Правовые вопросы обеспечения безопасности на транспорте

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ

Б. Н. ДУДЫШКИН

Дудышкин Б. Н., доцент кафедры государственного, административного права и правоохранительной деятельности.

Термин "транспортная безопасность" впервые был введен в нормативный правовой акт Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2004 г. N 274 "Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации" <1> (подп. "з" п. 3). В Постановлении говорилось, что Минтранс России разрабатывает проекты нормативно-правовых актов (в том числе и о транспортной безопасности) и вносит их на рассмотрение в Правительство РФ. Новый термин распространял видовой термин "авиационная безопасность" на все виды транспорта, придавая ему родовое значение. Понятие "авиационной безопасности" закреплено в ст. 83 Воздушного кодекса: "Авиационная безопасность - состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации", "Незаконное вмешательство в деятельность в области авиации - противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2429.

По какой-то причине был обойден вниманием Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <2>, в котором термин "безопасность на транспорте" (ст. 12) включал все виды безопасности: эксплуатацию транспорта, пожарную безопасность, промышленную безопасность и т. п. (в 1992 г. еще не было понятия "угроза терроризма"). -------------------------------- <2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 15. С. 769.

В Постановлении Правительства РФ от 11 июня 2004 г. N 274 возобладала "угроза терроризма", и термин видового понятия "авиационная безопасность" был распространен на весь транспорт. Новый термин, не сформулированный в определении, был включен во многие нормативно-правовые акты Минтранса России, которые получили неоднозначное толкование. После выхода Постановления от 11 июня 2004 г. N 274 Минтранс России объявил тендер на разработку проекта Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности России. Тендер выиграла группа авторов Института законодательства и нормативно-правовых разработок во главе с С. С. Сулакшиным, которая издала брошюру "Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности" (Москва: Научный эксперт, 2004). В краткой аннотации к брошюре С. С. Сулакшин сообщает, что авторы "предлагают концептуальные меры, представляющие собой ЕДИНУЮ СИСТЕМУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА..." (выделено мной. - Авт.). Сразу же обращает на себя внимание сочетание двух имеющих совершенно разное значение терминов: "транспортная безопасность" и "безопасность на транспорте". Можно сделать вывод, что С. С. Сулакшин и сам не видит в них разницы. Свое понимание этого термина авторы брошюры выразили в формулировке: "...транспортная безопасность - это такое состояние национальных транспортных систем, которое обеспечено организационно-техническими, финансовыми, нормативно-правовыми мерами и позволяет максимально предотвратить аварийность и незаконное вмешательство в их деятельность" (с. 5 брошюры), т. е. имеется в виду эксплуатация транспорта и его охрана от преступных действий (в том числе терроризма). Транспортная безопасность авторами брошюры подразделяется на три вида: технико-технологическая безопасность, антитеррористическая безопасность и организационно-структурная готовность как способность предотвращать, прогнозировать, профилактировать и минимизировать последствия (с. 8 брошюры). Под организационно-структурной безопасностью следует понимать механизм государственного управления (с. 10 брошюры). При этом авторы брошюры почему-то прибегли к английской терминологии: безопасность движения и эксплуатации транспорта - safety, безопасность от актов незаконного вмешательства - security, хотя слово "безопасность" имеет древнеславянское происхождение. Совершенно непонятно, для чего понадобилось импортировать английские термины. Анализ нормативно-правовых актов России по железнодорожному транспорту до 1917 г. показал, что в них употреблялся термин "безопасность движения на железных дорогах". С 1917 г. по настоящее время в законодательстве СССР и России были закреплены следующие термины в области транспорта: "безопасность полетов воздушных судов", "безопасность движения поездов", "безопасность плавания водного транспорта", "безопасность дорожного движения (автомототранспорта)". Последний термин получил признание в 1971 г., после того, как по предложению Госавтоинспекции был одобрен Комитетом научно-технической терминологии Академии наук СССР (в начале 90-х этот орган свернул свою деятельность, а жаль, следовало бы его реанимировать). В 2005 г. опубликован проект Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности России, подготовленный авторами брошюры. Проект Концепции содержал те же положения, что и брошюра. Четко сформулированного определения термина "транспортная безопасность" в этом проекте не дано. Под транспортной безопасностью подразумеваются виды безопасности, перечисленные в брошюре, т. е. безопасность технико-технологическая (БЕЗОПАСНОСТЬ ЭКСПЛУАТАЦИИ ТРАНСПОРТА (выделено мной - Авт.)), антитеррористическая и организационно-управленческая <3>. -------------------------------- <3> См.: Государственная концепция транспортной безопасности России (проект), Минтранс России. М., 2005.

Непонятное определение термина "транспортная безопасность", изложенное в проекте Концепции, вызывает естественную озабоченность у опытных специалистов в области безопасности и юристов-транспортников. По этому поводу стоит напомнить статью Г. Х. Гудемы и Ю. В. Степаненко "Понятие и содержание транспортной безопасности", опубликованную в журнале "Транспортная безопасность и технологии" (N 1 за 2005 г.), в которой авторы констатируют: "...введение в нормативный оборот заведомо многозначительного понятия без раскрытия его сущности" (РЕЧЬ ИДЕТ О ТЕРМИНЕ "ТРАНСПОРТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ" (выделено мной. - Авт.) и попытке "придать этому обобщающему термину юридическое значение"). Далее авторы пишут, "что терминология является основой любой профессиональной информации. Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе дискуссии", и приводят изречение римских юристов: "...ясное значение не требует разъяснений". И дальше: "...становится очевидной необходимость воздерживаться от использования в других нормативных правовых актах термина "транспортная безопасность" до разъяснения его сущности непосредственно в законе... на наш взгляд, следует активизировать научное обсуждение и доктринальное толкование этого понятия, с тем чтобы нормативное закрепление получила квинтэссенция общепризнанных теоретических воззрений" (с. 19). В журнале "Транспортная безопасность" (N 2 за 2005 г.) была опубликована наша статья "К вопросу о понятии термина "транспортная безопасность", которая стала отзывом на статью "Понятие и содержание транспортной безопасности". Мы считали эту статью очень своевременной и решили выразить свою позицию по затронутому вопросу, о чем речь пойдет ниже. В этом же номере журнала помещена статья авторов проекта Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности С. С. Сулакшина и А. В. Жуковой, которые энергично отстаивают свое понимание спорного термина, ссылаясь на упоминание этой юридической категории в Постановлении от 11 июня 2004 г. N 274. Авторы Концепции твердо придерживаются в этом вопросе формулировки, что транспортная безопасность - это сочетание защищенности не только от "незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса", но и от угроз "техногенного, природного и социального происхождения", т. е. эксплуатации транспорта и терроризма. Совершенно справедливо указывая на "несистемный подход к вопросу транспортной безопасности" и необходимость "прийти к единообразному пониманию транспортной безопасности с тем, чтобы исключить синхронное использование в законодательстве внешне схожих понятий, таких как "безопасность на транспорте", "безопасность транспортного комплекса" и т. п.", авторы Концепции почему-то не заметили полного тождества терминов "авиационная безопасность" и "транспортная безопасность". Авторы концепции, называя Закон "О безопасности" 1992 г. "явно устаревшим", оставили без внимания заложенный в ст. 12 этого Закона термин "безопасность на транспорте" <4>. -------------------------------- <4> См.: Транспортная безопасность и технологии. 2005. N 2. С. 31 - 33.

Основы понятия "безопасность на транспорте" имеют глубокие нормативно-правовые корни. Об этом мы написали в вышеуказанной статье "К вопросу о понимании термина "транспортная безопасность". О законодательных актах, содержащих признаки понятия "безопасность на транспорте". Рассмотрим транспортную терминологию о безопасности на транспорте по двум законодательным актам - Уголовным кодексам (УК) 1922 и 1960 г. 1. В УК 1922 г. были включены пять статей, предусматривавших ответственность за нарушение правил безопасности на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Так, статьями 75.1 и 75.4 УК устанавливалась ответственность: а) за "нарушение... правил об охране порядка и безопасности движения, охране имущества транспорта, предупреждения и пресечения незаконного использования транспорта, а также проведении санитарных и противопожарных мероприятий" на железнодорожном, водном и автомобильном транспорте (ст. 75.1); б) за те же правонарушения установлена ответственность на воздушном транспорте - ст. 75.4 (статьи приняты 25 июня 1929 г. (СУ. 1929. N 50. Ст. 513); 1 декабря 1935 г. (СУ. 1936. N 1. Ст. 2)). Статьями 59.3в, 59.3г и 75 УК устанавливалась ответственность за нарушение работниками транспорта правил "движения" на железнодорожном транспорте, "полетов", "морского судоходства" (статьи приняты 25 июня 1929 г. (СУ. 1929. N 50. Ст. 513); 15 февраля 1931 г. (СУ. 1931. N 9. Ст. 103); 1 декабря 1935 г. (СУ. 1936. N 1. Ст. 2)). Таким образом, в 30-х годах прошлого столетия в законодательстве были закреплены меры по обеспечению безопасности на транспорте от двух видов угроз: - со стороны нарушителей правил движения транспортных средств и - со стороны нарушителей правил общественного порядка, санитарии, противопожарных правил и правил охраны имущества на транспорте. 2. УК РСФСР 1960 г. ввел ответственность за "нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспорта" (ст. 85 УК). В законодательстве появился новый термин - "безопасность эксплуатации транспорта". 9 февраля 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" <5>, в котором дано определение термина "транспортная безопасность". "Транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства". Разъясняется, что такое "акт незаконного вмешательства": это "противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий" (п. 10 ст. 1 и п. 1 ст. 1 Закона). Напомним, что все эти признаки содержались в видовом термине "авиационная безопасность", закрепленном в Воздушном кодексе. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.

Новый Закон не содержит таких понятий, как "технико-технологическая безопасность" (т. е. безопасность эксплуатации транспорта), "безопасность природного характера". По нашему мнению, к актам незаконного вмешательства, кроме террористических актов, относятся все угрозы криминального характера: повреждение путей, транспортных средств и транспортного оборудования, преступления против личности и др. Таким образом, проект Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности таким, каким он представляется ее авторам, по нашему мнению, утратил свое содержание. Краткий анализ законодательства, регулирующего вопросы обеспечения безопасности в области транспорта, показывает, что в нем в основном используются два сложных термина: 1) обеспечение безопасности эксплуатации транспорта; 2) обеспечение безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Эти термины обозначают виды угроз в работе транспорта. Наше понимание вопроса об обеспечении безопасности на транспорте мы не раз высказывали на научно-практических конференциях и в юридической печати. Оно выражается в следующем: - основным объектом защищенности на транспорте является жизнедеятельность человека; - безопасность на транспорте достигается ее обеспечением системой конкретных мер различного характера; - разработка мер по обеспечению безопасности на транспорте и их реализация осуществляются соответствующими структурами органов государственной власти, местного самоуправления, субъектов транспортной инфраструктуры, владельцами транспорта и гражданами (в части реализации мер по обеспечению безопасности, например выполнение правил обеспечения безопасности). Выше мы уже говорили о двух видах угроз, представляющих опасность в работе транспорта. Это дает нам возможность выразить понятие обеспечения безопасности на транспорте в схеме, состоящей из двух блоков систем. Известно, что система представляет собой единство целого, состоящего из взаимосвязанных между собой элементов. Первый блок - акты незаконного вмешательства в объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства. Основной смысл этого понятия заключается в защите жизни и здоровья лиц, находящихся на объектах транспорта и транспортных средствах, и имущества собственников от угроз противоправного характера: преступных действий, административных правонарушений, а также дисциплинарных проступков работников транспорта (террористических актов, причинения вреда жизни и здоровью людей, разбоев, грабежей, хищений, хулиганских действий, взяточничества, злоупотребления служебным положением и др.). Второй блок - обеспечение безопасности эксплуатации транспорта затрагивает весь технологический процесс разработки, производства, эксплуатации и ремонта путей сообщения, транспортных средств и оборудования, а также организационно-правовые, контрольно-надзорные вопросы и вопросы подготовки кадров для транспорта. Угроза безопасности эксплуатации транспорта может быть заложена в первичных конструкторских и проектных документах, правилах эксплуатации, невыполнении требований нормативных правовых актов и должностных обязанностей. Выявление таких угроз при исполнении уполномоченными должностными лицами контрольно-надзорных функций и при расследовании по установлению причин транспортных происшествий - основной принцип обеспечения безопасности эксплуатации транспорта. Попытаемся выразить понятие обеспечения безопасности на транспорте в следующих определениях. Обеспечение безопасности на транспорте - это система, включающая два блока защиты от угроз - обеспечение безопасности эксплуатации транспорта и обеспечение безопасности от актов незаконного вмешательства в объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства. Обеспечение безопасности от актов незаконного вмешательства в объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства - это система, которая включает технические и иные средства, ограждения, сооружения, специализированные службы и подразделения охраны, правоохранительные органы, организационно-правовые меры, определяющие состояние защищенности жизни и здоровья людей, имущества собственников, объектов транспорта, путей сообщения, транспортных средств и транспортного оборудования от угроз. Обеспечение безопасности эксплуатации транспорта - это система, которая включает: конструирование (проектирование), производство (строительство), испытание и ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и ремонт транспортных средств, путей сообщения, транспортного оборудования, подготовку и повышение квалификации обслуживающего транспорт персонала, медицинский и метеоконтроль, контроль функционирования путей сообщения, транспортного оборудования, транспортных средств и их движения, организационно-правовые меры, расследование по установлению причин транспортных происшествий (служебное расследование) и их учет, определяющие состояние защищенности жизни и здоровья людей, путей сообщения, транспортного оборудования и транспортных средств, окружающей среды и имущества собственников от угроз. Каждый элемент системы блока в отдельности является основанием (вектором) для разработки мероприятий по выполнению Транспортной стратегии РФ. Изложенная система может стать основой подготовки Государственной концепции обеспечения безопасности на транспорте <6>. -------------------------------- <6> О системе обеспечения безопасности на транспорте См.: Правовое регулирование служебного расследования транспортных происшествий: Учебное пособие М., 2001. С. 6 - 9; Правовые вопросы обеспечения безопасности на транспорте // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России. М., 2003 (Международная научно-практическая конференция в Минтрансе России. С. 220 - 224); Правовое регулирование обеспечения безопасности на транспорте // Терроризм и безопасность на транспорте: Сборник материалов III Международная научно-практическая конференция. 2004. С. 126 - 137).

Название документа