Ю. СВИНИНЫХ

Свининых Оксана Юрьевна, адъюнкт кафедры административного и международного права Московского пограничного института ФСБ России.

Защита национальных интересов в морском пограничном пространстве приобретает в настоящее время первостепенное значение в силу того, что возросший спектр новых угроз диктует необходимость создания эффективной системы по их противодействию им. Однако, как отмечается в протоколе заседания научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ от 20 июня 2008 г. <1>, состояние национальной безопасности в области морской деятельности РФ в настоящее время с учетом принимаемых мер по противодействию существующим угрозам безопасности оценивается как удовлетворительное, но требующее постоянного внимания государственных органов. К числу таких органов, в частности, относятся пограничные органы ФСБ. -------------------------------- <1> См. подробнее: Протокол заседания научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ "О комплексной оценке состояния национальной безопасности в области морской деятельности в 2007 г. и предложениях по ее обеспечению" от 20 июня 2008 г. N 2 (11).

Действующая Концепция формирования системы обеспечения интересов РФ в пограничной сфере <2> (далее - Концепция) закрепляет, что охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов осуществляется силами пограничных органов в назначенных районах и установленных контрольных пунктах совместно с федеральными органами исполнительной власти, реализующими функции по контролю и надзору, во взаимодействии с береговой системой наблюдения Военно-морского флота. Заметим, что непосредственно полномочия по обеспечению безопасности морского пограничного пространства <3> осуществляют подразделения береговой охраны пограничных органов. Создание данных подразделений было обусловлено проведением в стране в 2003 г. административной реформы, в результате которой была упразднена Федеральная пограничная служба РФ (далее - ФПС России), а ее силы и средства переданы ФСБ России <4>. Упразднение органа исполнительной власти, в компетенцию которого входило обеспечение безопасности Государственной границы РФ, в том числе и на морских направлениях, потребовало создания структурного подразделения в составе ФСБ России, ведающего вопросами охраны морских пространств. В этой связи в составе Пограничной службы ФСБ России был создан Департамент береговой охраны, осуществляющий организацию деятельности подразделений береговой охраны пограничных органов по защите интересов РФ в морском пограничном пространстве. -------------------------------- <2> Концепция формирования системы обеспечения интересов РФ в пограничной сфере (утверждена решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.). <3> К морскому пограничному пространству автор относит территориальную область, примыкающую к Государственной границе на море, охватывающую морские пункты пропуска через Государственную границу, трансграничные (пограничные) водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону, исключительную экономическую зону, континентальный шельф РФ, конвенционные районы, в пределах которых РФ осуществляет свою юрисдикцию в лице пограничных органов, Каспийское и Азовское моря, а также морские воды (пространства) в пределах арктического сектора, анклавы открытых морей, в которых РФ обладает или должна обладать в соответствии с международным правом или внутренним законодательством определенными исключительными правами. <4> См.: Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности РФ" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 12. Ст. 1101.

Создание подразделений береговой охраны и возложение на них многих задач, которые ранее ФПС не выполняла, на практике породило достаточное количество проблем, в частности при выработке подходов по оптимальному распределению полномочий между ФСБ России и другими федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения полноценной защиты морского пограничного пространства <5>. -------------------------------- <5> Действующей Концепцией формирования системы обеспечения интересов РФ в пограничной сфере на береговую охрану ФСБ России предполагается возложить задачи по противодействию незаконной добыче морских живых ресурсов, терроризму на море, противодействию незаконной миграции на море, проведению ледокольных операций, а также расширению ее участия в поиске и спасании в морском пограничном пространстве.

Необходимо отметить, что задачи по защите экономических интересов в морском пограничном пространстве морские силы пограничного ведомства выполняли всегда, однако ряд проблем до сих пор имеет место, в частности в сфере осуществления пограничными органами государственного контроля в сфере охраны морских живых ресурсов. Как отмечается в отчете Счетной палаты за 2005 г., управленческие функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских живых ресурсов дублируются, отдельные не исполняются вовсе либо исполняются в недостаточной степени, что в конечном счете приводит к снижению действенности государственного контроля <6>. Проблема разграничения функций связана прежде всего с неэффективным правовым регулированием рассматриваемой сферы. Действующее законодательство не содержит четкого указания на конкретный федеральный орган исполнительной власти, решающий ту или иную задачу. Используется лишь формулировка следующего содержания: "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере ...". Данная практика возникла в связи с постоянными изменениями системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, которые вносятся на уровне указов Президента РФ. -------------------------------- <6> См.: Назаров А. В. Отчет о результатах контрольного мероприятия // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. N 2.

К сожалению, приходится констатировать, что отсутствие федерального закона о федеральных органах исполнительной власти позволяет по-прежнему "экспериментировать" как при распределении государственных функций между федеральными органами исполнительной власти, так и определении их структурного построения <7>. Причем данные "эксперименты" совершаются на уровне подзаконных нормативных правовых актов, которые, как известно, по сравнению с федеральными законами изменить гораздо легче. В итоге же данные изменения вносятся без должной проработки и просчета возможных последствий. -------------------------------- <7> См.: Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 19.

Достаточно показательной является ситуация в области государственного контроля в сфере охраны морских живых ресурсов, одним из основных участников которого является ФСБ России. Так, первоначально положения Федерального закона (далее - ФЗ) от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <8> (далее - Закон о рыболовстве) (ч. 1 ст. 43) в части, касающейся разграничения полномочий контрольных органов, носили отсылочный характер. После внесения 6 декабря 2007 г. изменений в Закон о рыболовстве из него вообще были изъяты любые упоминания о том, кто отвечает за государственный контроль в сфере охраны морских живых ресурсов. Таким образом, вопросы определения круга федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в сфере охраны морских живых ресурсов, в настоящее время целиком переданы для регулирования на подзаконный уровень. Положения же подзаконных нормативных правовых актов создают ситуацию параллелизма и дублирования в работе контролирующих органов, на что указывается в докладах Контрольного управления Президента РФ и Счетной палаты РФ. Так, в докладе Контрольного управления Президента РФ отмечается, что, несмотря на поручение Президента РФ от 30 июня 2006 г. N Пр-1103, от Правительства РФ не поступили предложения по прекращению дублирования Федеральной службой по фитосанитарному и ветеринарному надзору (далее - Россельхознадзором) и ФСБ России функций контроля и надзора за пределами внутренних вод РФ <9>. Принципиально ничего не изменилось и после создания Государственного комитета РФ по рыболовству <10>, которому были переданы соответствующие полномочия Россельхознадзора. По нашему мнению, в целях устранения проблемы дублирования функций федеральных государственных органов необходимо пересмотреть положения ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в части, касающейся определения основных государственных контрольных органов: необходимо из ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" изъять формулировку "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти". Вместо этой формулировки целесообразно указать конкретный государственный орган. Кроме того, необходимо в названном ФЗ определить конкретные права и обязанности пограничных органов как органов контроля и надзора в целях обеспечения надлежащей охраны морских живых ресурсов. Следует также согласиться с мнением Н. Ю. Хаманевой, что регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти посредством указов президента не соответствует Конституции РФ и в этой связи требуется ускорить принятие ФЗ о системе федеральных органов исполнительной власти <11>. -------------------------------- <8> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270. <9> См.: Преодолеть кризисную ситуацию в рыбохозяйственном комплексе // Президентский контроль. 2007. N 1. С. 8. <10> Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство по рыболовству преобразовано в Государственный комитет РФ по рыболовству, с передачей ему функций Министерства сельского хозяйства РФ в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, а также функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в сфере контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания (См.: Российская газета. 2007. 26 сентября). <11> См.: Хаманева Н. Ю. Развитие и проблемы административной реформы в РФ // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 6.

Небезынтересным представляется рассмотрение полномочий пограничных органов по противодействию терроризму на море. Следует обратить внимание на то, что в недавно принятом ФЗ "О противодействии терроризму" <12> закрепляется, что в целях пресечения террористических актов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ <13>. Если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и (или невозможно принудить его к остановке, и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки, и существует реальная опасность гибели людей или наступления экологической катастрофы, оружие военных кораблей Вооруженных Сил РФ применяется для пресечения движения плавательного средства путем его уничтожения. Таким образом, как видно из содержания указанной статьи, Вооруженные Силы РФ занимают доминирующее положение при пресечении террористических актов в морском пограничном пространстве. Следует отметить тот факт, что ранее ФЗ "О борьбе с терроризмом" (утратил силу с 1 января 2007 г.) <14> выделял в качестве субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом на море, и пограничные органы. Представляется целесообразным часть полномочий по обеспечению безопасности национального морского судоходства отдать пограничным органам. Это предложение можно обосновать тем, что в ходе осуществления ими пограничной деятельности они, как правило, первыми сталкиваются с совершаемыми правонарушениями, в том числе и террористическими актами в морских пространствах. Морские плавсредства пограничных органов чаще выполняют патрулирование морских пространств и в состоянии оперативно среагировать на совершаемое преступление или угрозу его совершения. Помимо этого, пограничные органы могут выявить признаки готовящегося террористического акта в ходе осуществления проверок судов при выполнении задач по охране государственной границы. Российские морские пограничники часто участвуют в совместных международных учениях по отработке действий при захвате террористами морских судов <15>. Вышеизложенное предложение можно также обосновать и тем, что согласно ФЗ от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ <16> борьба с терроризмом представляет собой одно из направлений деятельности органов ФСБ. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146. <13> См.: Положение о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами РФ для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. N 352 "О мерах по реализации ФЗ "О противодействии терроризму") // Собрание законодательства РФ. 2007. N 24. Ст. 2921. <14> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3808. <15> См.: Пограничник Северо-Востока. 2006. N 18. <16> ФЗ от 27 июля 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и ФЗ "О противодействии терроризму" // Российская газета. 2006. 29 июля.

Следует также обратить внимание на закрепление новым ФЗ "О противодействии терроризму" возможности осуществления полномочий Вооруженными Силами за пределами территориального моря РФ. Это обстоятельство вызвало немало отрицательных откликов в научной литературе. Например, Л. Левисон полагает, что, внеся изменение в ст. 10 ФЗ "Об обороне" <17>, РФ пошла по пути американизации нашего законодательства, наделив Вооруженные Силы правоохранительными (полицейскими, функциями) <18>. С одной стороны, возможность участия Вооруженных Сил в противодействии терроризму свидетельствует о создании в стране комплексной системы органов, которая должна будет противостоять терроризму. С другой стороны, реальное состояние этой системы оставляет желать лучшего, поскольку в РФ в составе Вооруженных Сил отсутствуют мобильные силы, так называемые подразделения быстрого реагирования, предназначенные для действий в районах и пунктах дислокации соединений и частей <19>. -------------------------------- <17> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с измен. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <18> См.: Левисон Л. Управление страной как антитеррористическая операция. Доклад к публичным слушаниям по проблемам терроризма, борьбы с терроризмом и прав человека, проводимым Международной комиссией юристов при поддержке российских правозащитных организаций. М., 2007 (29 - 30 января) // http://www. memo. ru/2007/01/29/doc101.php. <19> Опыт участия Вооруженных сил США в борьбе с терроризмом свидетельствует об использовании в течение долгого времени мобильных контртеррористических подразделений, оснащенных современным вооружением, транспортными средствами и средствами связи, обученных вести специальные действия в любых условиях в различных регионах мира. Вооруженные силы активно применяются для поддержки полицейских сил по локализации и нейтрализации действий экстремистских организаций, конвоирования задержанных и ареста подозреваемых в организации террористических актов, охраны важнейших объектов государственной инфраструктуры. См. подробнее: Амиров Р. З. Некоторые вопросы участия Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом // Закон и армия. 2005. N 5; http://www. lawmix. ru/comm. php? id=1231.

Таким образом, решение проблемы участия Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом требует разработки и реализации комплексной программы, включающей политический, социальный, экономический, правовой, идеологический, специальный и другие аспекты <20>. В целях создания эффективной системы противодействия терроризму на морских направлениях необходимо до принятия указов и внесения изменений в действующие ФЗ сначала выработать основные концептуальные подходы к борьбе с терроризмом. Так, представляется целесообразным первоначально определить на концептуальном уровне формы участия Вооруженных Сил и пограничных органов в борьбе с терроризмом на море <21>. Выполнение пограничными органами полномочий по поиску и спасанию на море также не имеет четкого правового закрепления. Возможность участия пограничных органов в поиске и спасании на море нашла отражение только на уровне концепций и ведомственных приказов ФСБ России. Неясно, в чем же конкретно заключается расширение полномочий по поиску и спасанию пограничных органов на море. Анализ нормативной базы показывает, что ключевую роль в поиске и спасании выполняет не ФСБ России, а Федеральное агентство морского и речного транспорта <22>, находящееся в ведении Министерства транспорта России. Участие же пограничных органов в поиске и спасании на море в настоящее время сводится к содействию при работе на море и водных бассейнах во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, а также к решению вопросов пропуска иностранных морских спасательных единиц через Государственную границу РФ <23>. В этой связи целесообразно на уровне отдельного ФЗ закрепить полномочия федеральных органов исполнительной власти, в том числе и пограничных органов по поиску и спасанию на море. -------------------------------- <20> См.: Вакуленко В. Ф. Влияние международного терроризма на военную и внешнюю политику государств // Официальный сайт всемирного антикриминального и антитеррористического форума: http://www. waaf. ru/cgi-bin/index. cgi? r=6&r_1=38&r_2=10. <21> Действующая Морская доктрина РФ на период до 2020 г. и Основы политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2010 г. не дают четкого закрепления деятельности ВМФ и береговой охраны ФСБ России по борьбе с терроризмом на море (См. подробнее: http://www. government. ru/government/coordinatingauthority/ivanov/more/inf_materiali/docs_n_p/). <22> Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 (с изм. и доп.) "Об утверждении Положения о федеральном агентстве морского и речного транспорта" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3261. <23> Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России от 28 июля 1995 г. N 917 (утв. МЧС России 21.06.1995, Минобороны России 18.04.1995, Минтрансом России 29.03.1995, Минтопэнерго России 15.03.1995, МВД России 31.03.1995, Минприроды России 25.01.1995, Росгидрометом 24.01.1995, Минздравмедпромом России 13.02.1995, ФПС России 27.02.1995, Роскомрыболовства 27.02.1995, РАН 15.02.1995) // Российские вести. 1995. N 179.

Анализ изложенного позволил автору прийти к выводу о том, что на практике при реализации пограничными органами полномочий по обеспечению национальной безопасности в морском пограничном пространстве возникает ряд проблем, связанных с неэффективным административно-правовым регулированием в рассматриваемой сфере. Это обусловлено прежде всего тем, что определение деятельности пограничных органов и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны морских живых ресурсов передано на подзаконный уровень. Кроме того, возможность осуществления пограничными органами ряда функций, а именно по противодействию терроризму в морском пограничном пространстве и оказанию поиска и спасания на море нашли закрепление лишь на уровне концепций. Создание же эффективной системы береговой охраны требует расширения полномочий подразделений береговой охраны пограничных органов и закрепления их на законодательном уровне. В этой связи возникает объективная необходимость предоставить соответствующие полномочия пограничным органам в указанных сферах, одновременно закрепив компетенцию пограничных органов и иных органов исполнительной власти в федеральных законах, поскольку на концептуальном ведомственном уровне сделать это достаточно проблематично.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (с измен. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. 2. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3808. 3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму" // Российская газета. 2006. 29 июля. 4. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146. 5. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270. 6. Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности РФ" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 12. Ст. 1101. 7. Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2007. 26 сентября. 8. Морская доктрина РФ на период до 2020 г., Основы политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2010 г. // http://www. government. ru/government/coordinatingauthority/ivanov/more/inf_materiali/docs_n_p/). 9. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 (с изм. и доп.) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3261. 10. Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России от 28 июля 1995 г. N 917 (утв. МЧС России 21.06.1995, Минобороны России 18.04.1995, Минтрансом России 29.03.1995, Минтопэнерго России 25.03.1995, МВД России 31.03.1995, Минприроды России 25.01.1995, Росгидрометом 24.01.1995, Минздравмедпромом России 13.02.1995, ФПС России 27.02.1995, Роскомрыболовства 27.02.1995, РАН 15.02.1995) // Российские вести. 1995. N 179. 11. Положение о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами РФ для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. N 352 "О мерах по реализации Федерального закона "О противодействии терроризму") // Собрание законодательства РФ. 2007. N 24. Ст. 2921. 12. Концепция формирования системы обеспечения интересов РФ в пограничной сфере (утверждена решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.). 13. Назаров А. В. Отчет о результатах контрольного мероприятия // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. N 2. 14. Левисон Л. Управление страной как антитеррористическая операция. Доклад к публичным слушаниям по проблемам терроризма, борьбы с терроризмом и прав человека, проводимым Международной комиссией юристов при поддержке российских правозащитных организаций (29 - 30 января). М., 2007 // http://www. memo. ru/2007/01/29/doc101.php. 15. Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 19. 16. Преодолеть кризисную ситуацию в рыбохозяйственном комплексе // Президентский контроль. 2007. N 1. С. 8. 17. Хаманева Н. Ю. Развитие и проблемы административной реформы в РФ // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 6. 18. Пограничник Северо-Востока. 2006. N 18. 19. http://www. lawmix. ru/comm. php? id=1231 20. Вакуленко В. Ф. Влияние международного терроризма на военную и внешнюю политику государств // Официальный сайт всемирного антикриминального и антитеррористического форума // http://www. waaf. ru/cgi-bin/index. cgi? r=6&r_1=38&r_2=10. 21. Протокол заседания научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ "О комплексной оценке состояния национальной безопасности в области морской деятельности в 2007 г. и предложениях по ее обеспечению" от 20 июня 2008 г. N 2(11).

Название документа