К вопросу развития российского законодательства об обеспечении национальной безопасности морскими пограничными силами в морском пограничном пространстве в период начала XVII - конца XIX века

К ВОПРОСУ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МОРСКИМИ ПОГРАНИЧНЫМИ СИЛАМИ В МОРСКОМ ПОГРАНИЧНОМ ПРОСТРАНСТВЕ В ПЕРИОД НАЧАЛА XVII - КОНЦА XIX ВЕКА

О. Ю. СВИНИНЫХ

Свининых О. Ю., аспирант Московского пограничного института ФСБ России.

Автор статьи анализирует отечественное законодательство начала XVII - конца XIX в., регулирующего вопросы в области охраны морских границ страны. Приобретение морского побережья порождало необходимость решения ряда проблем, связанных с обеспечением безопасности государства на морских пространствах, так как подобная незащищенность позволяла процветать контрабандной деятельности и расхищению водных биологических ресурсов. История Российской Федерации всегда вызывала и вызывает достаточно широкий общественный интерес ввиду того, что разрешенные много лет назад проблемы имеют тенденцию к возрождению и на определенном этапе развития страны требуют пристального внимания общества и государства. В настоящий момент одной из таких проблем является проблема защиты интересов Российской Федерации в ее морском пограничном пространстве. Как справедливо отмечают В. И. Боярский, В. А. Дмитриев и Н. Н. Кудинов, морская пограничная охрана своей историей неразрывно связана с историей государства, вот почему представляет особый интерес процесс становления правового регулирования деятельности морской пограничной охраны как особого органа в области обеспечения национальных интересов в морском пограничном пространстве <1>. -------------------------------- <1> Боярский В. И., Дмитриев В. А., Кудинов Н. Н. Пограничный надзор на море: Историко-документальный очерк. М.: Граница, 2006. С. 3.

Первый этап развития законодательства связан с появлением специального ведомства, занимавшегося охраной морских рубежей. Уже в XVII - XVIII вв. перед государством возникла проблема формирования морских пространств Российской империи и реализации в них своего суверенитета. Это послужило причиной принятия многих нормативных актов, касающихся строительства российского гражданского и военного флота, а также компетенции таможенного ведомства и пограничной стражи. Формирование приморских территорий России закончилось в период от завершения правления Петра I до начала правления Николая II (1725 - 1893) <2>. В период с XVII по XVIII в. огромную роль в обеспечении безопасности на море играла таможенная служба как орган, обеспечивающий противодействие ввозу контрабанды на территорию России. Основным нормативным правовым актом, закрепляющим полномочия указанной службы, была Инструкция Коммерц-коллегии о заведении таможенных яхт от 1724 г. (далее - Инструкция) <3>. Следует, однако, заметить, что положения данной Инструкции выполнялись номинально, поскольку на практике возникало достаточно организационных и кадровых проблем <4>. -------------------------------- <2> На севере Россия владела побережьем Баренцева моря к востоку от р. Вориема, на северо-западе - территорией Финляндии, включая Аланские острова, южным побережьем Балтийского моря до границы с Пруссией, на юге - от устья р. Дунай до мыса Кампуш, на границе с Турцией по берегам Черного моря и от с. Астара до с. Гасан-Кули на Каспии. Дальневосточная граница на море ограничивалась реками Амур, Уссури, Сунгач, озером Ханка и побережьями Японского, Охотского, Берингова морей и о. Сахалин. <3> Регламент Коммерц-коллегии от 8 января 1724 г. // ПСЗ РИ. Т. VII (1723 - 1724). Кн. 1. СПб., 1830. С. 246. <4> Боярский В. И., Дмитриев В. А., Кудинов Н. Н. Указ. соч. С. 33.

После завершения правления Петра I обнаружилась неспособность таможенной службы и таможенной инфраструктуры противостоять ввозу контрабандных товаров, приток которых провоцировался тарифом 1724 г. <5>. Это обстоятельство обусловило необходимость принятия в 1731 г. Морского пошлинного регламента (устава) <6>, который развивал положения Инструкции Петра I и определял порядок захода иностранных судов в российские порты, описывал процедуры таможенного оформления судов. Так, в частности, на любого владельца судна возлагалась обязанность составить на собственном языке и представить таможенную декларацию с указанием названия судна, своего имени, национальности и страны отправления, а также с подробным описанием ввозимых товаров. Таким образом, как видно, уже в период с XVI по XVIII в. предпринимались попытки на законодательном уровне защитить экономические интересы России и противодействовать угрозам экономической безопасности государства на морских направлениях. -------------------------------- <5> См.: ПСЗ РИ. Т. VII (1723 - 1724). Кн. 1. СПб., 1830. С. 241; Дзюбенко П. В. Таможенно-тарифная политика в научном наследии Д. И. Менделеева (уроки для России): Учеб. пособие. М.: РИО РТА, 2003. С. 15. <6> См.: Морской пошлинный регламент (устав) от 1731 г. // Свод морских постановлений. СПб.: Типография Морского министерства, 1731.

На дальнейшее формирование территорий повлияли результаты Русско-турецкой войны. Как отмечают В. И. Боярский, В. А. Дмитриев, Н. Н. Кудинов, Россия приобрела значительную территорию между Бугом и Днепром, а также открыла себе выход в Черное море, в результате чего возникла необходимость дальнейшего развития системы охраны морских границ <7>. В этой связи в целях улучшения охраны морских границ России Екатериной II был издан Указ от 27 сентября 1782 г. "Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения потаенного провоза товаров" <8>, который определял структуру таможенных органов и их компетенцию, однако предусматривал охрану исключительно морского побережья. -------------------------------- <7> См.: Боярский В. И., Дмитриев В. А., Кудинов Н. Н. Указ. соч. С. 35. <8> ПСЗ РИ. Т. XXI. Ст. 15.522. С. 682.

В июне 1811 г. ситуация изменилась в лучшую сторону: было создано Таможенное управление по европейской торговле. В нормативных правовых актах, определяющих его правовое положение, предусматривалось, что "по берегам, морским участкам располагаются команды таможенной стражи сообразно местному положению берегов... Главные таможни содержат на море и по рекам вооруженные катера и шлюпки" <9>. На этом период реформ не закончился, чему поспособствовало принятие Таможенного устава 1819 г. <10>, уточнившего понятие контрабанды и впоследствии предусматривавшего создание дополнительной структуры по противодействию ввоза контрабанды - пограничной стражи. С этого момента мы отмечаем новый период, связанный с выделением пограничной стражи из таможенного ведомства (начало XIX - конец XIX в.). -------------------------------- <9> Глава I Учреждения Таможенного управления по европейской торговле // ПСЗ РИ. Т. XXXVIII. Собр. 1. N 29067. С. 226. <10> Таможенный Устав 1819 г. // ПСЗ РИ. Т. VI. СПб., 1842. С. 1. С того времени под контрабандой понимали не только сам факт тайного перемещения товаров через границу, но и попытку их сокрытия при декларировании на таможне.

Нормативным правовым актом, устанавливающим структуру этой стражи, было Положение от 17 августа 1827 г. "Об устройстве пограничной таможенной стражи" <11>. Серьезным недостатком названного документа явилось отсутствие положений о специальных подразделениях, предназначенных для надзора за судами в прибрежных морских водах. В связи с этим береговой надзор в некоторых местностях возлагался на городские и земские отделения полиции под наблюдением начальников губернии, так, например, было на мурманском берегу и в Архангельской губернии <12>. Бесспорно, осуществление полицией функций пограничной стражи не дало возможности осуществлять прибрежный надзор с должной степенью эффективности. Что же касается самого надзора непосредственно в морских пространствах, то эту задачу решало лишь одно судно, деятельность которого оказалась непродолжительной. Основной причиной указанного обстоятельства явилось отсутствие у прибрежных вод России четкого международно-правового статуса. Действительно, патрулирование судна, не имеющего властных полномочий в морских пространствах, не обладающих правовым статусом, представлялось бессмысленным. -------------------------------- <11> См.: Положение от 17 августа 1827 г. "Об устройстве пограничной таможенной стражи" // ПСЗ РИ. N 1282. СПб., 1830. <12> Мошков Ф. А. Морская пограничная охрана России: от Петра I до наших дней: Краткий исторический очерк. М.: Граница, 2003. С. 14.

Россия долгий период времени не декларировала своего отношения к статусу прибрежных вод. Государственной морской границей считался берег моря. Статья 44 Таможенного устава 1857 г. определяла, что "пространство в семь верст, как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей, считается пограничной чертой" <13>. Соответственно эту черту и охраняла пограничная стража. Данные обстоятельства значительно сказывались на полномочиях органов, призванных обеспечивать безопасность морских границ. Если суверенитет государства не распространялся на какое-либо морское пространство, соответственно, ставились под вопрос такие полномочия государственных органов, как применение оружия против нарушителей, задержание судов и т. д. Отсутствие в составе пограничной стражи подразделения, которое охраняло бы исключительно морские пространства, и фактическое отсутствие охраны морских границ на побережье создавало значительные угрозы национальным интересам России. Указанные обстоятельства предопределяли необходимость пересмотра законодательства, закрепляющего систему охраны морских пространств, и в последующем установления так называемой таможенной полосы - морского пояса шириной в 3 морские мили, примыкающего к сухопутной территории, в пределах которой все русские и иностранные суда подлежали надзору русских таможенных властей <14>. -------------------------------- <13> Таможенный Устав 1857 г. // ПСЗ РИ. Т. VI. СПб., 1842. С. 1. <14> См.: Дополнительные законодательные постановления, касательно русских и иностранных судов, входящих в территориальное море; Инструкция для действий крейсеров, учреждаемых для преследования морем контрабанды. Цит. по: Боярский В. И., Дмитриев В. А., Кудинов Н. Н. Указ. соч. С. 51.

Однако система таможенных органов осуществлять защиту интересов на море в должной степени не могла, поскольку, во-первых, не имела собственного боеспособного флота, во-вторых, функции по охране государственной границы дублировались пограничной стражей. Так, например, § 26 Таможенного устава 1842 г. определял обязанность определенных чиновников пограничной стражи следить за соблюдением таможенного законодательства "в отвращении тайного провоза" <15>. Таким образом, выполнение функций двойственного характера пограничной стражей определило и организационно-правовую двойственность управления и соподчинения в рамках таможенного ведомства <16>. Дублирование функций негативным образом сказывалось на защите национальных интересов России, способствовало незащищенности российской экономики от контрабанды. В принципе это явилось одним из основных внутриэкономических факторов строительства морской пограничной охраны как отдельного ведомства. -------------------------------- <15> ПСЗ РИ. Т. VI. СПб., 1842. С. 1. <16> См.: Абашева Е. А. Нормативно-правовое регулирование таможенной деятельности на европейской границе в первой половине XIX века: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Первым шагом в этом направлении явилось утверждение Положения от 4 июля 1873 г. о Балтийской таможенной крейсерской флотилии <17>. После ее появления наступает новый этап в развитии законодательства об обеспечении безопасности на морских направлениях - 1893 - 1916 гг. Прежде всего этот период связан с образованием в 1983 г. самостоятельного пограничного ведомства - Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) <18>. Впоследствии, в связи с выделением пограничной стражи из Департамента таможенных сборов в ОКПС, Балтийская таможенная крейсерская флотилия была подчинена управлению ОКПС. По справедливому замечанию А. В. Высотенко, выделение пограничной стражи из Департамента таможенных сборов потребовало создания соответствующей нормативно-правовой базы новой структуры <19>. В этой связи были приняты Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи от 1910 г. <20>, закрепляющие полномочия флотилии. В обязанности судам флотилии ОКПС, осуществлявшим надзор в таможенной полосе, как и прежде, входили борьба с морской контрабандой, в частности предотвращение выгрузки (приема) грузов и высадки лиц на берег (с берега) в неустановленных местах, а также на другие суда и лодки в таможенной полосе, розыск на необитаемых, малонаселенных островах и отдельных камнях складов контрабанды, сбор сведений о судах, занимающихся контрабандой, задержание нарушителей таможенных правил. Кроме того, Положение о флотилии ОКПС закрепляло ряд обязанностей, выходивших за рамки пограничного контроля: осуществление карантинного надзора, упреждение установки фальшивых маяков и разжигания огней на берегу в ночное время суток, наблюдение за сохранением морских ресурсов от расхищения иностранными судами. Однако отдельным правом на осуществление контроля за промысловой деятельностью судов ОКПС наделен не был. -------------------------------- <17> ПСЗ РИ. Т. VI. СПб., 1842. Ст. 294. С. 24. <18> Указ от 15 октября 1893 г. "О преобразовании пограничной стражи в Отдельный корпус и об утверждении временного штата управления означенного корпуса" // ПСЗ РИ. Т. XIII. СПб., 1897. Ст. 9975. <19> Высотенко А. В. Исторический опыт обеспечения безопасности Государственной границы Российской империи Отдельным корпусом пограничной стражи: Дис. ... канд. ист. наук. М., 2004. С. 182. <20> Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи от 1910 г. СПб.: Типография Штаба Отдельного корпуса пограничной стражи, 1912.

В целом в XVII - конце XIX в. завершилось формирование основополагающих начал охраны государственной границы, в том числе и на морских направлениях. Самым важным моментом явилось четкое разграничение компетенции на морских направлениях между пограничными и таможенными органами, что положительным образом сказалось в дальнейшем на защите экономических интересов нашего государства. Законодательное закрепление административно-предупредительных мер и мер административного пресечения в отношении судов-нарушителей позволило с большей степенью эффективности обеспечивать безопасность морских пространств. Как отмечает А. Н. Шпак, после проверки практикой и временем "Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи стали значительной вехой на пути развития законодательной базы Российской империи <21>. -------------------------------- <21> Шпак А. Н. Создание и совершенствование системы защиты и охраны государственной границы в Российской империи: 1721 - 1893 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 107.

Название документа