Международные санкции в механизме внешнеторгового регулирования: комментарии к статьям 37 и 40 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"

МЕЖДУНАРОДНЫЕ САНКЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ВНЕШНЕТОРГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: КОММЕНТАРИИ К СТАТЬЯМ 37 И 40 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"

А. В. КАЛИНИН

Калинин Андрей Викторович - второй секретарь правового департамента Министерства иностранных дел РФ.

Статья 37. Запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях.

Комментарий

При всем многообразии трактовок понятия "санкции" в международно-правовом контексте преобладающим и укоренившимся в доктрине является понимание санкций как коллективных принудительных мер, применяемых с использованием институционального механизма международных организаций к правонарушителю в целях побуждения его к выполнению своих международных обязательств. Международные санкции могут носить организационный характер (приостановление членства в международной организации или исключение из ее членов) либо осуществляться государствами-членами в форме коллективных принудительных действий как военного, так и невоенного характера. Именно в таком значении использован термин "международные санкции" в комментируемой статье. Хотя этот термин отсутствует в Уставе ООН, на практике он стал обычным для обозначения принудительных мер, осуществляемых по решению Совета Безопасности ООН (СБ ООН) в контексте реализации им своих полномочий по гл. VII Устава ("Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии"). Данный термин часто встречается в документах ООН и прочно закрепился в международном юридическом и политическом лексиконе. Санкции ООН инструментальны: они используются для обеспечения выполнения решений СБ ООН, принятых им в качестве органа, несущего в соответствии с Уставом ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. При этом они не всегда применяются в ответ на международно-противоправное деяние (их целью в первую очередь является поддержание и восстановление международного мира и безопасности, в связи с чем возможно их применение в упредительном порядке). Применяемые отдельными государствами в целях оказания политического давления односторонние меры экономического принуждения (например, экономическое, торговое и финансовое эмбарго США в отношении Кубы) не обладают международно-правовой легитимностью и необоснованно именуются санкциями. Принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы государств в одностороннем порядке (par in parem non habet imperium). Речь может идти о применении одним государством в отношении другого ответных мер (им посвящена ст. 40 комментируемого Закона), с тем чтобы добиться прекращения этим другим государством противоправного поведения, ущемляющего интересы первого государства, а также возмещения причиненного таким поведением ущерба. Однако ответные меры (или контрмеры) санкциями не являются и правомерны лишь постольку, поскольку являются ответом на противоправное деяние другого государства. К мерам, затрагивающим внешнюю торговлю, относятся те принудительные меры, которые не связаны с использованием вооруженных сил. Примеры таких мер перечислены в ст. 41 Устава ООН. Содержащийся в этой статье список экономических санкций (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио - или других средств сообщения) не является исчерпывающим. В частности, СБ ООН неоднократно применял такую меру, как "замораживание" финансовых активов государства, физического лица или организации. Меры по ст. 41 Устава ООН применялись в отношении Южной Родезии, Ирака, Ливии, Гаити, Югославии, Анголы, Сьерра-Леоне, Либерии, Сомали, Афганистана, Кот-д'Ивуара, Судана, ДРК, КНДР, Ирана. Как показывает практика, возможны различные сочетания принудительных мер такого рода. Экономические санкции могут носить всеобъемлющий характер (как было в случае с Ираком) либо распространяться лишь на одну или несколько областей, например, устанавливать запрет на поставку определенных товаров, предоставление финансовых ресурсов, оказание экономической помощи. На протяжении последнего десятилетия наблюдается отход от применения всеобъемлющих санкций, наносящих чрезмерный, непропорциональный тяжести содеянного или существующей угрозе международному миру и безопасности урон экономике государства, к которому применяются такие санкции, и влекущих за собой обширные негативные последствия гуманитарного характера. Так называемые адресные санкции, т. е. санкции избирательного действия, теперь применяются не только против государств, но и все чаще в отношении индивидов и организаций. В этой связи остро встала проблема соблюдения надлежащей правовой процедуры при включении лиц в санкционные списки и их исключении из этих списков. Санкции ООН осуществляются государствами на основании решения СБ ООН, который в целях контроля над соблюдением санкционного режима в каждом отдельном случае создает специальный вспомогательный орган (комитет по санкциям). В соответствии со ст. 25 Устава ООН государства-члены Организации обязаны подчиняться решениям СБ ООН и выполнять их. При этом обязательства по Уставу ООН имеют преимущественную силу по сравнению с обязательствами по какому-либо иному международному соглашению (ст. 103 Устава). Эффективность санкций во многом зависит от согласованности действий государств по исполнению соответствующих резолюций СБ ООН. Соблюдение субъектами внутригосударственного права запретов и ограничений, установленных резолюциями СБ ООН, обеспечивается путем принятия уполномоченными органами государства необходимых нормативных правовых актов. В России закон делегирует полномочия по установлению запретов и ограничений внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях главе государства. По данным вопросам Президент РФ издает указы, в соответствии с которыми внешняя торговля может быть ограничена мерами, отступающими от ряда положений комментируемого Закона, а именно положений ч. 1 ст. 21 ("Количественные ограничения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации в исключительных случаях"), ст. ст. 22 ("Недискриминационное применение количественных ограничений"), 29 ("Национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств"), 30 ("Платежи, взимаемые в связи с импортом и экспортом товаров"), 31 ("Свобода международного транзита") и 34 ("Национальный режим в отношении внешней торговли услугами"). В качестве примера подзаконных актов по имплементации санкций ООН в Российской Федерации можно привести Указы Президента РФ от 6 марта 2001 г. N 266 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1333 от 19 декабря 2000 г." <1> (торгово-экономические и финансовые санкции против Афганистана и движения "Талибан"); от 10 января 2002 г. N 6 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г." <2> (об имплементации в Российской Федерации комплекса антитеррористических мероприятий, предусмотренных названной Резолюцией); от 18 августа 2003 г. N 968 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1483 от 22 мая 2003 г." <3> (о замораживании и переводе в распоряжение Фонда развития Ирака финансовых активов и экономических ресурсов бывшего правительства Ирака и подконтрольных ему органов и организаций); от 27 мая 2007 г. N 665 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 г." <4> (санкции в отношении КНДР). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1008. <2> РГ. 2002. 12 янв. <3> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3359. <4> РГ. 2007. 2 июня.

На практике может также возникать необходимость в дополнительном законодательном регулировании вопросов, связанных с реализацией специальных экономических мер. В частности, в Российской Федерации отсутствует механизм имплементации мер, связанных с запретом или ограничениями на совершение финансовых операций, необходимых для выполнения резолюций СБ ООН по противодействию распространению оружия массового уничтожения. Регулирование некоторых аспектов имплементации, например вопросов гражданско-правовой ответственности кредитно-финансовых учреждений, не может осуществляться путем принятия только подзаконных актов. В этой связи принятию Указа Президента РФ от 28 ноября 2007 г. N 1593 "О мерах по выполнению Резолюций Совета Безопасности ООН 1737 от 23 декабря 2006 г. и 1747 от 24 марта 2007 г." <5> по вопросам реализации санкций СБ ООН в отношении Ирана предшествовала проработка уполномоченными ведомствами вопроса о том, не потребуется ли внесение в действующее законодательство Российской Федерации изменений с целью выполнения мер, предусмотренных данным Указом. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6132.

В ходе применения комментируемой статьи следует учитывать, что ограничения, затрагивающие внешнюю торговлю и необходимые для выполнения международных обязательств Российской Федерации, связанных с участием в коллективных принудительных мерах в соответствии с Резолюциями СБ ООН, предусмотрены также Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" <6>. В соответствии с п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3 этого Закона, на основании резолюций СБ ООН Российская Федерация может устанавливать меры, направленные на запрещение или ограничение осуществления внешнеэкономических связей с субъектами, в отношении которых применяются санкции. Статья 4 Закона определяет порядок принятия решений о применении таких мер. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 44.

Специальные экономические меры могут затрагивать не только действие международных договоров, но и обязательства по частноправовым контрактам. Во избежание необоснованных претензий контрагентов, в текст резолюций СБ ООН по вопросам санкций обычно включается положение, освобождающее стороны от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств, обусловленное необходимостью соблюдения запретов и ограничений, установленных СБ ООН. В п. 7 Резолюции от 31 марта 1992 г. N 748 СБ ООН по Ливии, например, содержится призыв к государствам и международным организациям действовать в строгом соответствии с положениями данной Резолюции, независимо от наличия любых прав или обязательств, предоставленных или принятых на себя в силу любого международного соглашения или контракта либо на основании лицензии или разрешения в период до 15 апреля 1992 г. <7>. А в п. 8 Резолюции от 11 ноября 1993 г. N 883 СБ ООН прямо постановил, что все государства и правительство Ливии обязаны предпринять все меры для обеспечения того, чтобы не предъявлялись какие бы то ни было претензии в связи с контрактами или иными сделками либо коммерческими операциями, на выполнение которых повлияли меры, установленные данной и связанными с ней резолюциями <8>. Аналогичное положение включено в Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 120 "О мерах, связанных с выполнением Резолюции Совета Безопасности ООН 883 от 11 ноября 1993 г." <9>. В п. 5 этого Постановления всем государственным учреждениям, промышленным, торговым, финансовым, транспортным и другим предприятиям, фирмам, банкам, организациям и частным лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, предписано в своей деятельности исходить из того, что претензии со стороны Правительства или государственных органов Ливии либо любого ливийского гражданина или ливийского предприятия, либо любого лица, выдвигающего претензии в их интересах, в связи с любым контрактом или иной сделкой либо коммерческой операцией, на выполнение которых повлияли меры, принятые в соответствии с этим Постановлением, не принимаются. -------------------------------- <7> S/RES/748 (1992), 31 Mar. 1992. <8> S/RES/883 (1993), 11 Nov. 1993. <9> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 603.

Такая мера, как полный или частичный перерыв экономических отношений, в условиях растущей интернационализации хозяйственных связей может нанести весьма серьезный ущерб не только экономике государства, ставшего объектом санкций, но и государствам, применяющим принудительные меры во исполнение соответствующих резолюций СБ ООН. Статья 50 Устава ООН предоставляет государству, перед которым возникнут специальные экономические проблемы, обусловленные его участием в принудительных мерах, право консультироваться с СБ ООН на предмет разрешения этих проблем. Вопрос об оказании помощи третьим государствам, пострадавшим от применения санкций, активно обсуждается в рамках ООН и ежегодно включается в повестку дня на сессиях Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета. В последнее время в связи с расширением практики применения "адресных" санкций данный вопрос постепенно утрачивает актуальность. Секретариатом ООН по поручению Генеральной Ассамблеи разработана методика оценки ущерба, наносимого санкциями экономике третьих государств, однако пока она не была опробована по причине отсутствия соответствующих обращений со стороны государств.

Статья 40. Ответные меры.

Комментарий

Ответные меры (или контрмеры) - важный инструмент защиты интересов государства на международной арене. Не будучи частью института международной ответственности, ответные меры являются наиболее доступным и эффективным средством, которое может быть использовано потерпевшим государством в одностороннем порядке для того, чтобы добиться от другого государства или группы государств прекращения противоправного деяния и возмещения причиненного вреда. Международное право, предоставляя государствам возможность отстаивать свои интересы таким образом, одновременно определяет условия и ограничения, призванные предельно сократить возможности злоупотребления контрмерами. Комментируемый Закон устанавливает исчерпывающий перечень оснований для введения мер ограничения внешней торговли в качестве ответных мер. В соответствии с ним такие меры могут применяться в тех случаях, когда иностранное государство: а) не выполняет принятые на себя по международным договорам обязательства в отношении Российской Федерации (речь идет как о двусторонних, так и многосторонних договорах); б) предпринимает меры, нарушающие экономические интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации, а также проводит дискриминацию российских лиц (использованные в Законе формулировки предоставляют возможность расширительного толкования и в этом плане выгодны для России); в) не предоставляет российским лицам на своей территории адекватную и эффективную защиту их законных интересов; г) не предпринимает разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью своих физических или юридических лиц на территории Российской Федерации. Ответные меры обоснованны и правомерны лишь до тех пор, пока не достигнута основная цель их применения - побуждение иностранного государства прекратить перечисленные выше разновидности неправомерного поведения, наносящего ущерб интересам Российской Федерации. Важные принципы, касающиеся пределов применения контрмер, содержатся в ч. 2 комментируемой статьи. Использование государством ответных мер должно строго соответствовать международно-правовым нормам. Этим обусловлено включение в Закон положения о том, что ответные меры вводятся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Данная формулировка отражает закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ подход к включению в правовую систему России двух самостоятельных видов международно-правовых предписаний. Для уяснения смысла комментируемой статьи важно понимание того, что характер общепризнанных имеют основные принципы международного права, зафиксированные в Уставе ООН, а также в принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Эти принципы рассматриваются как императивные нормы общего международного права (Jus cogens). Такие нормы, согласно определению, содержащемуся в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., принимаются и признаются международным сообществом в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо и которые могут быть изменены только последующими нормами общего международного права, носящими такой же характер. К их числу, например, относятся принципы неприменения силы и угрозы силой, разрешения споров мирными средствами, суверенного равенства государств, добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Другое ограничение, касающееся использования ответных мер в соответствии с законом, состоит в том, что они должны применяться в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и российских лиц. Данное положение в определенной степени перекликается с принципом пропорциональности (соразмерности) контрмер, закрепленным в Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Статьи были подготовлены Комиссией международного права ООН и приняты к сведению Генеральной Ассамблеей ООН на ее 56-й сессии в 2001 г. Хотя этот документ не является обязательным для государств, его важность обусловлена тем, что он наиболее полно учитывает практику государств, судебные решения и правовую доктрину в области международно-правовой ответственности государств. В Статьях нашли отдельное закрепление положения, касающиеся целей, условий и пределов применения контрмер. Как и в случае с введением ограничительных мер для обеспечения участия Российской Федерации в международных санкциях (ст. 37), при использовании ответных мер в качестве инструмента защиты государственных интересов Законом допускается отступление от положений ч. 1 ст. 21 ("Количественные ограничения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации в исключительных случаях"), ст. ст. 22 ("Недискриминационное применение количественных ограничений"), 29 ("Национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств"), 30 ("Платежи, взимаемые в связи с импортом и экспортом товаров"), 31 ("Свобода международного транзита") и 34 ("Национальный режим в отношении внешней торговли услугами") комментируемого Закона. Пункты 3 и 4 рассматриваемой статьи касаются процессуальных аспектов применения ответных мер. Сбор и обобщение информации, связанной с нарушением иностранным государством прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и российских лиц, поручены федеральному органу исполнительной власти, указанному в п. 3 ст. 13 комментируемого Закона, т. е. федеральному органу исполнительной власти, который Правительство РФ в пределах своей компетенции наделило правом государственного регулирования внешнеторговой деятельности, - Министерству экономического развития и торговли РФ. Из текста Закона следует, что это касается только той информации, которая имеет отношение к случаям, указанным в ч. 1 комментируемой статьи. Иными словами, речь идет лишь о той информации, которая может представлять интерес в целях применения ответных мер. На основе такой информации Минэкономразвития России может прийти к выводу о целесообразности введения ответных мер. В этом случае он представляет в Правительство РФ соответствующий доклад. Содержащиеся в нем предложения должны быть согласованы с Министерством иностранных дел РФ, которое в соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" <10>, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. Принятие решения о введении ответных мер относится к компетенции Правительства РФ. Введению контрмер могут предшествовать переговоры с иностранным государством, проводимые в соответствии с решением Правительства РФ. При этом сам по себе факт введения ответных мер не исключает возможности продолжения переговоров, а также использования иных мирных средств урегулирования разногласий с иностранным государством. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" также регулирует вопросы применения мер экономического характера, направленных на защиту интересов Российской Федерации и ее безопасности, а также прав и свобод ее граждан, если они нарушаются или подвергаются угрозе в результате международно-противоправных деяний либо недружественных действий со стороны иностранных государств. Комментируемая статья и Федеральный закон "О специальных экономических мерах" (в той части, которая касается случаев применения специальных экономических мер, затрагивающих сферу внешней торговли, в качестве реакции на противоправное поведение другого государства, ущемляющего интересы Российской Федерации и ее лиц) имеют сходный предмет регулирования. Однако в отношении применимых процедур между ними наблюдаются расхождения. В частности, в соответствии с комментируемой статьей решение о применении ответных мер принимается Правительством РФ на основании предложения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности (Минэкономразвития России), согласованного с МИД России. Согласно же ст. 4 Федерального закона "О специальных экономических мерах" решение о применении таких мер принимается Президентом РФ на основе предложений Совета Безопасности РФ с обязательным незамедлительным информированием обеих палат Федерального Собрания РФ, которые также могут вносить предложения о применении специальных экономических мер. Роль Правительства РФ (помимо возможного представления предложений о применении специальных экономических мер) заключается в установлении на основании решения Президента РФ перечня конкретных действий, на совершение которых вводится запрет и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. Вопрос о соотношении соответствующих положений данных нормативных правовых актов остается открытым.

Название документа