Нормативное закрепление принципа законности служебной деятельности сотрудников милиции

НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ

И. Ю. КАПУСТИНА

Капустина И. Ю., адъюнкт Белгородского юридического института МВД России.

Обеспечение законности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел органично связано с задачей обеспечения прав человека в правоохранительной сфере. Очевидно, что сегодня существует определенный разрыв между юридическими гарантиями законности деятельности органов внутренних дел и фактической реализацией этих гарантий. Основополагающее значение имеют нормативное закрепление порядка осуществления правоохранительной деятельности милиции, т. е. формально-юридической основы законности, и "чувство законности", формируемое кадровой и воспитательной работой. Вопрос об обеспечении законности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел органично связан с задачей обеспечения прав человека в правоохранительной сфере, что неоднократно подтверждено глубокими научными исследованиями <1>. Под юридическими гарантиями обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов внутренних дел понимается нормативное закрепление материального и процессуального аспектов прав и обязанностей сотрудников органов внутренних дел. В связи с этим вводится в оборот понятие "правообязанность", позволяющее отразить единство прав и обязанностей сотрудника милиции как основу режима законности служебной деятельности. Современная трактовка содержания категории "правообязанность" предполагает, что права милиции - это ее обязанности не только перед государством, но и перед обществом и гражданами <2>. -------------------------------- <1> См.: Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб., 1998; Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. <2> См.: Аврутин Ю. Е. Юридические гарантии обеспечения прав и свобод граждан и их реализация в правовом регулировании деятельности российской милиции // Полицейское право. 2005. N 2. С. 13.

Обеспечение законности и прав граждан имеет фактический и формально-юридический аспекты проблемы. Очевидно, что сегодня, как и в прошлые периоды деятельности милиции, существует определенный разрыв между юридическими гарантиями законности деятельности органов внутренних дел, т. е. зафиксированными нормативными актами требованиями по исполнению служебных обязанностей и обеспечению прав граждан, и фактической реализацией этих гарантий. Масштаб несовпадения результатов деятельности милиции и установленных нормативных требований по-прежнему остается существенным, что неоднократно отмечалось на Коллегии МВД России при подведении итогов оперативно-служебной деятельности за 2006 и 2007 гг. <3>. -------------------------------- <3> См.: Иванива Т. Укрепление дисциплины и законности среди личного состава, профилактика чрезвычайных происшествий и преступлений // Профессионал. 2007. N 6. С. 45 - 48.

Проблема обеспечения законности и прав граждан в деятельности милиции начинается на стадии определения и нормативного закрепления прав граждан в правоохранительной сфере и требований законности их обеспечения со стороны милиции. Представляется, что в нормативных актах различной юридической силы имеется недостаточная степень конкретизации содержания правомочий и обязанностей граждан в сфере соблюдения правил общественного порядка и содержания прав и обязанностей милиции по поддержанию режима законности собственной деятельности. Статья 15 Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти, должностных лиц и граждан соблюдать законы, а ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод граждан. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <4>, развивая положение Конституции Российской Федерации, устанавливает общие основы законности деятельности (ст. ст. 3 - 5, 25) и права милиции (ст. 11) на совершение действий, необходимых для обеспечения прав граждан и выполнения возложенных на милицию задач. Общепризнанными на данной стадии правового регулирования режима законности и обеспечения прав граждан являются недостаточная степень соответствия нормативных требований в данной части международным стандартам, противоречивость и излишняя абстрактность правовых норм, неполное использование применения мер ответственности в сфере обеспечения законности и основных законных прав граждан. В частности, недостаточно используются на практике в силу фрагментарной нормативной регламентации такие меры правовой ответственности, как отмена, приостановление, аннулирование правовых актов; отставка должностного лица; реорганизация (ликвидация) органа внутренних дел <5>. -------------------------------- <4> См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" // Собрание законодательства РФ. 2007. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Бутылина "Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан" включена в информационный банк согласно публикации - "Право и власть", 2002, N 2. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 23 - 28.

Юридические гарантии соблюдения законности и обеспечения прав конкретных лиц или групп населения устанавливаются специальными, преимущественно ведомственными подзаконными нормативными актами и реализуются в процессе (процедуре) применения конкретных правовых требований применительно к данному делу или ситуации. На этом этапе реализации принципов законности наиболее существенную проблему представляют административный произвол, обусловленное индивидуализмом и правовым нигилизмом решение административных дел на основе административного усмотрения исполнителя (руководителя) <6>, в основе которого помимо субъективных факторов лежит неопределенность правового регулирования <7> материальных и процессуальных аспектов исполнения требований законодательства по исполнению служебных обязанностей. Достаточно обратить внимание на тот факт, что нормативные правовые акты уровня федерального закона не дают развернутого определения законности. Нет такого определения и в Законе РФ "О милиции". -------------------------------- <6> См.: Старилов Ю. Н. Принцип законности и административная юстиция в "правовом поле" России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2007. N 2. С. 102 - 135. <7> См.: Власенко Н. А., Назаренко Т. Н. Неопределенность в праве: понятие и формы // Государство и право. 2007. N 6.

Поэтому представление о законности формируется у государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел, в частности, на основе изучения и анализа множества норм права, отражающих различные фрагменты существа законности, а законность определяется как строгое, неуклонное исполнение (соблюдение) законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, служащими и гражданами <8>. Вряд ли возможно признать нормальным, что понятие законности формулируется преимущественно в целях учета нарушений законности и определено не основным Законом о деятельности милиции, а положениями Инструкции о порядке учета сведений о сотрудниках органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и работниках системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, совершивших правонарушения, утвержденной Приказом МВД России от 21 декабря 2006 г. N 1052дсп "О ведомственном учете нарушений законности". -------------------------------- <8> См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.

Поэтому следует согласиться с утверждением Ю. Н. Старилова, что "закон в России не стал полноценной основой государственной власти, публичного управления и социальной жизни. И государство, и общество пытаются обойти закон; все ищут в нем пробелы и противоречия, чтобы низменно воспользоваться этими пробелами, нечаянно появившимися или искусно подготовленными лоббистскими объединениями. Сегодня можно поспорить с Г. Ф. Шершеневичем, который был уверен, что "закон является господствующей формой права, тогда как обычаи играют совершенно второстепенную роль" <9>. В настоящее время, несмотря на потрясающую полноту и всеобщность правовой урегулированности в России общественных отношений, именно "обычаи публичного менеджмента" встали "над законом", т. е. публичное управление осуществляется главным образом по административному усмотрению". Очевидно, что полученные выводы в полной мере относятся к состоянию законности в деятельности органов внутренних дел и лежат в основе многочисленных фактов нарушения требований законности сотрудниками милиции, когда требования норм права подчиняются личным интересам или искаженно представленным интересам службы. -------------------------------- <9> Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский опыт // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (пос. Небуг, 13 - 14 октября 2006 г.) / Отв. ред. В. В. Денисенко. Краснодар: Кубанькино, 2006. С. 145.

Поэтому, утверждая безусловную ценность и основополагающее значение для обеспечения режима законности и прав граждан в действиях милиции нормативного закрепления порядка осуществления правоохранительной деятельности милиции, т. е. формально-юридической основы законности (процессуализма или административной процедурности), необходимо обратить пристальное внимание на иное не менее основополагающее условие обеспечения законности и прав граждан. Речь идет о "чувстве законности". По мнению Г. Ф. Шершеневича, "чувством законности называется побуждение соблюдать установленные законы, т. е. общие правила поведения, не сообразуясь с конкретными условиями их применения... Чувство законности - это не только согласованное с законом поведение, это неудержимое, может быть, бессознательное стремление поступать согласно с законом, это потребность соблюдения закона" <10>. -------------------------------- <10> Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности // Российский юридический журнал. 2005. N 4. С. 144 - 153.

Очевидно, что данная категория лежит в области правосознания и юридической психологии сотрудников органов внутренних дел. Ведущими средствами формирования у сотрудников милиции чувства законности является кадровая и воспитательная работа с личным составом органов внутренних дел. Разъясняя приоритеты и акценты воспитательной работы в органах внутренних дел и пути ее комплексного реформирования, заместитель начальника Департамента кадрового обеспечения МВД России генерал-майор милиции В. Кубышко подчеркнул, что мировоззренческая база воспитания личного состава основана на таких важнейших нравственных ценностях, как гражданственность, государственность, патриотизм <11>. Представляется, что формирование "чувства законности" должно найти отражение в конкретных мероприятиях, предусмотренных Программой комплексного реформирования системы воспитательной работы в органах внутренних дел. -------------------------------- <11> См.: Кубышко В. Воспитательная работа в органах внутренних дел и пути ее комплексного реформирования // Профессионал. 2007. N 6. С. 8 - 13.

Название документа