Внутриорганизационное и внешнеорганизационное взаимодействие органов внутренних дел в сфере лицензионно-разрешительной деятельности

ВНУТРИОРГАНИЗАЦИОННОЕ И ВНЕШНЕОРГАНИЗАЦИОННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А. В. БЕЛОКОНЬ

Белоконь А. В., соискатель ВНИИ МВД России, старший инспектор УОЛРР и КЧДОД ГУВД Краснодарского края, старший лейтенант милиции.

Автор, исследуя взаимодействие, показал, что следует подвергнуть исследованию как совокупность административно-правовых актов, устанавливающих правовые нормы, регулирующие особую группу отношений, возникающих, функционирующих и прекращающихся в области государственного управления по поводу взаимодействия, так и совокупность нормативных актов, регулирующих управленческую деятельность взаимодействующих субъектов. Реализация правового статуса органа внутренних дел, являющегося одним из субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовыми режимами оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, как правило, осуществляется в форме контроля в этой сфере деятельности. Безусловно, без осуществления внутриорганизационного взаимодействия органов внутренних дел, а также взаимодействия с другими субъектами органов исполнительной власти об эффективной контролирующей деятельности органа внутренних дел не может быть и речи. Некоторые ученые полагают целесообразным исследовать организацию взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами контроля за оборотом оружия применительно к теории и практике управления <1>. -------------------------------- <1> См., например: Проблемы государства и права. М., 1975. С. 156 - 165; Сазонов Б. И. Правопорядок как сфера управления: Сб. научных трудов. М., 1982. С. 20 - 21.

Так, Е. Д. Шелковникова утверждает, что эффективность совместной либо согласованной деятельности субъектов контроля за оборотом оружия обеспечивается организацией взаимодействия, т. е. согласованием деятельности его субъектов путем оказания на них управленческого воздействия. Следовательно, организация взаимодействия является разновидностью управленческой деятельности, осуществляемой субъектами, наделенными властными полномочиями в отношении участников совместной контрольной деятельности. Целью такой организации служит согласование действий субъектов взаимодействия, всестороннее обеспечение совместного использования сил и средств в интересах эффективного контроля за оборотом оружия. Важной задачей организации взаимодействия служит также достижение упорядоченности действий различных субъектов общей работы, их разобщенности и одновременно дублирования в осуществлении ими функций в отношении конкретных объектов <2>. -------------------------------- <2> См.: Шелковникова Е. Д. Теоретические основы... С. 239.

Безусловно, на наш взгляд, следует согласиться с Е. Д. Шелковниковой в том, что эффективность взаимодействия напрямую зависит от обеспечения деятельности по его организации. В связи с этим мы полагаем важным раскрыть понятие "организации взаимодействия" и ответить на следующие вопросы: кто является организатором взаимодействия, какие методы управления может применять организатор взаимодействия к взаимодействующему субъекту, какими полномочиями должен обладать организатор взаимодействия для его обеспечения? Отвечая на эти вопросы, мы прежде всего должны констатировать следующий неоспоримый факт: взаимодействуют в реализации своих полномочий равные в иерархии управления субъекты, в противном случае мы столкнемся не с взаимодействием, а с подчинением. Следовательно, для решения задачи обеспечения организации взаимодействия необходимо наделение одного из субъектов правоотношений дополнительными полномочиями организатора взаимодействия по отношению к другому субъекту взаимодействия, применение которых возможно только при возникновении обстоятельств, понуждающих к взаимодействию. Определение организатора взаимодействия и установление его функций закреплено в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения по поводу взаимодействия, а также в статусных нормативно-правовых актах. На наш взгляд, следует отличать организацию взаимодействия равных субъектов, функционирующих под юрисдикцией одного органа исполнительной власти. Например, в процессе организации взаимодействия служб органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка начальник органа внутренних дел в пределах своей компетенции может возложить функции по координации действий на службу охраны общественного порядка, наделить ее властными полномочиями по отношению к субъектам взаимодействия, а также обязать службы, участвующие во взаимодействии, представлять организатору взаимодействия соответствующую информацию, силы, средства и т. д. Таким образом, решается задача определения организатора взаимодействия и повышения эффективности взаимодействия. В случае же, если взаимодействующие субъекты функционируют в разных органах исполнительной власти, взаимодействующие субъекты равны в иерархии управления, то статус организатора взаимодействия может быть определен не иначе как путем издания соответствующего нормативного правового акта. В этой связи следует подчеркнуть особую роль административно-правового регулирования в процессе организации взаимодействия, его влияние на управленческие отношения по поводу взаимодействия. Подход к исследованию процесса взаимодействия сугубо с точки зрения управленческого воздействия не позволяет установить сущностные аспекты взаимодействия, влияющие на сам процесс организации взаимодействия, которые коренятся в понимании того, что взаимодействие как один из элементов управления ("воздействие на общество с целью его упорядочения" <3>), как управленческая категория является производным процессом, устанавливаемым в результате правового регулирования. Иными словами, управленческие отношения по поводу взаимодействия могут состояться только между теми субъектами, в тех параметрах, по тем правилам, с той интенсивностью, по отношению к тем объектам, которые заданы соответствующими нормативными правовыми актами. А в процессе реализации таких нормативных правовых актов у субъектов правоотношений возникают и соответствующие управленческие отношения (права и обязанности), в том числе и внутриорганизационные, по поводу обеспечения взаимодействия. -------------------------------- <3> Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 1379.

Изучение вопроса соотношения понятий "правовое регулирование" и "государственная управленческая деятельность" в юридической литературе показывает, что ведущими учеными-административистами четко разделяется грань между государственным управлением и административным правом. Так, Д. Н. Бахрах подчеркивает, что наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука - административное право - должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления. Государственное управление - это целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства <4>. -------------------------------- <4> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 30 - 31.

Несомненно, особо актуальным для государственного управления является перевод управленческих отношений в правовые. Важным и необходимым элементом государственного управления является правовая регламентация его задач и функций. Она закрепляет разделение труда, способствует повышению ответственности каждого звена государственного звена государственного аппарата, исключает дублирование и подмену одних органов другими <5>. -------------------------------- <5> См.: Камышников А. П., Махинин В. И. Основы управления в правоохранительных органах. М., 2006. С. 23.

Нормативно-правовой акт придает государственным управленческим отношениям характер правовых. Фиксируя полномочия государственных органов, нормативный акт закрепляет их деятельность, придает им упорядоченность и целеустремленность. Осуществляя управление, государство выражает свою волю в виде юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие связи между различными элементами общества. Механизм правового регулирования состоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государством, определяют поведение участников общественных отношений, предоставляя им соответствующие права и возлагая на них соответствующие обязанности <6>. -------------------------------- <6> См.: Четвериков В. С., Четвериков В. В. Основы управления в органах внутренних дел. М., 1997. С. 5.

На наш взгляд, в процессе исследования понятия взаимодействия следует отличать административно-правовые нормы, устанавливающие порядок организации взаимодействия субъектов правоотношений, их правовой статус, от совокупности управленческих норм, определяющих формы, методы достижения задач, поставленных нормами права. В этой связи мы согласны с научным взглядом на эту проблему Д. Н. Бахраха, который подчеркивает, что теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле <7>. -------------------------------- <7> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 29.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие взаимодействие органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, необходимо отличать от нормативных актов, направленных на упорядочение внутриорганизационных управленческих отношений взаимодействующих субъектов. А. П. Коренев выделил следующие основные черты, присущие правовому акту управления, - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными лицами в соответствии с установленной процедурой <8>. -------------------------------- <8> См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: Щит-М, 2000. С. 194.

А. А. Абдурахманов, сделав анализ определений правового акта управления, данных разными учеными, выделил их основные признаки, признаваемые большинством авторов, такие как подзаконность, цель - реализация задач и функций государственно-управленческой деятельности, направленность на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, юридический властный односторонний характер, принятие полномочным субъектом в рамках компетенции, наличие установленной законом формы <9>. -------------------------------- <9> См.: Абдурахманов А. А. Правовые акты управления в механизме административно-правового регулирования общественных отношений. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 10.

Следовательно, к основным критериям, по которым следует отличать административно-правовые акты, регулирующие процесс взаимодействия субъектов правоотношений, от нормативно-правовых актов управления, регулирующих управленческие внутриорганизационные отношения взаимодействующих субъектов, необходимо отнести: - адресная направленность правового акта по отношению к взаимодействующим субъектам; - определенный нормативным правовым актом круг правоотношений, подлежащий урегулированию для осуществления взаимодействия; - подзаконность нормативных правовых актов; - издание нормативного правового акта по поводу взаимодействия компетентным уполномоченным органом власти либо издание совместного нормативного правового акта равными по правовому статусу органами исполнительной власти; - издание нормативного правового акта по поводу взаимодействия в установленной законом форме; - нормативные правовые акты по поводу взаимодействия должны носить односторонний императивный (властный) характер, устанавливать правовые нормы. Поэтому, исследуя взаимодействие, как мы показали, следует подвергнуть исследованию как совокупность административно-правовых актов, устанавливающих правовые нормы, регулирующие особую группу отношений, возникающих, функционирующих и прекращающихся в области государственного управления по поводу взаимодействия, так и совокупность нормативных актов, регулирующих управленческую деятельность взаимодействующих субъектов. Из изложенного можно сделать вывод о том, что для того, чтобы установления, адресованные взаимодействующим субъектам правоотношений, излагаемые в административных правовых актах, не оставались только призывом или лозунгом, административно-правовые нормы по поводу взаимодействия и должны: - определять взаимодействующие субъекты; - устанавливать объект взаимодействия (по поводу чего должно осуществляться взаимодействие); - устанавливать порядок взаимодействия; - устанавливать формы взаимодействия; - определять порядок обмена информацией о состоянии объекта, по поводу которого осуществляется взаимодействие; - устанавливать сроки осуществления совместных мероприятий по поводу взаимодействия; - определять компетенцию, полномочия взаимодействующих субъектов. Игнорирование вышеназванных принципов организации взаимодействия приводит к тому, что нормативные правовые акты, регулирующие оборот оружия, взрывчатых веществ, частную детективную и охранную деятельность, в ряде случаев не содержат правовые нормы, регламентирующие процесс взаимодействия контролирующих субъектов, организация взаимодействия переадресуется субъектам управления, без наделения их соответствующей компетенцией, следовательно, от их правоусмотрения становятся зависимыми как принятые решения о необходимости взаимодействия, так и результат взаимодействия.

Название документа