Перспективные направления совершенствования иерархической структуры законодательства единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИЕРАРХИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. Б. ГОЛЬЦОВ

Гольцов В. Б., докторант кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье раскрывается вертикальная структура законодательства единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС). От иерархии нормативно-правовых актов в этой области зависит четкость исполнения норм законодательства, что в конечном итоге позволит избегать не только спорных ситуаций на практике, но и правильно действовать подразделениям РСЧС в рамках единого правового поля. Нормативные акты законодательства, регулирующие деятельность подразделений Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС), представляют собой не простую совокупность, а довольно сложную целостную систему. При ее изучении необходимо применить системный подход, который считается в науке наиболее продуктивным <1>. В качестве одного из крупнейших структурных образований законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, может быть выделена иерархическая (вертикальная) структура, обусловленная различием в правовой силе актов, издаваемых разными нормотворческими органами <2>. -------------------------------- <1> См.: Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 35; Коршунов А. М., Мантатов В. В. Диалектика социального познания. М., 1988. С. 170 - 172. <2> См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 38.

Вертикальную структуру нормативных актов главным образом определяет юридическая сила нормативных актов издавших их органов, которым отведено главенствующее место в иерархической системе государства. Все последующие издаваемые акты должны как бы следовать главенствующим и отражать их общий смысл. Вопросы иерархической структуры достаточно подробно освещены как юридической наукой, так и в литературе, описывающей деятельность отдельных служб и подразделений РСЧС <3>, однако комплексного подхода в этом направлении, применительно ко всем службам и подразделениям РСЧС, в настоящее время не применено. Между тем одним из существенных дефектов современной системы является незавершенность формирования законодательных массивов. В то же время систематизация отраслей законодательства является практически важной и теоретически сложной проблемой <4>. Если критерии разделения отраслей права в теории права выработаны, то критерии разделения отраслей законодательства в полной мере не определены. Это обстоятельство негативно влияет и на законодательство, регулирующее деятельность подразделений РСЧС. -------------------------------- <3> См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1867; Самощенко Н. С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 15. М., 1968. С. 3 - 17; Поленина С. В. Взаимосвязь нормативных актов в системе гражданского законодательства // Советское государство и право. 1972. N 8. С. 63; Касымов Б. Э. Организационные и правовые основы пожарной безопасности. Ташкент: Мехнат, 1990. С. 182. <4> См.: Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 5. С. 6 - 12.

В иерархии правовых актов любой отрасли законодательства, как и в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, особое место отведено Конституции РФ <5>. Непосредственное отношение к деятельности РСЧС имеют такие конституционные нормы, как: ст. 7, где указано, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты; ст. 114, где указывается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, охране собственности граждан и общественного порядка; ст. 56, где говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены, с указанием пределов и срока их действия, в условиях чрезвычайного положения и др. Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии системы законодательства подразделений РСЧС. Эти важнейшие положения нашли свое отражение и в ст. 2 Закона РФ "О безопасности" <6>, согласно которой граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <5> См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. N 237. 25 дек. <6> См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (с изм. от 26 июня 2008 г.) // Российская газета. 1992. N 103. 6 мая; 2008. N 138. 28 июня.

Следующими по юридической силе актами, регулирующими деятельность подразделений РСЧС, являются законы Российской Федерации <7>. В этом направлении следует отметить, что на сегодняшний день в качестве активного центра всей системы РСЧС, призванного стабилизировать ее функционирование, выступает Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В этом Законе определяются общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также призван стабилизировать отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Рассматриваемый Закон определяет систему РСЧС, состоящую из различных органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указывает ее основные задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изм. от 30 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3448; СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5418; Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (с изм. от 28 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503; СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1938; Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (с изм. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. от 19 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799; 2007. N 26. Ст. 3076; и т. д.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" все остальные акты, конкретизирующие и детализирующие деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются актами вторичного характера, они занимают следующий уровень иерархии законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС. Эта массивная группа актов законодательства, регулирующего деятельность названых подразделений, включает в себя акты, различные как по содержанию, так и по сфере их действия. Надо отметить, что эти акты не совпадают по своей юридической силе, что обусловливает необходимость их дальнейшей дифференциации. Представляется, что данную категорию актов можно подразделить на четыре группы: специальные, общие, ведомственные <8> и локальные. -------------------------------- <8> Встречается и другая терминология названия таких актов. См.: Савельев П. С. Государственный пожарный надзор в СССР. М., 1986. С. 58 - 60.

К специальным необходимо отнести ту часть нормативно-правовых актов, которые регулируют служебную деятельность органов служб и подразделений РСЧС в различных направлениях их деятельности, их создание и ликвидацию по мере необходимости, например на период чрезвычайных ситуаций. Согласно специальным законодательным актам образуются, например, межведомственные комиссии на функциональной и региональной основе, на случай необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, мобилизационные органы, органы и подразделения пожарной охраны и др. К общим актам будут относиться те, которые издаются органами общей компетенции либо ведомствами, имеющими право принимать обязательные для всех лиц и организаций нормативные решения. Ими являются акты, изданные Правительством РФ <9>, акты Госстандарта и Госстроя России и др. Нормативных актов такого характера принято очень большое количество еще со времен СССР, многие из них продолжают действовать и сегодня. -------------------------------- <9> См.: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. от 23 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 3998; 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5499; Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640.

К группе ведомственных актов необходимо отнести те, которые издаются органами специальной компетенции и распространяют свою деятельность лишь на данные ведомства. Такие акты, как правило, согласовываются с МЧС России, но иногда принимаются ведомствами и самостоятельно. Подобные акты издаются различными министерствами и ведомствами <10>. -------------------------------- <10> См.: Приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" // Российская газета. 2003. N 71. 12 апр.; Приказ МЧС России от 21 декабря 2005 г. N 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 6; и др.

Локальные акты можно подразделить на внутриорганизационные и местные. Внутриорганизационные акты издаются органами управления РСЧС <11>, органами исполнительной власти на местах <12>, предприятиями, организациями, учреждениями <13>. Внутриорганизационные следует отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России, которые входят в группу специальных, но не локальных актов. Различия в данном случае будут основываться на инициативе принимаемых решений и относительной свободе волевых действий. Так, создание или ликвидация спасательного центра МЧС России будут связаны с инициативой государственного органа и его административно-властными указаниями и действиями. Связи, которые будут выстраиваться при создании или ликвидации спасательного центра МЧС России, будут носить специальный (по роду деятельности МЧС России) характер и складываться в основном по административно-правовой, вертикальной линии, свобода выбора действий здесь недопустима. В свою очередь, хотя создание нештатного аварийно-спасательного формирования либо добровольной пожарной дружины и предписано законом, но инициатива создания таких структур будет принадлежать самой организации на внутреннем, локальном, уровне, свобода принимаемых при этом решений не связана с иерархическими вышестоящими инстанциями и органами, их указания на этот счет будут носить рекомендательный характер. -------------------------------- <11> См.: Приказ МЧС России 21 июля 2005 г. N 575 "Об утверждении Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время" // Российская газета. 2005. N 222. 5 окт. <12> Органами местной власти принимается достаточное количество актов по организации различных организационных структур и органов, связанных с деятельностью МЧС, например, при органах местного самоуправления создаются постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. См.: абз. 3 п. 2 ст. 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". <13> Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются акты по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований, различных создаваемых комиссий, добровольных пожарных дружин и иных организаций и структур, связанных с профилактикой и устранением чрезвычайных ситуаций. Так, например, организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты создают нештатные аварийно-спасательные формирования. См.: п. 2 ст. 9 Федерального закона "О гражданской обороне".

Местные акты издаются теми же органами, что и внутриорганизационные, однако цель у них несколько иная, связанная с непосредственным решением задач и реализацией тех полномочий в области чрезвычайных ситуаций, для которых такие органы были созданы. Например, такой орган РСЧС, как подразделение пожарной охраны, может вынести постановление о закрытии объекта в связи с угрозой пожара на нем. Органы местной администрации принимают различные решения по привлечению техники, находящейся в распоряжении органов местного самоуправления с целью ликвидации чрезвычайной ситуации либо устранения ее последствий; администрации предприятий, учреждений и организаций - приказы о назначении ответственных по устранению аварийной ситуации, создающей угрозу жизни или здоровью людей, за противопожарное состояние объектов, по выполнению предписаний и указаний органов и подразделений РСЧС, усилению дежурств в праздничные дни, контролю и проведению опасных работ и т. д. Характерным недостатком актов предприятий, учреждений, организаций является то, что отдельные правовые нормы, направленные на профилактику чрезвычайных ситуаций, не всегда учитывают специфику и положения вновь принятых законодательных актов в деятельности РСЧС, а это сказывается на появлении угрозы чрезвычайной ситуации либо ее возникновении в таких организационных структурах. Данный недостаток можно было бы исправить при условии согласования многих из этих актов с подразделениями МЧС России на местах, являющихся ведущими подразделениями РСЧС.

Название документа