Надзор и контроль над исполнением законов в административной деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России

НАДЗОР И КОНТРОЛЬ НАД ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ МВД РОССИИ

Б. И. ШАЛЫГИН

Шалыгин Б. И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, Почетный работник Прокуратуры РФ.

Аварийность на автомобильном транспорте - одна из острейших социально-экономических проблем большинства стран мира. На состоявшейся в октябре 2003 г. с участием представителей МВД России дискуссии в Организации Объединенных Наций по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения говорилось о глобальном кризисе в дорожной безопасности. В документах ООН была подтверждена актуальность и международная значимость данной проблемы. Ежегодно во всем мире на дорогах гибнет 1 млн. 260 тыс. человек, а всего в результате дорожно-транспортных происшествий (ДТП) более 10 миллионов погибают и получают ранения. По информации Всемирного банка, экономические потери составляют около 500 миллиардов долларов в год <1>. За последние пять лет эта статистика почти не изменилась. -------------------------------- <1> Государственный доклад // Российская газета. 11.09.2003. N 181.

В развитых странах уровень дорожно-транспортного травматизма ниже, чем в России, однако и там его снижение рассматривается как серьезная проблема. Задача обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации непосредственно связана с результатами социально-экономических преобразований, построением правового демократического государства, развитием гражданского общества, а поэтому не может быть решена без совместных усилий государства и общества. Особая роль в этом отведена органам Государственной инспекции безопасности дорожного движения (Государственной автомобильной инспекции) Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - ГИБДД или ГАИ). В своей деятельности Главное управление ГИБДД МВД России и подчиненные ему органы и подразделения руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами от 10.12.1995 N 196-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 N 309-ФЗ) "О безопасности дорожного движения" <2> от 18.04.1991 N 1026-1 (в ред. от 02.10.2007 N 225-ФЗ) "О милиции" <3>, другими федеральными законами, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, указами Президента Российской Федерации, в частности Указом от 15.06.1998 N 711 (в ред. от 03.07.2008 N 1041 <4> "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", которым утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. N 50. Ст. 4873; Российская газета. 26.12.1995. N 245; Собрание законодательства РФ. 03.12.2007; Российская газета. 05.12.2007. <3> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. N 16. Ст. 503; Российская газета. 06.10.2007. <4> Российская газета. 23.06.1998. N 116; Собрание законодательства РФ. 22.06.1998. N 25. Ст. 2897.

Действующее законодательство наделяет органы внутренних дел широкими административно-юрисдикционными полномочиями, они имеют реальные возможности влиять на состояние борьбы с административными деликтами, а с учетом взаимообусловленности различных форм противоправного поведения - и на развитие криминальной обстановки в стране. Вместе с тем административные правонарушения в деятельности органов ГИБДД повсеместно получили широкое распространение, оказывая заметное негативное влияние в целом на состояние законности и правопорядка в России, в том числе в области дорожного движения. В ряде регионов сотрудники этих органов допускают противоправные задержания, взимание завышенных штрафов, наложение взысканий на граждан неуполномоченными лицами, нарушение порядка производства по делам об административных правонарушениях, отступление от требований, предъявляемых к протоколам и постановлениям об административных правонарушениях, срокам рассмотрения дел, непередачи их в суд в предусмотренных законом случаях и др. В то же время крайне острой остается обстановка на автомобильных дорогах страны. Несмотря на принимаемые меры и усилия органов и подразделений ГИБДД в центре и на местах, переломить ситуацию с аварийностью на дорогах пока не удается. Такого количества аварий история страны еще не знала. Число жертв дорожных происшествий превосходит скорбный список жертв военных операций. В 2002 году в Российской Федерации отмечен самый большой за последние 10 лет рост количества дорожно-транспортных происшествий, числа погибших и раненых в них людей. Всего за этот период численность погибших составила 315,1 тыс. человек, что сравнимо с населением среднего областного центра <5>. -------------------------------- <5> Российская газета. 11.09.2003. N 181. С. 2.

Проблема дорожно-транспортного травматизма в России, без преувеличения, представляет угрозу безопасности граждан и государства. По данным МВД России, в 2003 году было совершено 204,2 тыс. дорожно-транспортных происшествий, что на 10,8% больше, чем в 2002 году, в них погибло 35,6 тыс. человек (+7,1%) и ранено 243,9 тыс. человек (+13,1%). Из этого количества около 27 тыс. пострадавших - дети: их погибло свыше 1,5 тыс. и ранено более 25,2 тыс. Число ДТП возросло в 76 субъектах Федерации. Экономический ущерб от них составил 321,6 млрд. рублей (+15,2%). Более одной трети (69,2 тыс.) от общего количества ДТП, совершенных в 2003 году, было учтено в восьми субъектах РФ: Московской области - 14,0 тыс. происшествий, г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 10,6 тыс., г. Москве - 9,5 тыс., Свердловской области - 8,4 тыс., Краснодарском крае - 7,2 тыс., Республике Татарстан - 6,2 тыс. и в Челябинской области - 5,4 тыс. происшествий. Специалисты прогнозировали в 2004 - 2005 г. г. дальнейший рост дорожно-транспортных происшествий (от 5 до 12%) и соответственно - числа погибших (от 4 до 10%) и раненых на дорогах (от 7 до 15%), в первую очередь из-за несоответствия темпов прироста автотранспорта развитию улично-дорожной сети, низких эксплуатационных качеств транспортных магистралей, неудовлетворительного уровня подготовки водительских кадров, старения автопарка, правового нигилизма участников дорожного движения. К сожалению, эти прогнозы подтвердились. Они в определенной мере связаны и с тем, что за 10 лет число легковых машин в личной собственности выросло в 2,3 раза, больше всего в Центральном федеральном округе, где на тысячу населения приходится 170 легковых автомобилей <6>. В последние годы эти показатели продолжают увеличиваться. Безусловно, уровень аварийности определяется уровнем автомобилизации. Чем больше машин, тем больше аварий. -------------------------------- <6> Российская газета. 30.08.2003. N 171. С. 9.

Вместе с тем опыт зарубежных стран свидетельствует об ином. На начало 2003 года у нас насчитывалось 223 транспортных средства на тысячу жителей, что в 2 - 3 раза меньше, чем в экономически развитых странах Европы, Северной Америки, Азии, и в полтора раза ниже, чем в Болгарии, Венгрии и Польше. Зато по количеству ДТП с летальным исходом мы впереди планеты всей. Например, у нас более 20 погибших на 100 тыс. жителей, а в пересчете на количество автомобилей - 9 погибших на 10 тыс. транспортных средств. На втором месте по обоим показателям Польша, на третьем - США <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 17.09.2003. N 185. С. 1.

Техническое состояние транспортных средств также оказывает влияние на безопасность дорожного движения. Согласно вышеназванному докладу, они у нас в 5 раз опаснее, чем в экономически развитых странах с высоким уровнем автомобилизации и интенсивности движения. Если учесть, что среднегодовой пробег автомобиля в России намного меньше, то картина становится еще мрачнее. По тяжести последствий ДТП мы снова на первом месте: на 100 пострадавших в авариях - 13 погибших, в каждой сотне происшествий гибнут 18 человек. На втором месте Польша, и лишь в конце скорбного списка - США, Великобритания и Германия. По оценкам специалистов, рост автопарка страны будет продолжаться, а качество - ухудшаться. Отсюда еще одна причина повышенной аварийности. Проведенные органами прокуратуры проверки свидетельствуют о том, что основной причиной аварийности по-прежнему является низкая дисциплина водителей и пешеходов, пренебрежительное их отношение к соблюдению правил дорожного движения. Более половины дорожно-транспортных происшествий связано с превышением установленной скорости движения. Лишь 10 - 15% водителей и пассажиров пристегивались ремнями безопасности. Ежегодно в стране выявляется свыше миллиона водителей, находящихся в состоянии опьянения. Например, за 2003 год сотрудники ГАИ России задержали 1,3 млн. автомобилистов в нетрезвом состоянии. Если учесть, что инспектора "отлавливают" около 10% автолюбителей "подшофе", то можно предположить, сколько их разъезжает по дорогам. Цена пьяной езды высока. За год в стране "зеленый змий" стал причиной 23,8 тыс. ДТП <8>. -------------------------------- <8> Труд. 27.01.2004. N 14. С. 2.

Такое тревожное положение, помимо названных выше причин, в определенной степени обусловлено неудовлетворительной работой органов ГИБДД по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, своевременному выявлению административных правонарушений, составлению протоколов и привлечению виновных к предусмотренной КоАП РФ административной ответственности. Во многих регионах недостаточно используются меры административного воздействия к нарушителям, что не способствует снижению уровня ДТП, особенно с человеческими жертвами. Например, Госавтоинспекцией в 2003 году выявлено 34,3 млн. нарушений норм и правил, действующих в сфере дорожного движения, что на 10,5% меньше, чем в 2002 году. Из них свыше 30,0 млн. совершены водителями (-10,1%), в том числе 1,3 млн. - за управление транспортом в состоянии опьянения (-16,5%), за превышение установленной скорости движения - 11,8 млн. (-17,8%). Составлены протоколы по 27,7 млн. административным правонарушениям. Рассмотрено органами внутренних дел 29,2 млн. дел об административных правонарушениях. К нарушителям применено 28,9 млн. мер административного воздействия, в том числе наложено 22,6 млн. административных штрафов на сумму 3,4 млн. рублей, из них взыскано 2,2 млн. рублей (или 65,7%). В суды из ОВД передано 493,9 тыс. дел об административных правонарушениях, по которым предусмотрена санкция о лишении водителей права управления транспортными средствами. В 144,3 тыс. случаях вынесены постановления о лишении водителей такого права (или 29,2% от направленных в суды). Количество выявленных нарушений, допущенных водителями, сократилось в десятках субъектов РФ. Снижение выявленных нарушений правил дорожного движения (ПДД) отмечалось и в другие периоды. Анализ этих данных показал, что, несмотря на непрекращающийся рост дорожно-транспортных происшествий, в том числе с гибелью и ранениями людей, снижалось количество выявленных и пресеченных административных правонарушений. Однако органы ГИБДД своевременно причины такого положения глубоко и всесторонне не анализировали причиной тому в том числе имеющиеся трудности в практическом применении нового КоАП РФ, отсутствие механизмов реализации некоторых его норм, и в этой связи возможным ослаблением стала активность сотрудников ГИБДД в выявлении правонарушений и привлечении виновных к административной ответственности. Тенденция роста нарушений в определенной мере обусловлена нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм КоАП РФ. За шесть лет его действия принято 96 федеральных законов, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений (только в 2007 г. их внесено более 900, принятыми 20-ю законами), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм Кодекса. Об этом свидетельствует возрастающее ежегодно число разрешенных прокурорами обращений на действия должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (до 17,1 тыс. за 1-е полугодие 2008 г., или на 5,8% больше, чем за полугодие 2007 г.). Не снижается количество удовлетворенных жалоб (3,3 тыс.). Значительные изменения и дополнения коснулись и главы 12 КоАП РФ (Административные правонарушения в области дорожного движения). Девятью федеральными законами внесено более 130 изменений и дополнений в 39 статей гл. 12 Кодекса, в том числе введены новые статьи: 12.21.1 ("Нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов"), 12.21.2 ("Нарушение правил перевозки опасных грузов"), 12.36.1 ("Нарушение правил пользования телефоном водителем транспортного средства"), 12.37 ("Несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"). А статья 12.36 КоАП ("Воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств") утратила силу в связи с Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ. При этом многими нормами гл. 12 КоАП РФ усилена административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения. Более строгий подход законодателя к регламентации отдельных процессуальных вопросов повлечет увеличение числа нарушений при принятии решений соответствующими органами, что будет затрагивать права и законные интересы многих лиц, учитывая, что органами административной юрисдикции ежегодно выносятся десятки миллионов решений о наложении административных наказаний. Между тем практика свидетельствует, что введение с 1 июля 2002 года Кодекса РФ об административных правонарушениях положительно не повлияло в первые годы его применения на изменение ситуации в целом по стране с обеспечением безопасности дорожного движения. Например, после введения в действие КоАП РФ в Краснодарском крае отмечено резкое снижение активности органов ГИБДД по пресечению и предупреждению административных правонарушений в сфере дорожного движения. Количество составленных в 2002 г. протоколов об административных правонарушениях данной категории сократилось на 33% по сравнению с 2001 годом. В Республике Дагестан сотрудниками ГИБДД пресечено административных правонарушений на 59% меньше, в том числе на 50% уменьшилось количество выявленных нарушений за превышение скоростных режимов. На эффективности применения соответствующих норм Кодекса отразилась также и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Так, отсутствие действенного механизма по контролю уплаты штрафов сказалось на низком уровне их взыскания. В среднем оплачивается 56 - 70% налагаемых штрафов (в 2001 г. - 98%). А эта функция возложена на судебных приставов. Во многом такая ситуация, а также низкий процент лишений водителей прав на управление транспортными средствами объясняется и тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями в должной мере не учитывалась реальная общественная опасность грубых нарушений правил дорожного движения. Как уже отмечалось, в 29,2% случаев вынесены постановления о лишении водителей права управления транспортным средством от общего количества направленных органами ГИБДД в суды дел. По статданным Судебного департамента Верховного Суда РФ за 2003 год судами рассмотрено свыше 1,0 млн. дел об административных правонарушениях в области дорожного движения (глава 12 КоАП РФ), по которым 938,9 тыс. лиц подвергнуты наказанию (в т. ч. 6,7 тыс. должностных и 0,9 тыс. юридических лиц), из них: 284,9 тыс. лишены права управления транспортными средствами (или 27,8% от количества рассмотренных дел); к 1,3 тыс. применен административный арест; 649,4 тыс. оштрафованы. Сумма наложенных штрафов составила 639,7 млн. рублей, из которых взыскано 448,8 млн. рублей (или 70%). В то же время принимаемые сотрудниками ГИБДД меры не всегда были адекватны складывающейся тревожной обстановке с состоянием аварийности на дорогах страны и законности в деятельности этих органов. Многочисленные выезды их руководителей на места с инспектированием, контрольными проверками отдельных направлений служебной деятельности, а также для оказания помощи зачастую не приносили положительных результатов, да и качество проверок не отвечало предъявляемым требованиям. Многие нарушения проверяющими не выявлялись и длительное время не устранялись. Например, из-за нарушений законодательства при оформлении административных протоколов, в том числе в области дорожного движения, только за 4 последних месяца 2002 г. судами Пермской области было прекращено производством более 170 дел об административных правонарушениях, возбужденных органами внутренних дел. К тому же в нарушение ст. ст. 28.3 и 23.3 Кодекса протоколы по фактам дорожно-транспортных происшествий зачастую составлялись не уполномоченными должностными лицами. Всего же за 2003 год судами прекращено производством 69,5 тыс. дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (или 6,8% от общего числа), из них с освобождением лиц от административной ответственности и по другим основаниям - 65,2 тыс. дел. В органах внутренних дел Агинского Бурятского автономного округа постановления об административных правонарушениях выносились на бланках, не соответствующих Кодексу, что послужило основанием для опротестования прокуратурой более 1,2 тыс. незаконных постановлений. В результате применения Госавтоинспекцией УВД Тверской области не соответствующих КоАП РФ бланков протоколов и постановлений по делу об административном правонарушении и иных документов, подготовленных в соответствии с прежним КоАП РСФСР, службой судебных приставов постановления по делам об административных правонарушениях (о взыскании штрафов) как оформленные с нарушением требований ст. 29.10 нового Кодекса возвращены в ГИБДД. Поэтому только в г. Твери не было исполнено порядка 800 постановлений о возбуждении административных производств. Проведенное Генеральной прокуратурой РФ с участием сотрудников НИИ в конце 2003 года обобщение показало, что на местах была проделана определенная работа в этом направлении. По полученным сведениям, из 44 субъектов РФ за период действия КоАП проверками выявлено 4,5 тыс. нарушений административного законодательства в области дорожного движения, в том числе около 3,0 тыс. незаконных актов, на которые принесено более 2,5 тыс. протестов. Внесено 1,5 тыс. представлений об устранении нарушений. К дисциплинарной и административной ответственности привлечены сотни виновных должностных лиц, отменены и изменены свыше тысячи незаконных правовых актов. В большинстве регионов анализировалась работа по контролю и надзору за исполнением законодательства РФ об административных правонарушениях в области дорожного движения. Результаты обсуждались на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях, в прокуратуры направлялись информационные письма, указания, методические рекомендации, проводились соответствующие семинары, занятия, сборы, круглые столы, оказывалась практическая и методическая помощь. По линии ГИБДД на местах также проводилась определенная положительная работа. Так, в связи с введением в действие КоАП РФ группой административной практики УГИБДД ГУВД Самарской области было организовано изучение требований нового Кодекса сотрудниками УГИБДД, районных и городских подразделений Госавтоинспекции области. Изменения в административном законодательстве неоднократно обсуждались с участием представителей УГИБДД в средствах массовой информации; подготовлены билеты и приняты зачеты от сотрудников во всех районных подразделениях; организовано и проведено несколько семинаров, в том числе с участием представителей прокуратуры Самарской области и Управления судебного департамента при Верховном Суде РФ по Самарской области; изготовлены памятки по применению КоАП, которые направлены во все подразделения ГИБДД Самарской области. Эти и другие меры, принимаемые на местах, в определенной степени способствовали более своевременному выявлению незаконных решений в сфере административных правоотношений. Уместно напомнить, что 15 ноября 2005 г. в своем выступлении на Президиуме Госсовета Президент Российской Федерации выразил озабоченность масштабом материального и морального ущерба от аварийности в стране, причинами и условиями ее возникновения. Обозначив, что обеспечение безопасности дорожного движения стало задачей общегосударственного значения, он обратил особое внимание на состояние дорожной дисциплины и необходимость ужесточения мер в отношении водителей, управляющих транспортными средствами в состоянии алкогольного и особенно наркотического опьянения. Президент России поставил четкую задачу - остановить массовое "смертоубийство" на дорогах страны. Действительно, все еще крайне острой остается обстановка на автомобильных дорогах России. Несмотря на принимаемые меры и усилия органов и подразделений ГИБДД и незначительные подвижки, переломить ситуацию с аварийностью не удается. В этой связи законодатель Федеральным законом от 28.07.2004 N 93-ФЗ ужесточил административную ответственность за управление транспортными средствами в состоянии опьянения и за невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, предусмотрев лишение права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет (ч. ч. 1 и 2 ст. 12.8 КоАП РФ), а позднее - Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ ввел административную ответственность за повторное совершение вышеназванных правонарушений в виде лишения права управления транспортными средствами на срок три года (ч. 4 ст. 12.8 КоАП РФ). Вместе с тем принцип неотвратимости наказания за эти и другие правонарушения зачастую не срабатывает. Например, подразделениями Госавтоинспекции России за 8 месяцев 2005 года было возбуждено и направлено в суды общей юрисдикции 996,5 тыс. дел о вышеназванных административных правонарушениях. Однако судьями за указанный период вынесено 336,7 тыс. (33,8 %) решений о лишении специального права за управление транспортными средствами в состоянии опьянения и 134,6 тыс. (13,5%) - за уклонение от медицинского освидетельствования. Наличие столь серьезного расхождения статистических данных между количеством направленных в судебные органы дел об административных правонарушениях и количеством вынесенных по этим материалам судебных решений повлекло проведение серьезного анализа. Следует отметить, что судьи ежегодно рассматривают около половины дел (от общего количества) об административных правонарушениях в области дорожного движения, из них почти 60% - за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо за передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, а также за невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения. В этой связи, а также в соответствии с Федеральной целевой программой "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах" и Указом Президента Российской Федерации от 22.09.2006 N 1042 "О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" Генеральная прокуратура РФ в первой половине 2007 г. провела проверку исполнения законодательства о безопасности дорожного движения. Установлено, что деятельность МВД России не в полной мере обеспечивала реализацию предоставленных полномочий, в том числе в связи с несовершенством действующего законодательства, пассивностью региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления в решении этих проблем. Масштаб травматизма от дорожно-транспортных происшествий принял характер угрозы национальной безопасности страны. Ежегодно в них погибают и получают травмы более 300 тыс. человек. Ежедневно в результате ДТП погибают 2-3 ребенка и 50 - 60 получают увечья. Большинство таких случаев происходит по вине взрослых участников дорожного движения, находящихся в нетрезвом состоянии. Вместе с тем надлежащие условия для их медицинского освидетельствования отсутствовали. Например, в Иркутске и Ростове-на-Дону для этих целей имелось только по одному стационарному пункту. Наличие в целом по стране около 30 передвижных пунктов наркологического контроля также не позволяло оперативно принимать обоснованные решения об отстранении водителя от управления транспортным средством. В результате допущенных медицинским персоналом нарушений порядка проведения медицинского освидетельствования в 2006 г. судами было прекращено свыше 7 тыс. административных дел этой категории. На состояние безопасности на дорогах негативно влияет неразвитость дорожной инфраструктуры и неудовлетворительное состояние автомобильных дорог. Износ дорожного покрытия в муниципальных образованиях составляет от 50 до 90%. Указанные недостатки явились сопутствующими причинами каждого пятого ДТП. На федеральных автомобильных дорогах выявлено свыше 3,5 тыс. участков концентраций аварий, из них 279 очень опасных и свыше тысячи опасных. Серьезные недостатки имеются во многих образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку водителей. Низкий уровень организации учебного процесса является одной из причин положения, при котором каждое девятое ДТП связано с нарушением правил движения, допущенным водителем со стажем до трех лет. Выявлены и другие нарушения законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения. По результатам проверки руководством Генеральной прокуратуры РФ и МВД России направлена информация Президенту Российской Федерации с конкретными предложениями по совершенствованию законодательства в этой сфере, обеспечению механизма исполнения административных наказаний, разработке системы мер по оказанию экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате ДТП, принятию комплекса мер, направленных на профилактику дорожно-транспортных происшествий, усилению координации работы органов исполнительной власти и местного самоуправления по предупреждению травматизма на дорогах, активизацию деятельности соответствующих федеральных служб, созданию безопасных условий для пешеходов. Реализация этих и других предложений рассчитана на оказание позитивного влияния по обеспечению безопасности дорожного движения. Кроме того, прокурорскими проверками выявлены и другие нарушения законодательства в деятельности территориальных органов ГИБДД МВД России: их сотрудники зачастую занимались предпринимательской деятельностью; являлись учредителями коммерческих структур или входили в состав органов управления хозяйствующих субъектов; при поступлении на службу и получении званий некоторые сотрудники ГАИ использовали заведомо подложные документы об образовании; совершались ими и подлоги документов о якобы имевших место ДТП в целях получения страховых выплат; зачастую они незаконно выдавали и продавали водительские удостоверения, в том числе без приема у граждан практических и теоретических экзаменов, выдавали их дубликаты как утраченные лицам, лишенным права управления транспортными средствами. Для создания видимости активной работы допускалась фальсификация протоколов об административных правонарушениях даже в отношении умерших лиц. Дела об административных правонарушениях возбуждались не в каждом случае их выявления в связи с тем, что повсеместно распространены факты получения сотрудниками ГАИ взяток за отказ от привлечения к административной ответственности за нарушение ПДД. В то же время многочисленны случаи незаконного привлечения к административной ответственности участников дорожного движения; волокиты при производстве по делам об административных правонарушениях; ненадлежащего оформления материалов, влекущего прекращение административных дел и уход виновных лиц от установленной законом ответственности. Количество прекращенных органами ГАИ дел в 2006 г. увеличилось на 21,6% и составило 224,7 тыс., число прекращенных дел судами в результате ненадлежащей подготовки материалов возросло на 22,8% (161,5 тыс.). Всего прокурорами выявлено свыше 44 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции и иных законов в органах ГИБДД, возбуждено более 700 уголовных дел, принесено 16 тыс. протестов на незаконные правовые акты, внесено 4 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений, объявлена 1,0 тыс. предостережений должностным лицам о недопустимости нарушения закона, направлено 600 заявлений в суды о восстановлении нарушенных прав граждан, 1,5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. В направленном прокурорам субъектов РФ информационном письме Генпрокуратуры России предложено: принять меры к усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства о безопасности дорожного движения; осуществлять контроль над организацией проверок информации, жалоб и обращений о правонарушениях, совершенных сотрудниками ГИБДД; активно использовать все средства реагирования по пресечению фактов реализации органами ГИБДД не предусмотренных законодательством полномочий; обращать внимание на нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных на ремонт и содержание дорог, полноту принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления мер по реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, направленных на сокращение количества ДТП и снижение ущерба от них. Согласно судебной практике треть возбужденных административных дел данной категории прекращалась судьями вследствие истечения двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности. Такое положение было обусловлено длительностью судебной процедуры рассмотрения административных дел, а также неполнотой представляемых органами ГИБДД материалов, что в соответствии с требованиями КоАП РФ влекло их возвращение для доработки. Для решения этой проблемы предлагалось увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности, как это предусматривалось законом (ч. 1 ст. 4.5 КоАП) применительно к нарушениям таможенного, налогового, валютного и др. законодательств. Также предлагалось усиление ответственности пешеходов за нарушение Правил дорожного движения, поскольку виновниками ДТП, в том числе с тяжелыми последствиями, зачастую являлись пешеходы. Кроме того, имеющиеся данные свидетельствуют о целесообразности восстановления уголовной ответственности за причинение в результате ДТП вреда здоровью средней тяжести и введения уголовной ответственности за повторное управление транспортным средством в состоянии опьянения. В этой связи Федеральным законом N 210-ФЗ <9> часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ от 24.07.2007 была дополнена словами: "о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего)", установив тем самым срок давности привлечения к административной ответственности до одного года за указанное правонарушение. Этим же Законом усилена ответственность пешеходов. Часть 1 ст. 12.29 КоАП РФ за нарушение пешеходом или пассажиром транспортного средства Правил дорожного движения предусматривает, кроме предупреждения, наложение административного штрафа в размере 100 рублей (ранее было 1/2 МРОТ или 50 рублей). Частью третьей этой же статьи установлено, что данное нарушение, совершенное в состоянии опьянения, влечет наложение административного штрафа в размере от 300 до 500 рублей (ранее было - от одного до трех МРОТ или от 100 до 300 рублей). -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4007; Российская газета. N 164. 31.07.2007.

Законодатель не стал восстанавливать уголовную ответственность за причинение в результате нарушения правил дорожного движения вреда здоровью средней тяжести, как это было предусмотрено ст. 265 УК РФ, утратившей силу в связи с Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ. Однако вышеназванным Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ была повышена административная ответственность за нарушение Правил дорожного движения или Правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего. Часть 2 ст. 12.24 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа в размере от 2000 до 2500 рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет (ранее было от 1500 до 2500 руб. или лишение права на срок от 6 мес. до одного года). Вместе с тем по инициативе МВД России вынесен на рассмотрение Правительства РФ проект федерального закона "О внесении изменений в статью 264 Уголовного кодекса РФ", усиливающий уголовную ответственность за предусмотренные в данной статье нарушения Правил дорожного движения и эксплуатации транспортного средства, совершенные в состоянии опьянения. В июле 2008 г. законопроект был одобрен на заседании Президиума Правительства РФ. Если сейчас за аварию, в которой погиб человек, водитель может получить срок до 5 лет лишения свободы, то в случае принятия законопроекта в установленном порядке пьяный водитель за гибель одного человека может быть наказан лишением свободы на срок до 7 лет. Если же водитель в состоянии опьянения нарушит Правила дорожного движения и совершит ДТП, повлекшее гибель двух и более лиц, то ему грозит наказание в виде лишения свободы на срок до 9 лет (по действующему законодательству - до 7 лет). Меры ужесточения ответственности за нарушения Правил дорожного движения являются вынужденными, поскольку рассчитывать на законопослушность наших граждан не приходится. Если строгость закона будет дополняться неотвратимостью наказания, то число жертв автокатастроф снизится в разы. А пока острота проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, к сожалению, не снижается. Подразделениями ОВД и ГИБДД МВД России в 2007 г. выявлено 71,8 млн. административных правонарушений, что на 3,8% больше, чем в 2006 году, из них 69,4% - в области дорожного движения (49,8 млн.). По 57,0 млн. рассмотренных должностными лицами ОВД дел, в том числе 39,0 млн. - в области дорожного движения (64,8%), применены штрафы к 48,9 млн. виновных лиц (из них 77,7% - в области дорожного движения) на общую сумму 8,6 млрд. рублей (в области дорожного движения - 4,8 млрд. руб.), взыскано 4,5 млрд. рублей (или 53,2%), а в области дорожного движения - 2,8 млрд. рублей (или 58,9%). Реализация разработанных в рамках Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах" Генеральной прокуратурой РФ совместно с МВД России предложений органами законодательной и исполнительной власти, а также информации, направленной в 2007 г. Президенту РФ, по совершенствованию законодательства в этой сфере и обеспечению механизма исполнения административных наказаний в определенной мере оказали позитивное влияние на безопасность дорожного движения. Наметилась тенденция сдерживания роста аварийности и количества погибших. По сравнению с 2004 г. количество погибших в 2007 г. сократилось почти на 1200 человек. Однако уровень смертности на дорогах все еще высок. Не снижается и количество дорожно-транспортных происшествий. По данным МВД России, в 2007 г. их совершено свыше 233,8 тыс., что на 2,0% больше, чем в 2006 г., в них погибло 33,3 тыс. человек (+1,8%) и 292,2 тыс. ранено (+2,4%). В состоянии опьянения находилось 15,5 тыс. водителей (-8,4%). Почти каждое десятое ДТП совершено с участием детей. Несмотря на снижение детской смертности на 12,5%, их погибло более 1,1 тыс. и ранено 24,7 тыс. (-3,9%). Меньше на 8,4% совершено ДТП по вине пешеходов (43,6 тыс.). Негативно влияет на состояние безопасности на дорогах неразвитость дорожной инфраструктуры, неудовлетворительное состояние автомобильных дорог, значительный износ дорожного покрытия. По официальным данным, убытки от бездорожья превышают 500 млрд. рублей в год. Многие прокуроры активно реагировали на подобные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения. По их инициативе должностные лица (мэры, главы городов и администраций) привлечены к административной ответственности (г. Владивосток, Петрозаводск, Якутск и др.). Например, по 8 возбужденным прокуратурой г. Якутска административным производствам по ст. 12.34 КоАП РФ (нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений) судом признана виновной администрация городского округа с назначением наказания в виде штрафа на общую сумму 160 тыс. рублей. Специалисты прогнозируют изменение ситуации на дорогах в положительную сторону, в том числе в связи с ужесточением административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения. Во многих регионах широко применяется административный арест (Краснодарский край, Челябинская, Московская обл. и др.). Такая мера наказания положительно влияет на сокращение пьянства за рулем. Вместе с тем статистика свидетельствует о замедленном снижении количества дорожно-транспортных происшествий. По данным МВД России, в 1-м полугодии 2008 г. их совершено свыше 90,6 тыс., что на 8,2% меньше, чем в сопоставимом периоде 2007 года, в них погибло свыше 11,7 тыс. человек (-10%) и 111,5 тыс. ранено (-9,5%). В состоянии опьянения находилось 5,5 тыс. водителей (-17%). С участием детей совершено 9,4 тыс. ДТП (-9%). Несмотря на снижение детской смертности на 4,6%, их погибло 417 и ранено 9,7 тыс. (-8,7%). Меньше на 14,1% совершено ДТП по вине пешеходов (16,1 тыс.). Анализ исполнения наказаний также свидетельствует о низком уровне взыскания наложенных на виновных лиц административных штрафов. Так, в 2005 году по наложенным подразделениями ОВД МВД России административным наказаниям в виде штрафа (28,8 млн.) на сумму 3,2 млрд. рублей взыскано 1,8 млрд. рублей (или 56,5%). В 2006 году по 33,1 млн. таких наказаний на сумму 3,6 млрд. рублей взыскано 2,0 млрд. рублей (или 57,3%). В 2007 году по 38,0 млн. наказаний в виде штрафа на сумму 4,8 млрд. рублей взыскано 2,8 млрд. рублей (или 58,9%). Согласно статданным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, по наложенным постановлениями судей в 2005 году штрафам на сумму 319,5 млн. рублей за нарушения в области дорожного движения (гл. 12 КоАП) взыскано 226,1 млн. рублей (или 70,7%). В 2006 году по наложенным судьями штрафам на сумму 349,8 млн. рублей взыскано 247,1 млн. рублей (или 70,6%). В 2007 году соответственно из 447,1 млн. рублей взыскано 288,9 млн. рублей (или 65,2%). Кроме того, взыскано штрафов на сумму 36,0 млн. рублей по постановлениям судей прошлых лет. Уместно напомнить, что на эффективности применения соответствующих норм Кодекса отразилась также и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Отсутствие действенного механизма по контролю над уплатой административных штрафов сказалось на низком уровне их взыскания. Как свидетельствует вышеприведенная статистика, в среднем оплачивается 56 - 70% налагаемых штрафов (а в 2001 г. было 98%). Такое положение сложилось в основном по вине органов и должностных лиц, наделенных административной юрисдикцией, обязанных контролировать исполнение своих решений, а также службы судебных приставов-исполнителей, которые должны принимать меры по взысканию суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Ненадлежащая работа службы судебных приставов негативно отражается на уровне взыскания наложенных судьями административных штрафов. Например, отсутствие должного взаимодействия с этой службой органов ГИБДД, недостаточная активность применения мер по привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ ("Неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста") влечет низкую взыскиваемость штрафов, наложенных за административные правонарушения в области дорожного движения, тогда как согласно ст. 28.3 КоАП РФ (п. 1 ч. 2) на должностных лиц ОВД возложено (помимо других органов) составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.25 КоАП (кроме иных статей). Попустительство нарушителям крайне отрицательно влияет на состояние законности в этой сфере. Кроме того, судебная статистика также свидетельствует о ненадлежащем исполнении наказаний, назначенных судьями по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Так, по рассмотренным в 2007 году 501,5 тыс. делам по указанной норме, 396,4 тыс. виновных постановлениями судей подвергнуты административным наказаниям, из них 302,9 тыс. - штрафу на сумму 776,1 млн. рублей. Однако из этой суммы взыскано только 74,2 млн. рублей (или 9,5%). Проблемы в вопросах исполнения наказаний в виде административных штрафов могут возникать и в связи с отменой Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ части 4 ст. 32.2 КоАП РФ (исполнение постановления о наложении административного штрафа), которой предписывалось лицу, привлеченному к административной ответственности, направлять судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа. В то же время исключение из части 4 ст. 32.2 КоАП не лишает права судью, орган, должностного лица, вынесших постановление, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении 30 дней со срока, указанного в ч. 1 данной статьи, направить соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Проводимые прокурорами проверки свидетельствуют о многочисленных нарушениях норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за совершение административных правонарушений в области дорожного движения. Однако не во всех случаях действиям и решениям органов и должностных лиц, полномочным рассматривать дела об административных правонарушениях, дается надлежащая правовая оценка должностными лицами контролирующих органов, не принимаются исчерпывающие меры реагирования по устранению имеющихся нарушений Кодекса. Массовый характер носят нарушения требований законодательства при привлечении граждан к административной ответственности, в том числе: составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях неуполномоченными лицами; неправильная квалификация правонарушений; отсутствие обязательных реквизитов протоколов и постановлений; неприменение мер обеспечения производства (отстранение от управления транспортным средством, направление на медицинское освидетельствование и др.); нарушение порядка применения этих мер; рассмотрение дел об административных правонарушениях с нарушением предусмотренных сроков, без участия виновных лиц; назначение наказания в размерах, превышающих или занижающих установленные санкциями соответствующих статей КоАП; неразъяснение сроков и порядка обжалования принятых решений и др. Повсеместно отмечается неполнота и недостаточность собранных доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, отсутствие мотивировки принятых решений. Только в ОГИБДД Холм-Жирковского РОВД Смоленской области выявлены около 200 постановлений по делам об административных правонарушениях, составленных с отступлениями от вышеназванных требований. В Надежинском районе Приморского края в ходе проверки установлено, что за полугодие составлено 356 постановлений об административных правонарушениях (из 487 проверенных, или 73%), которые не соответствовали требованиям ст. ст. 29.10 и 29.11 КоАП РФ. В Дигорском районе Республики Северная Осетия - Алания выявлено 56 составленных за три месяца сотрудниками ГИБДД протоколов об административных правонарушениях в области дорожного движения, которые в течение полугода не рассматривались и решения по которым не приняты. В Усть-Канском районе Приморского края сотрудники органов ГИБДД направляли протоколы об административных правонарушениях (свыше 90) в срок от 5 до 70 дней (вместо суток), в результате чего судьи в ряде случаев прекращали производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения за истечением срока давности. В Республике Дагестан за полугодие не было направлено ни одного материала (из 116) в суд для лишения права управления транспортным средством из ГИБДД ОВД пяти районов. В связи с этим более чем в 2 раза сократилось количество лиц, лишенных права управления транспортным средством. Выявлен ряд фактов незаконного привлечения граждан к административной ответственности, в том числе не достигших 16 лет (ст. 2.3 КоАП РФ). Помимо вышеназванных нарушений, при осуществлении административной практики в органах ГИБДД распространено игнорирование требований ст. 1.6 КоАП РФ, согласно которым лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть привлечено к административной ответственности иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Зачастую не принимаются во внимание положения ст. 4.1 КоАП РФ, предусматривающие, что при назначении административного наказания учитывается характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. При рассмотрении дел об административных правонарушениях сотрудниками ГИБДД нередко не соблюдаются нормы ст. 1.5 КоАП РФ, согласно которым лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Несмотря на то, что в главе 23 КоАП РФ перечислены органы, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, в том числе в области дорожного движения - органы ГИБДД РФ и органы Российской транспортной инспекции, выявлены случаи направления протоколов об административных правонарушениях для рассмотрения в органы и должностным лицам иностранных государств, без учета того что КоАП РФ, как и любой другой нормативный правовой акт, действует на территории Российской Федерации. Так, в Самарской области выявлено, что в протоколах об административных правонарушениях в сфере дорожного движения, составленных сотрудниками ГИБДД только за один месяц, сентябрь 2003 г., в отношении нескольких иностранных граждан, местом рассмотрения дел об административных правонарушениях указаны конкретные населенные пункты, расположенные в Республиках Таджикистан, Узбекистан, Казахстан и Грузии. В то же время в 15 протоколах об административных правонарушениях сотрудниками ГИБДД Самарской области не указано место рассмотрения дел об административных правонарушениях. В этой связи необходимо отметить, что Государствами - участниками СНГ (Республиками Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Молдова, Киргизия, Таджикистан и Российской Федерацией) подписана Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения вместе с Перечнем нарушений Правил дорожного движения (Москва, 28.03.1997) <10>. Однако Конвенция вступила в силу 17 октября 2000 г. лишь для государств (Республик Беларусь, Казахстан, Армения и Таджикистан (с 17.07.2001)), сдавших уведомления о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу. Конвенция не вступила в силу для России на 15.01.2008. Поэтому только после выполнения Российской Федерацией предусмотренных процедур и вступления для России названной Конвенции в силу появится возможность реализации норм по исполнению решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения между государствами СНГ, для которых Конвенция уже вступила или вступит в силу. -------------------------------- <10> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1997. N 2.

Сотрудниками ГИБДД нарушаются положения ст. 24.4 КоАП РФ, устанавливающей порядок разрешения ходатайств. Нередко при составлении протокола об административном правонарушении граждане заявляют ходатайства о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту их жительства, которые заносятся в протокол. Однако такие ходатайства игнорируются, дела рассматриваются по месту совершения правонарушения, при этом решения в предусмотренной законом форме в виде определения об отказе в удовлетворении заявленного ходатайства не выносятся, что является нарушением предусмотренных ст. 25.1 Кодекса прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Например, из ОГИБДД г. Карачаевска незаконно возвращены в ОБ ДПС ГИБДД МВД КНР 52 дела об административных правонарушениях в области дорожного движения. Несмотря на имеющиеся в них ходатайства нарушителей о рассмотрении дел по месту их жительства, они длительное время не рассматривались. Не соблюдаются требования КоАП РФ при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. В нарушение ч. 5 ст. 27.10 Кодекса в протоколах об административных правонарушениях отсутствуют записи об изъятии водительского удостоверения, хотя в постановлении по делу об административном правонарушении фиксируется факт его возврата. В то же время водительские удостоверения изымаются и в случаях, когда в качестве наказания за совершение административного правонарушения не предусмотрено лишение права управлять транспортным средством, чем нарушается ч. 3 ст. 27.10 КоАП. В ряде мест задержание автотранспортных средств производилось без понятых, чем нарушались нормы ст. 25.7 и ст. 27.13 Кодекса. Вопреки требованиям ст. 27.12 КоАП РФ, при отстранении водителей от управления транспортными средствами не составляются протоколы об этом. Не всегда выполняется и норма данной статьи об отстранении от управления транспортным средством лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также при совершении правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5, ч. ч. 1 и 2 ст. 12.7 Кодекса. В некоторых случаях, при отстранении лиц от управления транспортным средством и направлении их на медицинское освидетельствование, соответствующие протоколы вообще не составлялись. Согласно ч. 7 ст. 27.12 КоАП акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения прилагается к протоколу о направлении на освидетельствование, чего зачастую не делается. Необходимо отметить, что с 1 июля 2008 г. действует новая норма (часть 1.1), введенная Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ в статью 27.12 КоАП РФ ("Отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения") следующего содержания: лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, подлежит освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения в соответствии с частью 6 данной статьи. При отказе от прохождения освидетельствования на состояние алкогольного опьянения либо несогласии указанного лица с результатами освидетельствования, а равно при наличии достаточных оснований полагать, что лицо находится в состоянии опьянения, и отрицательном результате освидетельствования на состояние алкогольного опьянения указанное лицо подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Этим же Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ к ст. 27.12 КоАП введено примечание, согласно которому под состоянием опьянения в настоящей статье следует понимать наличие абсолютного этилового спирта в концентрации 0,3 и более грамма на один литр крови или 0,15 и более миллиграмма на один литр выдыхаемого воздуха, наличие наркотических средств или психотропных веществ в организме человека, определяемое в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а равно совокупность нарушений физических или психических функций человека вследствие употребления вызывающих опьянение веществ. Не всегда должностными лицами ГИБДД, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, применялись предоставленные законом меры обеспечения производства по делам, в частности вынесенные определения о приводе нарушителей (ст. 27.15 КоАП РФ), привлекаемых к административной ответственности, по многим делам реально не исполнялись. Согласно ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ в случае, если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительной причины лиц, указанных в части 1 ст. 27.15 Кодекса, и их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят определение о приводе указанных лиц. На основании такого определения привод осуществляется органом внутренних дел (ч. 2 ст. 27.15 Кодекса). В нарушение этих требований вынесенные должностными лицами Сафоновского РОВД Смоленской области определения о приводе лиц, участие которых признано обязательным при рассмотрении дела, не исполнены по 54 делам об административных правонарушениях, в результате чего были пропущены сроки давности привлечения к административной ответственности, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП. Проверками выявлены многочисленные нарушения при привлечении несовершеннолетних к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения (недостижение возраста привлечения к административной ответственности, составление протоколов на родителей, которые впоследствии привлекались к административной ответственности, и др.). В Нижегородской области имели место факты необоснованного привлечения законных представителей несовершеннолетних к административной ответственности по ст. 5.35 КоАП РФ за невыполнение обязанностей по воспитанию и содержанию детей в случаях совершения подростками в возрасте до 16 лет правонарушений в области дорожного движения. Там же, в одном из городов, в ОГИБДД были рассмотрены десятки протоколов об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенных подростками в возрасте от 16 до 18 лет, в основном по ч. 1 ст. 12.7 Кодекса, с привлечением их к административному штрафу в размере 300 рублей (до изменения санкции этой нормы в 2007 г.). Дела рассматривались в отсутствие несовершеннолетних нарушителей. Сведений об извещении виновных о времени и месте рассмотрения дел об административном правонарушении не имелось. Не устанавливались причины неявки несовершеннолетних, не принималось решение о рассмотрении дела в отсутствии указанных лиц или об отложении их рассмотрения. В нарушение ст. 23.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях несовершеннолетних нередко составлялись неправомочными должностными лицами. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривали такие протоколы и выносили незаконные решения о привлечении несовершеннолетних к административной ответственности. Во многих рассмотренных делах об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних вопреки требованиям ст. 25.3 КоАП РФ отсутствовали сведения о законных представителях, в связи с чем они лишались возможности осуществлять защиту прав и законных интересов детей, а также не несли никаких обязанностей в отношении представляемых лиц. В органах ГИБДД зачастую не ставился вопрос о допуске законных представителей к участию в деле, как предусмотрено ч. 5 ст. 25.3 КоАП, что также не позволяло родителям осуществлять защиту прав и законных интересов своих детей. Привлекая к административной ответственности неработающих и не имеющих иных источников дохода несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, должностные лица ГИБДД не всегда решали вопрос о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей, как это предусмотрено ст. 31.8 КоАП РФ. Непринятие вышеуказанных решений при неуплате штрафа в добровольном порядке может повлечь невозможность его принудительного взыскания. Зачастую органами ГИБДД не соблюдаются требования ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ об извещении прокурора о месте и времени рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Нарушаются положения статей 30.2 и 30.3 КоАП РФ, определяющих порядок и сроки обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, которые должны быть разъяснены всем заинтересованным лицам. Проверками в г. Белогорске, Сковородинском, Зейском, Бурейском районах Амурской области и др. были выявлены десятки постановлений по делам об административных правонарушениях, в которых отсутствовали подписи лиц, привлеченных к административной ответственности, о разъяснении им порядка и сроков обжалования принятых решений. При привлечении лиц к административной ответственности органами ГИБДД допускаются нарушения требований административного законодательства, которые влекут обоснованное удовлетворение судом жалоб по таким причинам, как рассмотрение дел об административном правонарушении в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, когда не имелось сведений о его своевременном извещении, о месте и времени рассмотрения дела; недоказанность вины или отсутствие состава правонарушения; истечение сроков привлечения к административной ответственности; отсутствие объяснения лица, в отношении которого ведется производство; неполнота исследования обстоятельств правонарушения; нарушение порядка рассмотрения дела об административном правонарушении и др. Органами ГИБДД практически повсеместно не выполняются требования ст. 24.1 КоАП РФ о выявлении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Постановлением сотрудника ГИБДД УВД г. Ухты Республики Коми М. привлечен к административной ответственности за невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства (ч. 2 ст. 12.26 Кодекса). В объяснении он указал, что не остановился, так как перед этим употребил спиртное. Однако в материалах по делу об административном правонарушении не имелось сведений об освидетельствовании его на состояние опьянения. Данный вопрос вообще не рассматривался, и решение по нему не принималось. Проверкой в одном из городов Ямало-Ненецкого АО выявлено, что органами ГИБДД задерживались многие водители, которые в момент управления автомобилем находились в состоянии наркотического опьянения. В последующем они привлекались к административной ответственности по ст. ст. 6.9 ("Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача") и 12.8 КоАП РФ за управление транспортным средством в состоянии опьянения. Все опрашиваемые лица поясняли, что наркотические средства ими приобретались у граждан, называя конкретных лиц. Однако в материалах отсутствовали какие-либо сведения о выяснении обстоятельств приобретения наркотических средств. В свою очередь, сотрудники ОБНОН городского ОВД не принимали меры к установлению лиц, причастных к сбыту наркотиков. Должностными лицами ОВД, которым было известно об этом, в нарушение требований ст. 143 УПК РФ не составлялись рапорта об обнаружении признаков преступления. В результате их бездействия длительное время оставались невыявленными около 30 преступлений, по которым впоследствии прокуратурой города возбуждены уголовные дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 228 УК РФ. В адрес соответствующих должностных лиц внесено представление об устранении выявленных нарушений и принятии мер воздействия к виновным. Подытоживая вышеизложенное и учитывая наиболее характерные нарушения, их распространенность, а также необходимость совершенствования надзора и контроля над соблюдением законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, в целях повышения их эффективности, реализации всех предоставленных органам ГИБДД полномочий для своевременного выявления и устранения нарушений и обеспечения законности в названной сфере представляется необходимым обратить внимание на некоторые методические аспекты этой работы. Основными направлениями надзора и контроля за исполнением административного законодательства органами ГАИ являются: 1) законность издаваемых этими органами правовых актов, относящихся к сфере административной деятельности; 2) соблюдение прав и свобод граждан сотрудниками органов ГАИ в процессе применения законодательства об административных правонарушениях; 3) исполнение органами ГАИ федерального законодательства в области дорожного движения. Основными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в процессе исполнения административного законодательства в деятельности органов ГАИ, являются следующие. Статьей 10 Федерального закона от 18.04.91 N 1026-1 "О милиции" определен широкий круг полномочий милиции (в состав которой входит ГИБДД - ГАИ) в сфере административной деятельности. В частности, милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана предотвращать и пресекать административные правонарушения; выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств; оказывать помощь гражданам, пострадавшим от административных правонарушений; принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию об административных правонарушениях, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством; осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях. Основополагающим законодательным актом, предусматривающим правонарушения в области дорожного движения, в соответствии с которым осуществляется процесс реализации органами Госавтоинспекции их прав и обязанностей в области административной деятельности, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Ответственность за административные правонарушения в области дорожного движения предусмотрена главой 12 КоАП РФ, которая содержит 39 статей, из них наиболее часто применяемые, а также введенные в 2007 году: - управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра (ст. 12.1); - управление транспортным средством с нарушением правил установки на нем государственных регистрационных знаков (ст. 12.2); - управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения (ст. 12.3); - управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена (ст. 12.5); - нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов (ст. 12.6); - управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ст. 12.7); - управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8); - превышение установленной скорости движения (ст. 12.9); - проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12); - нарушение правил проезда перекрестков (ст. 12.13); - нарушение правил маневрирования (ст. 12.14); - нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда или обгона (ст. 12.15); - несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги (ст. 12.16); - непредставление преимущества в движении пешеходам или иным участникам дорожного движения (ст. 12.18); - нарушение правил перевозки грузов, правил буксировки (ст. 12.21); нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов (ст. 12.21.1); - нарушение правил перевозки опасных грузов (ст. 12.21.2); - нарушение Правил дорожного движения или Правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.24); - невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26); невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием (ст. 12.27); - нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в процессе дорожного движения (ст. 12.29); - нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным участником дорожного движения, повлекшее создание помех в движении транспортных средств либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.30); - выпуск на линию транспортного средства, не зарегистрированного в установленном порядке, не прошедшего государственного технического осмотра, с заведомо подложными государственными регистрационными знаками, имеющего неисправности, с которыми запрещена эксплуатация, с установленными без соответствующего разрешения устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо с незаконно нанесенными специальными цветографическими схемами автомобилей оперативных служб (ст. 12.31); - допуск к управлению транспортным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством (ст. 12.32); - нарушение правил пользования телефоном водителем транспортного средства (ст. 12.36.1); - несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ст. 12.37). Осуществляя надзор и контроль исполнения административного законодательства в области дорожного движения и особенно соблюдения законности в деятельности государственных органов, наделенных административной юрисдикцией, для повышения эффективности необходимо регулярно анализировать и обобщать сведения о состоянии законности, используя эти данные для организации работы в соответствии с предъявляемыми требованиями. Имея различные полномочия, в том числе по осуществлению государственного контроля, уполномоченные органы возбуждают административное производство по фактам правонарушений, осуществляют разбирательство по делам с вынесением постановлений о привлечении виновных к административной ответственности либо освобождении от нее. Достаточно широкое применение уполномоченными органами мер административной ответственности обязывает соответствующих должностных лиц, в первую очередь контролирующих органов, своевременно получать информацию о нарушениях законности, анализировать ее, при необходимости проводить проверки в порядке контроля и надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Особое внимание должно уделяться соблюдению законности при составлении протоколов об административных правонарушениях и вынесении постановлений, принимаемых уполномоченными на то органами. При осуществлении контроля и надзора за деятельностью государственных органов, наделенных административной юрисдикцией в сфере дорожного движения, необходимо знать, к компетенции каких органов отнесено рассмотрение дел о тех или иных административных правонарушениях. Знание этих вопросов в определенной мере поможет и широкому кругу автолюбителей, других участников дорожного движения в защите своих прав. В главе 23 КоАП РФ указаны: судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 23.1 Кодекса судьи рассматривают дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, предусмотренных частью 4 статьи 12.2 ("Управление транспортным средством с заведомо подложными государственными регистрационными знаками"), частями 1 и 2 ст. 12.4 ("Нарушение правил установки на транспортном средстве устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо незаконное нанесение специальных цветографических схем автомобилей оперативных служб"), частями 3 - 6 ст. 12.5 ("Управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена"), частью 2 ст. 12.7 ("Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством"), статьей 12.8 (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения"), передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, частью 3 ст. 12.10 ("Нарушение правил движения через железнодорожные пути (при наличии повторности"), частью 4 ст. 12.15 (нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда или обгона ("При выезде на полосу встречного движения"), статьей 12.26 ("Невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения"), частями 2 и 3 ст. 12.27 ("Невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием"), статьей 12.35 ("Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию"). За четыре года действия КоАП РФ значительно увеличилось количество составов (до 14), вмененных законодателем в обязанность судьям по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения (до 2004 г. было только два - ст. ст. 12.35 и 12.36 Кодекса). Вышеназванные нормы статей КоАП РФ, дела, которые уполномочены рассматривать судьи, содержат санкции, предусматривающие лишение права управления транспортными средствами, административный арест либо лишение права управления транспортными средствами с конфискацией предмета административного правонарушения или штраф с конфискацией таких предметов. Лишь статья 12.35 КоАП РФ, предусматривающая одну санкцию в виде наложения административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей, на должностных лиц - двадцати тысяч рублей, отнесена законодателем на рассмотрение судей, поскольку дела об административных правонарушениях по этой статье имеет право возбуждать только прокурор (ст. 28.4 Кодекса). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 ст. 12.2 ("Управление транспортным средством без государственных регистрационных знаков"), частью 4 ст. 12.9 ("Превышение установленной скорости движения транспортного средства на величину более 60 километров в час"), частью 1 ст. 12.10 ("Нарушение правил движения через железнодорожные пути"), частью 2 ст. 12.17 ("Непредоставление преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами"), частями 1 и 2 ст. 12.21.1 ("Нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов"), частью 1 ст. 12.21.2 ("Нарушение правил перевозки опасных грузов"), статьей 12.24 ("Нарушение Правил дорожного движения или Правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего"), частью 2 ст. 12.27 КоАП РФ ("Оставление водителем в нарушение Правил дорожного движения места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся"), - в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Санкции вышеперечисленных норм, как правило, предусматривают альтернативное наказание, в основном - наложение административного штрафа или лишение права управления транспортными средствами либо административный арест. Частью 2 ст. 23.2 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях в области дорожного движения рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии. В статье 23.3 КоАП РФ изложены полномочия органов внутренних дел (милиции). Согласно ч. 1 данной статьи они рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 - 3 ст. 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 3 ст. 12.4, частями 1 и 2 ст. 12.5, статьей 12.6, частями 1 и 3 ст. 12.7, статьей 12.9, частями 1 и 2 ст. 12.10, ст. ст. 12.11 - 12.14, частями 1 - 3 ст. 12.15, ст. ст. 12.16 - 12.25, частью 1 ст. 12.27, статьями 12.28 - 12.34, 12.36.1, 12.37 КоАП РФ. В части 2 ст. 23.3 КоАП РФ сказано, что рассматривать дела об административных правонарушениях в области дорожного движения от имени органов, указанных в части 1 ст. 23.3 Кодекса, вправе: 1) начальник Государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 - 3 ст. 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 3 ст. 12.4, частями 1 и 2 ст. 12.5, ст. 12.6, частями 1 и 3 ст. 12.7, статьей 12.9, частями 1 и 2 ст. 12.10, статьями 12.11 - 12.14, частями 1 - 3 ст. 12.15, статьями 12.16 - 12.25, частью 1 ст. 12.27, статьями 12.28 - 12.34, 12.36.1, 12.37 КоАП РФ; 2) сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 и 2 ст. 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 1 ст. 12.5, статьей 12.6, частями 1, 2 и 3 ст. 12.9, частью 2 ст. 12.10, частями 1 и 2 ст. 12.11, статьями 12.12 - 12.14, частями 1 и 2 ст. 12.15, статьей 12.16, частью 1 ст. 12.17, статьями 12.18 - 12.20, частью 1 ст. 12.21, статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 ст. 12.29, частью 1 ст. 12.30, частью 1 ст. 12.37 Кодекса; 3) государственные инспекторы безопасности дорожного движения - об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 12.31, статьей 12.32 КоАП; 4) государственные инспекторы дорожного надзора - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 12.33, 12.34 Кодекса; 5) старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченные милиции - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 и 2 ст. 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 ст. 12.29, частью 1 ст. 12.30 КоАП. В соответствии со ст. 23.36 КоАП РФ органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 ст. 12.3 (об управлении транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.21.1 и 12.21.2 (в части осуществления контроля над соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок), являются органы транспортного контроля и надзора. На практике возникали проблемы о порядке применения ст. 28.3 КоАП РФ (должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях), а также о полномочиях должностных лиц органов внутренних дел по вопросам составления протоколов и рассмотрения дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, в частности, предусмотренных ст. 12.25 (невыполнение требования о предоставлении транспортного средства или об остановке транспортного средства), поскольку эта статья не включена в пункт 1 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса. Она не была включена и в Приказ министра внутренних дел РФ от 21.08.2002 N 803 с утвержденным Перечнем должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях. Согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел (милиции) в области дорожного движения вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 статьи 12.2, частью 2 ст. 12.3, частями 1 и 2 ст. 12.4, частями 3 - 6 ст. 12.5, частью 2 ст. 12.7, статьей 12.8, частью 3 ст. 12.10, частью 4 ст. 12.15, статьей 12.26, частями 2 и 3 ст. 12.27 Кодекса. Анализ действующего законодательства, изучение соответствующих материалов и складывающейся практики позволяли высказать следующее. В части 1 статьи 28.3 КоАП РФ устанавливается общее правило, согласно которому протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с нормами главы 23 КоАП, обладают этими полномочиями в полном объеме и при составлении протокола об административном правонарушении. Полномочия должностных лиц содержатся, кроме того, в ст. 22.2 Кодекса. В частях 2, 3 и 5 статьи 28.3 КоАП РФ перечисляются должностные лица федеральных органов исполнительной власти и других организаций, которым в пределах их компетенции предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, хотя рассмотрение дел по ним отнесено, например, к подсудности судей (ст. 23.1), к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2) и должностных лиц иных органов административной юрисдикции. Так, должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции судей, а также других федеральных органов исполнительной власти, в т. ч. органов Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, органов, уполномоченных в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и т. д. Кроме того, в ч. ч. 2, 3 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ перечислены должностные лица некоторых федеральных органов и организаций, которым вообще не предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях, но которые в силу присущих им контрольно-надзорных полномочий обязаны оперативно реагировать на факты нарушения правил, находящихся в сфере их компетенции, и поэтому обладают правом возбуждать дела об административных правонарушениях и направлять их по подсудности или подведомственности. Из сопоставления норм глав 23 и 28 КоАП РФ однозначно вытекает вывод о том, что круг должностных лиц, рассматривающих дела, значительно уже круга лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. На руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти частью 4 ст. 28.3 КоАП РФ возложена обязанность определять, на основе ч. ч. 2 и 3 этой статьи, перечень подчиненных им должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Как правило, такой акт содержит перечень должностей (начальник отделения, старший инспектор и т. п.), которым разрешается производить рассматриваемые процессуальные действия. А лица, занявшие эти должности, приобретают такое право. Частью 2 ст. 28.3 Кодекса установлено, что помимо случаев, предусмотренных ч. 1 этой статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства РФ. В частности, на основании этой нормы КоАП РФ Генеральной прокуратурой РФ давались разъяснения руководству Главного управления ГИБДД МВД России (по их запросу), что помимо начальников Государственной инспекции безопасности дорожного движения, их заместителей протоколы от имени органов внутренних дел (милиции) вправе составлять также и иные должностные лица ГИБДД при условии, если федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства РФ на них возложены задачи и функции по обеспечению безопасности дорожного движения. Законом РФ "О милиции" от 18.04.1991 милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей по обеспечению общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения, предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. В соответствии с Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан. Вышеизложенное свидетельствует о том, что помимо перечисленных в п. 5 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ начальников ГИБДД, их заместителей, командиров полков (батальонов, рот) дорожно-патрульной службы, их заместителей протоколы об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (милиции) вправе также составлять и иные должностные лица ГИБДД в силу возложенных на них задач и функций по обеспечению безопасности дорожного движения. В новый Приказ министра внутренних дел РФ от 02.06.2005 N 444 (в ред. от 16.06.2008 N 516), которым утвержден Перечень должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях (приложение N 1 к Приказу) <11>, включена ст. 12.25 КоАП РФ и назначены лица, уполномоченные составлять протоколы. (Приказ МВД России от 21.08.2002 N 803 утратил силу). -------------------------------- <11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 01.08.2005. N 31; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 07.07.2008.

Как уже отмечалось, согласно ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 12.35 КоАП, (незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию) возбуждаются только прокурором, а рассматриваются судами (ст. 23.1). По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2007 г., судами рассмотрено около 70 таких дел, по ним 50 виновных подвергнуты наказанию, в основном административному штрафу на сумму 31,8 тыс. рублей, из них взыскано 18,6 тыс. рублей. Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 1.1 и 3 статьи 28.6 Кодекса. Он должен содержать реквизиты, указанные в ч. 2 ст. 28.2 КоАП. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем должна быть сделана соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении. Согласно ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах их компетенции. Порядок возбуждения дела об административном правонарушении предусмотрен главой 28 Кодекса, а рассмотрение дела - главой 29 КоАП РФ. Наиболее часто применяемым наказанием по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения является административный штраф. Процедура исполнения такого постановления о наложении административного штрафа прописана в ст. 32.2 КоАП РФ, согласно которой: во-первых, административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 Кодекса; во-вторых, при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей; в-третьих, сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или в иную кредитную организацию, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 32.3 Кодекса; в-четвертых, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении тридцати дней со срока, указанного в части 1 ст. 32.2, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, его учреждения, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 ст. 20.25 КоАП, в отношении лица, не уплатившего административный штраф. Копия протокола об административном правонарушении направляется судье в течение трех дней со дня составления указанного протокола. Наиболее типичными нарушениями, выявляемыми проверками в данной области, являются следующие. Их можно отнести к перечисленным ниже четырем группам. 1. Несоответствие федеральному законодательству актов администрации региональных органов власти по вопросам безопасности дорожного движения и деятельности местных органов ГАИ. 2. Нарушения законодательства в процессе производства дел об административных правонарушениях, в том числе: - нарушение требований, относящихся к порядку и качеству составления протоколов об административных правонарушениях: данное нарушение чаще всего выражается в отсутствии в протоколе данных о работнике, составившем протокол; сведений о нарушителе, потерпевших, свидетелях, понятых; подписи и объяснений нарушителя; ссылок на нарушенные статьи или части статей КоАП РФ; пунктов Правил дорожного движения и статей КоАП, которые были нарушены; указаний места и времени совершения правонарушения; а также: - в неполном или неточном изложении события правонарушения и др.; - неразъяснение нарушителю его прав и обязанностей, о чем делается запись в протоколе об административном правонарушении; - отсутствие в постановлениях по делам об административных правонарушениях всех необходимых сведений: даты и места рассмотрения дела; - обстоятельств, установленных при рассмотрении дела; - сроков и порядка обжалования постановления. В ряде случаев вообще не составляются протоколы об административном правонарушении, отсутствуют протоколы осмотра места ДТП, осмотра и проверки технического состояния транспорта, схем происшествия. 3. Нарушения установленного порядка наложения административных взысканий, которые сводятся к следующему: - нарушаются сроки наложения административного взыскания; - допускаются факты наложения административных штрафов выше или ниже предусмотренных нормами; - нарушаются сроки рассмотрения административных материалов; - допускается наложение взысканий, не предусмотренных КоАП РФ; - рассмотрение должностными лицами органов ГАИ административных дел, не отнесенных к их компетенции; - вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях не уполномоченными на то лицами. 4. Издание органами ГАИ нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству. Допускаются факты, когда издаваемые акты: а) предусматривают иные санкции, чем КоАП РФ; б) предусматривают ответственность за более широкий круг нарушений ПДД (Правил дорожного движения), чем это установлено КоАП РФ; в) необоснованно расширяют юрисдикционные полномочия должностных лиц органов ГАИ. Например, начальник ГУВД Новосибирской области издал Инструкцию "Алгоритм действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками органов прокуратуры", которой предписывалось сотрудникам ГАИ "неукоснительно" составлять протоколы на прокуроров, нарушивших ПДД. В инструкции указывалось, что "совершившие административное правонарушение равны перед законом" и "подлежат ответственности независимо от должностного положения". Исключения в Инструкции глава ГУВД сделал лишь для сенаторов, депутатов Государственной Думы РФ и судей. Однако Кодексом РФ об административных правонарушениях за совершение любых предусмотренных в нем правонарушений установлен особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов, судей, прокуроров и иных лиц (а не только сенаторов, депутатов Государственной Думы РФ и судей, как было записано в Инструкции главы ГУВД). Особый характер служебных отношений надзорного органа (прокуратуры) и поднадзорного объекта (ГИБДД) обусловливает необходимость и дополнительных гарантий объективности установления самого события административного проступка и виновности должностного лица. Провозглашая в части 1 ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом, законодатель предусмотрел в части 2 ст. 1.4 Кодекса, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. В части 5 ст. 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В соответствии с ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 04.11.2005 N 138-ФЗ) "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающей порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности, любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут за совершением преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (в ред. Федерального закона от 05.06.2007). Согласно ч. 2 ст. 42 этого же Закона не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. Таким образом, начальник ГУВД проигнорировал норму ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, которая не просто регулирует особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей-прокуроров и иных лиц), установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а является нормой, гарантирующей конституционный принцип независимости всех ветвей власти, в том числе и прокуратуры Российской Федерации, в целях недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Порядок привлечения прокурора и следователя к административной ответственности в настоящее время регламентирован ст. 42 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Приказом Генерального прокурора РФ от 18.04.2008 N 70 "О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации" (ранее действовал Приказ N 46 от 29.07.2002). Что же касается конкретных действий сотрудников ГИБДД, составляющих протокол, направляющих заподозренного в административном правонарушении на медицинское освидетельствование, то они означают начало проверки, которая в соответствии со ст. 42 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" относится к исключительной компетенции органов прокуратуры и выходит за рамки полномочий органов ГИБДД. Вместе с тем следует отметить, что в Генеральной прокуратуре РФ формируется практика привлечения к административной ответственности судей, в установленном законом порядке, за совершение административных правонарушений в области дорожного движения. Так, направлено представление председателю Краснодарского краевого суда (за подписью Генерального прокурора РФ) о решении вопроса о привлечении к отставке судьи Советского райсуда г. Краснодара Ф. к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 12.13, ч. 3 ст. 12.15 и ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ. Судебная коллегия Краснодарского краевого суда 04.05.2008 дала согласие на привлечение Ф. к административной ответственности. Заместитель командира полка ДПС ГИБДД г. Краснодара 07.07.2008, рассмотрев материалы по факту ДТП, постановил: назначить ему административное наказание, предусмотренное ч. 2 ст. 12.13 и ч. 3 ст. 12.15, в виде штрафа в размере 100 и 1000 рублей соответственно. Мировой судья судебного участка N 63 Центрального административного округа г. Краснодара, рассмотрев 08.05.2008 указанное дело с участием прокурора, постановила назначить Ф. административное наказание, предусмотренное ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, в виде лишения права управления транспортным средством сроком на один год. Генпрокуратурой России направлено представление председателю Верховного суда Удмуртской Республики о решении вопроса о привлечении мирового судьи судебного участка N 1 г. Сарапула Удмуртской Республики Г. к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 12.13 КоАП РФ. Судебная коллегия Верховного суда Удмуртской Республики, рассмотрев 01.04.2008 в открытом судебном заседании указанное представление, постановила назначить Г. административное наказание, предусмотренное ч. 2 ст. 12.13 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 100 рублей. Указанное решение Г. не обжаловано и вступило в законную силу. По представлению Генпрокуратуры России Председателю Верховного Суда РФ для решения вопроса о привлечении судьи Девятого арбитражного апелляционного суда К. к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 12.3 и ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, Судебная коллегия Верховного Суда РФ, рассмотрев 03.07.2008 в открытом судебном заседании указанное представление, вынесла заключение о его удовлетворении. Данное заключение К. оспорила в Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, где дело находится на рассмотрении. Возвращаясь к методике проверки законности в деятельности должностных лиц органов ГИБДД в области дорожного движения, необходимо обратить внимание на нижеследующий перечень вопросов, вытекающих из требований КоАП РФ: соответствуют ли принимаемые органами ГИБДД ведомственные нормативные акты действующему законодательству; всегда ли дается правильная правовая оценка правонарушениям; учитываются ли обстоятельства, исключающие производство по делу об административных правонарушениях (ст. 24.5 КоАП РФ); в полной ли мере устанавливаются обстоятельства, подлежащие выяснению по делам об административных правонарушениях (ст. 26.1 Кодекса); учитываются ли при наложении на виновных административных наказаний смягчающие и отягчающие вину обстоятельства, перечисленные в ст. ст. 4.2 и 4.3 КоАП; направляются ли органами ГАИ в соответствующие организации и должностным лицам представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13 Кодекса); не допускается ли в постановлениях органов ГИБДД назначение санкций, не предусмотренных КоАП РФ, либо превышающих законодательно установленные пределы; соблюдается ли порядок взыскания штрафов (ст. 32.3 КоАП), в том числе при назначении наказания без составления протокола (ст. 28.6 Кодекса); не нарушаются ли сроки привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 Кодекса); не нарушаются ли сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.6 КоАП РФ); не допускается ли нарушений установленного порядка при рассмотрении дел об административных правонарушениях (ст. 29.7 Кодекса); были ли извещены лица, имеющие право участвовать в рассмотрении дела, о времени и месте разбирательства (ст. ст. 25.1, 25.2 КоАП); все ли необходимые данные содержатся в постановлениях по делам об административных правонарушениях (ст. 29.10 Кодекса); обоснованно ли вынесено постановление о прекращении дела (ст. 29.9 КоАП РФ); уполномоченными ли на то лицами осуществляется доставление, то есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административных правонарушений, если составление протокола является обязательным (ст. 27.2 КоАП); не допускается ли нарушений в процессе осуществления досмотра транспортного средства (ст. 27.9 Кодекса); не нарушается ли порядок отстранения от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12 КоАП); на законных ли основаниях осуществляется задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13 Кодекса); все ли необходимые реквизиты имеются в протоколах об административных правонарушениях (ст. 28.2 КоАП РФ); делается ли в необходимых случаях запись о задержании транспортного средства в соответствующем протоколе об административном правонарушении (ст. 27.13 Кодекса); все ли необходимые реквизиты имеются в протоколах об отстранении от управления транспортным средством, о направлении на медицинское освидетельствование (ст. 27.12), об аресте транспортных средств (ст. 27.14 КоАП); уполномоченными ли на то должностными лицами составляются протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 Кодекса); во всех ли случаях работниками ГАИ соблюдается установленный порядок составления и вручения водителю транспортного средства постановления-квитанции о наложении административного штрафа (ст. 32.2); выполняется ли установленная процедура исполнения постановления о наложении штрафа (ст. ст. 28.6, 32.2 Кодекса). Статьей 30.10 КоАП РФ установлено, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст. ст. 30.1 - 30.3 Кодекса. Согласно статданным, с участием прокурора в первом полугодии 2008 г. судами рассмотрено 22,5 тыс. дел об административных нарушениях в целом, а не только в области дорожного движения, что на 15,2% больше, чем в первом полугодии 2007 г. В связи с имеющимися нарушениями прокурорами принесено 65,0 тыс. протестов на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, что на 8,5% больше, чем за первое полугодие 2007 г. В соответствии с нормами ст. 30.11 КоАП РФ, вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. В первом полугодии 2008 года прокурорами принесено 1,6 тыс. протестов на вступившие в законную силу судебные решения. Подавляющее большинство из них удовлетворено. Реагирование прокурора преследует цель реального устранения выявленных нарушений закона в деятельности каждого органа, наделенного административной юрисдикцией.

***

В статье приведен пример издания начальником ГУВД Новосибирской области нормативного акта, не соответствующего федеральному законодательству и необоснованно расширяющего юрисдикционные полномочия должностных лиц органов ГАИ. В названной им Инструкции "Алгоритм действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками органов прокуратуры" предписывалось сотрудникам ГАИ "неукоснительно" составлять протоколы на прокуроров, нарушивших ПДД - обращения прокуроров в судебные органы остались без удовлетворения. Автором статьи были даны конкретные обоснования незаконности данной Инструкции со ссылкой на законодательные акты. Эта позиция нашла подтверждение в Генеральной прокуратуре РФ, а также поддержку в Верховном Суде РФ. По заявлению прокурора Новосибирской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействительным вышеназванного "Алгоритма действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками органов прокуратуры", первым заместителем Генерального прокурора РФ внесено представление в Верховный Суд РФ о пересмотре состоявшихся по делу судебных постановлений. Определением судьи Верховного Суда РФ дело передано для рассмотрения в Президиум Новосибирского областного суда, Постановлением которого от 30.05.2008 оно было удовлетворено.

Название документа