Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. В. КУРАКИН

Куракин А. В., кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России.

В настоящее время в нашей стране осуществляется подготовка Национального плана противодействия коррупции, а также разработка закона "О противодействии коррупции". Как следует из содержания названных, а также ряда иных официальных документов, в которых анализируется проблема коррупции, целью предполагаемых преобразований является создание эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в различных видах государственной службы. Очевидно, что в настоящее время импульсом развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут являться предписания Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции" <1>, а также проводимые правовые и организационные мероприятия по предупреждению и пресечению коррупции в различных сферах публичного управления. -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.

Административно-правовое предупреждение и пресечение коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации всегда было одним из приоритетных направлений обеспечения законности и правопорядка в системе правоохранительной службы Российской Федерации. Подтверждением этому могут являться принятые нормативные правовые акты, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в системе таможенной службы; так, к числу таких актов относится: Приказ ГТК России от 26 апреля 1995 г. N 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации", Приказ ГТК России от 9 августа 1995 г. N 488 "О мероприятиях, направленных на усиление борьбы с коррупцией и должностными преступлениями" и др. Принятие названных и ряда других документов, которые определяют административно-правовой режим предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации, является объективно необходимым. Связано это с тем, что коррупция в правоохранительных органах представляет повышенную опасность для общества и государства, поскольку именно на правоохранительные органы возложена обязанность предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Для эффективного предупреждения и пресечения коррупции в различных сферах публичного управления необходимо, чтобы сами правоохранительные органы были свободными от коррупции. Как отмечает О. Н. Ведерникова, "международный опыт борьбы с коррупцией свидетельствует о том, что успех в этой борьбе зависит, от преодоления коррупции в системе правоохранительных органов, которые оказываются наиболее уязвимыми с точки зрения коррупционного воздействия" <2>. -------------------------------- <2> См.: Ведерникова О. Н. Коррупция: нравственно-правовой аспект // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 246.

Зарубежные ученые также отмечают, что коррупция в правоохранительных органах означает нарушение правоохранительными органами и их сотрудниками в процессе проведения следствия, осуществления надзора за соблюдением соответствующего законодательства и нормативных актов, преследование личных или узкокорпоративных целей ценою предательства государственных и общественных интересов и законных прав других людей или поведение, не связанное с осуществлением должностных полномочий, но идущее вразрез с требованиями профессиональной морали и наносящее вред безупречной репутации правоохранительных органов <3>. Все это имеет отношение и к нашей стране. -------------------------------- <3> См.: Чжао Кэ. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая // Прокурорская и следственная практика. 1999. N 3 - 4. С. 211.

Говоря о коррупции в правоохранительных органах и, в частности, о проблеме коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что по имеющимся исследованиям таможня - одно из самых коррумпированных ведомств в стране <4>. -------------------------------- <4> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 220 - 222.

Руководство Федеральной таможенной службы осознает серьезность рассматриваемой проблемы и тем самым проводит комплекс административно-правовых и организационных мероприятий по предупреждению и пресечению коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации. По данным Службы собственной безопасности ФТС, в 2006 г. было возбуждено 733 уголовных дела в отношении сотрудников таможни, в том числе 457 дел коррупционной направленности. В 2005 г. эти цифры соответственно составляли 530 и 252. За 6 месяцев 2008 г. Управлением собственной безопасности ФТС России было возбуждено 324 уголовных дела по фактам коррупции среди таможенников различного ранга <5>. -------------------------------- <5> См.: За державу обидно // Российская газета. 2008. 17 июля.

В настоящее время к критериям, оценивающим эффективность работы таможенной службы, добавлен такой критерий, как борьба с коррупцией <6>. -------------------------------- <6> См.: Лашкина Е. Таможня даст добро: Правительство попытается разрушить тесную связь бизнеса и таможенников // Российская газета. 2007. 5 июля.

То, что таможенная служба является одной из самых коррумпированных видов государственной службы, обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Кроме того, играет свою роль и недостаточная техническая и информационная обеспеченность таможенного дела, необоснованные кадровые перестановки, реорганизация системы таможен. Все эти и ряд других проблем обусловливают высокий уровень коррупции в системе данного вида правоохранительной службы. Должностные лица таможенной службы выполняют различные полномочия. Так, они осуществляют оперативно-розыскные мероприятия, уголовно-процессуальную и административно-юрисдикционную деятельность, помимо всего прочего таможня является еще и фискальным органом. Такого разнообразия задач и функций нет ни у одного органа государственной власти. Помимо всего прочего, в ходе своей деятельности служащие Федеральной таможенной службы взаимодействуют с коммерческими структурами, отдельными коммерсантами, а также гражданами, которые ввозят на территорию нашей страны большие материальные ценности. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, их постоянный контакт с коммерческими структурами самым непосредственным образом создают условия для коррупции, а также иных должностных злоупотреблений. Нужно отметить, что Россия - одна из немногих стран, где таможенный терминал оборудует и содержит коммерческая структура, а работают в нем должностные лица таможенной службы - государственные служащие. Данная практика была раскритикована Президентом России, который еще в 2006 г. отметил, что бизнес и таможня "слились в экстазе", имея в виду таможенные терминалы. Исходя из этого, необходимо признать, что коррупция в системе организации таможенного дела и таможенной службы представляет реальную угрозу экономической безопасности. В этой связи можно приветствовать появление Приказа ФТС России от 5 октября 2006 г. N 964 "Об утверждении Аналитической программы ФТС России "Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 - 2009 гг.". Данный нормативный правовой акт содержит целый комплекс административно-правовых средств предупреждения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации. В настоящее время для предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы необходим комплекс административно-правовых средств, которые минимизировали бы коррупционные угрозы во внешнеэкономической деятельности. Необходимо определять как внутренние, так и внешние факторы, создающие угрозу для коррупции. Помимо этого, необходимо максимально снизить непосредственный контакт служащих таможенной службы с коммерческими структурами, целенаправленно проводить политику повышения материального обеспечения служащих таможенной службы, сформировать институт административных процедур взаимодействия служащих таможенной службы с участниками внешнеэкономической деятельности и закрепить эти процедуры на законодательном уровне. Говоря об истории становления административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в таможенной службе, необходимо вспомнить, что в Своде уставов "О службе гражданской" было закреплено, что всем таможенным чиновникам запрещается принимать участие в торговле как провозной, так и отпускной, заключать с купцами сделки и принимать на себя по таможенным делам доверенности или комиссии. Кроме того, таможенным чиновникам запрещается покупать товары прежде, нежели они будут досмотрены, выпущены из таможни в установленном порядке (ст. 730) <7>. -------------------------------- <7> См.: Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и государственного контроля. Т. 3. 3-е изд. М., 1900. С. 189.

В настоящее время российское законодательство закрепляет то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов России <8>. -------------------------------- <8> См.: Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в таможенных органах Российской Федерации // Следователь. 2005. N 1. С. 43.

Эффективность работы таможенной службы традиционно оценивается по трем параметрам: по перечислению в бюджет денежных средств (таможенных платежей), качеству услуг, предоставляемых в сфере таможенного дела, а также борьбе с контрабандой. Однако, как уже отмечалось, в настоящее время гораздо больший интерес в качестве критерия эффективности работы таможенной службы представляет проблема предупреждения и пресечения коррупции. Необходимо сказать, что законодательство о службе в таможенных органах содержит целый ряд административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <9> закрепляет положения о том, что сотрудник таможенного органа не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию; получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, и др. -------------------------------- <9> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Закрепленные законом запреты - важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе таможенной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты, обусловленные режимом таможенной службы, должны исключать возникновение "конфликта интересов" на службе в таможенных органах. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, правоограничения сотрудников таможенных органов - это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний <10>. -------------------------------- <10> См.: Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 8.

Необходимо сказать, что одними административными запретами коррупцию на таможне не решить. Запреты имеют важное значение в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации. Между тем снизить уровень коррупции исключительно с помощью данных административно-правовых средств нельзя. Запреты, обусловленные режимом таможенной службы, в определенной степени могут лишь сдержать коррупционную составляющую в деятельности чиновника. В литературе отмечается, что кроме сдерживания негативной активности государственных служащих необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности, направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства <11>. -------------------------------- <11> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228.

Кроме того, как отмечает А. В. Малько, в настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства <12>. -------------------------------- <12> См.: Малько А. В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.

В целях эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации необходимо внедрять в ее деятельность ряд рекомендаций Международного валютного фонда, направленных на минимизацию рисков коррупции в правоохранительной деятельности таможенной службы. В частности, необходимо совершенствовать систему отбора и подготовки кадров для работы в системе таможенной инфраструктуры, внедрение административных процедур организации таможенных операций, создание механизмов внутреннего аудита, совершенствование правовых и организационных основ службы собственной безопасности, поощрение граждан за информацию о коррупционных правонарушениях сотрудников таможенной службы, а также облегчение доступа субъектов внешнеэкономической деятельности к ведомственным нормативным правовым актам таможенной службы и др. <13>. -------------------------------- <13> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 222.

Название документа