Методика выявления коррупциогенных рисков в сфере недропользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства

МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИОГЕННЫХ РИСКОВ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ ПОМОЩИ ОЦЕНОК ЭКСПЕРТОВ И АНАЛИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В. В. АСТАНИН

Астанин В. В., кандидат юридических наук, профессор Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.

На протяжении нескольких последних лет автором проводился опрос экспертов из числа работников природоохранных структур (правоохранительных и государственных контролирующих) в 23 субъектах Российской Федерации. Мнение экспертов о состоянии и тенденциях правонарушений в сфере недропользования весьма показательно характеризует, что основные проблемы в этой сфере связаны с чрезвычайно высоким уровнем латентности правонарушений (30% опрошенных от общего числа давших ответы) и их сопряжением с коррупционным интересом должностных лиц и других служащих (30% опрошенных). Ежегодно в Российской Федерации выявляется до 60 тыс. нарушений правил и норм недропользования. Часть выявляемых правонарушений непосредственно связана с коррупцией должностных лиц контролирующих и надзирающих органов, когда за взятки недропользователям незаконно выдаются лицензии либо скрываются выявленные нарушения, совершенные недропользователями. Наряду с этим в сфере недропользования можно обнаружить высокую вероятность коррупционных проявлений, основанных на использовании пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем данную сферу. Наиболее распространенными являются коррупционные проявления в ходе: - предоставления на бесконкурсной основе недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых; - определения победителя конкурса на получение лицензии на пользование участком недр путем выдвижения дополнительных условий конкурса, которым соответствует заранее определенный участник конкурса; - участия внештатных экспертов в государственной экспертизе запасов полезных ископаемых в интересах определенного пользователя недр, заказавшего проведение экспертизы; - усмотрения органов местного самоуправления в части произвольного введения или снятия ограничений на предоставление разрешений на пользование участками недр. Необходимо иметь в виду, что представленный перечень коррупционных правонарушений не является исчерпывающим и, соответственно, возможны и другие варианты коррупционных проявлений. Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов на предмет выявления содержащихся в них условий, способствующих коррупции, необходимо считать международно-правовым обязательством Российской Федерации. В ст. 5 Конвенции ООН против коррупции (вступившей в силу для Российской Федерации 8 июня 2006 г.) содержится положение о необходимости периодического проведения оценки правовых актов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждении коррупции и борьбы с ней. Проведенная в соответствии с данным подходом оценка законодательства о недрах для определения их адекватности предупреждению коррупции позволяет констатировать следующее. В настоящее время Федеральными законами "О соглашениях о разделе продукции", "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", "О континентальном шельфе Российской Федерации", Законом "О недрах" регулируется правовой режим недропользования. Основная цель недропользования - получение дохода от добычи полезных ископаемых (руды, угля, каменной соли, нефти, минералов, минеральной воды, горючего газа и др.), которые до добычи находятся в государственной собственности, но после извлечения из недр переходят в собственность субъекта, их добывшего. Благоприятные условия использования норм законодательства о недропользовании в целях коррупции можно выявить при: - определении оснований возникновения права пользования участками недр (в том числе при предоставлении лицензий, организации и проведении конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр); - соблюдении требований по рациональному использованию и охране недр (в том числе при проведении отвечающей этим целям государственной экспертизы запасов полезных ископаемых). Поэтому важно определить условия, способствующие использованию норм законодательства и иных нормативных правовых актов в целях коррупции при определении оснований возникновения права пользования участками недр. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации законодательство о недрах относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (в ред. от 15 апреля 2006 г.) содержит нормы общего характера, которые применяются к регулированию отношений недропользования. При этом на уровне законодательства субъектов РФ о недропользовании содержатся специальные нормы, условия применения которых можно оценивать с позиции недостатков, более всего способствующих коррупции. В соответствии с п. 9 ст. 4 Федерального закона "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ) и участками недр местного значения. Законодательное регулирование отношений недропользования на уровне субъектов Российской Федерации нацелено нередко на создание благоприятных условий для совершения коррупции. Например, при принятии Закона Приморского края от 11 мая 2005 г. N 247-КЗ "О предоставлении недр для разработки месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края" Законодательное Собрание Приморского края должно было наделить органы местного самоуправления функциями предоставления соискателям лицензий на разработку общераспространенных полезных ископаемых. Это соответствовало бы ч. 6 ст. 16 Закона Российской Федерации "О недрах". Однако в нарушение вышеуказанного Федерального закона п. 3 ст. 2 Закона Приморского края определил в качестве единственного органа на территории края, предоставляющего соискателям лицензии на разработку общераспространенных полезных ископаемых, уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края. В соответствии с принятым Законом вышеупомянутым единственным органом, предоставляющим лицензии на разработку общераспространенных полезных ископаемых, могла выступить специализированная организация <1>. -------------------------------- <1> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2005 г. Дело N 56-Г05-16. Заявление первого заместителя прокурора Приморского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 3 ст. 2 Закона N 247-КЗ было удовлетворено решением Приморского краевого суда от 12 августа 2005 г. Кассационная жалоба Законодательного Собрания Приморского края на вынесенное решение упомянутым Определением Верховного Суда Российской Федерации оставлена без удовлетворения.

В законодательных актах 17 субъектов Российской Федерации <2> предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых допускается как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе. Основанием предоставления недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на бесконкурсной основе является решение администраций субъектов Федерации или уполномоченных ими органов. Примечательно, что правовые основания принятия такого решения отсутствуют, т. е. не определены в действующем законодательстве. Именно поэтому бесконкурсную основу получения лицензии можно считать косвенным свидетельством того, что решения о предоставлении права разработки недр могут приниматься на коррупционной основе. -------------------------------- <2> Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Новгородская, Саратовская, Ульяновская области, Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

При подробном анализе законодательных актов субъектов Российской Федерации о недропользовании в части регулирования отношений, возникающих при предоставлении разрешений на разработку месторождений недр, можно выявить непосредственные условия, способствующие образованию коррупционных соглашений. Например, в соответствии со ст. 8 Областного закона Новгородской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Новгородской области" от 10 февраля 2005 г. при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе согласование условий пользования участками недр проводится совместно с потенциальным недропользователем. После принятия решения о предоставлении участка недр в пользование совместно с заявителем разрабатываются дополнительные (договорные) условия лицензии. Таким образом, предварительное согласование условий пользования недрами (между чиновником и недропользователем, претендующим на бесконкурсную лицензию) находится в зависимости от принятия решения о предоставлении участка недр. Принятое решение может выступать определенным гарантом соблюдения достигнутого коррупционного соглашения. Жизнеспособность такого соглашения обусловливается тем, что заявителю предстоит еще совместно определять договорные условия лицензии. Показательны в данной связи материалы уголовного дела в отношении К. и С. - руководителей территориальных органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу, осужденных приговором Хабаровского краевого суда от 1 апреля 2005 г. за получение взятки за действия, входящие в их служебные полномочия и которым они могли способствовать в силу должностного положения. Запасы платины в количестве 5 т, находящиеся на различных участках недр, были фактически предоставлены в пользование (поставлены на баланс) артели старателей "Амур" за взятку в размере 100000 долл. США. При передаче взятки обсуждалась возможность проведения аукциона с озвучиванием соответствующих процентов и сумм денег (стартовой цены) <3>. -------------------------------- <3> Кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 58-о05-54.

Принцип состязательности - основной в государственной системе разрешения на пользование недрами. Возможность получения лицензии на пользование недрами путем переговоров заинтересованных лиц и вынесения закрытых решений исключается. Несмотря на это определенные в Законе "О недрах" критерии выявления победителей на конкурсах и аукционах не исключают возможности вынесения решений, основанных на коррупции. Это становится возможным потому, что процедуры проведения конкурсов и аукционов в законодательстве о недропользовании могут быть обращены в пользу субъектов коррупции. В соответствии со ст. 13.1 Закона "О недрах" при проведении конкурса критериями для выявления победителей могут выступать: - научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр; - полнота извлечения полезных ископаемых; - вклад в социально-экономическое развитие территории; - сроки реализации соответствующих программ; - эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды; - учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. При этом возникает вопрос, как может быть оценена эффективность мероприятий по охране недр на этапе экспертизы заявок на участие в конкурсе? В некоторых случаях разрешительные органы пытаются привязать такую оценку к финансовым возможностям организации, претендующей на место победителя в конкурсе. При этом критерии, по которым в некоторых случаях происходит оценка финансовых возможностей потенциального недропользователя, не выдерживают критики. Так, например, Территориальным агентством по недропользованию по Кемеровской области (Кузбасснедра) в нарушение п. 11.5 Положения о порядке лицензирования пользования недрами при проведении предварительно экспертизы заявок на участие в аукционе с целью проверки финансовой и технической компетентности предприятия для пользования недрами в качестве документов, подтверждающих финансовые возможности предприятия-заявителя, принимались кредитные договоры, депозитные договоры, договоры займа денежных средств, которые в полной мере не могут являться подтверждением наличия у предприятия финансов на освоение месторождения. Доказательств реального получения денежных средств по таким договорам платежных поручений, выписок со счетов и т. д. агентством не истребовалось. В результате этого участки недр длительное время не эксплуатируются, либо работы по проектам их разработки и освоения ведутся с отставанием, тем самым не выполняются условия лицензионных соглашений. Прокурорские проверки свидетельствует о том, что состояние исполнения законодательства о недропользовании в большинстве субъектов Российской Федерации находится на низком уровне. Проверками устанавливается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления допускают случаи принятия нормативно-правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства о недропользовании. Сегодня показательны даже названия правовых актов, которые были опротестованы прокуратурой или в отношении которых были поданы иски в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными. Например, прокуратурой опротестованы постановление Законодательного Собрания области "О внебюджетном экологическом фонде Оренбургской области" (предполагалась уплата взносов в фонд от недропользователей). После того как названный акт был опротестован, был принят подобный по содержанию акт - решение Законодательного Собрания "Об установлении ставок платежей за право пользования недрами". При этом протесты прокуратуры удовлетворены и в нормативные правовые акты были внесены соответствующие изменения. Органами прокуратуры было установлено, что действующая редакция Закона Ямало-ненецкого автономного округа "Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в соглашениях о разделе продукции" противоречила требованиям Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". В частности, Законом Ямало-Ненецкого автономного округа устанавливалось включение месторождений в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на основании решения Правительства Российской Федерации и законов автономного округа. Вместе с тем в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено, устанавливаются исключительно федеральными законами. По представлению прокурора автономного округа Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в соглашениях о разделе продукции" был отменен. Результаты прокурорских проверок свидетельствует о том, что предприятиями-недропользователями, которые осуществляют платежи по налогу на добычу полезных ископаемых (в соответствии с гл. 26 ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации), допускаются нарушения по своевременному перечислению в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей. Как показала проверка, взыскание платежей за право пользования недрами в Кузбассе является серьезной проблемой, поскольку недропользование связано с осуществлением работ по договорам подряда. Многие предприятия - владельцы лицензий на право пользования недрами находятся в процедуре ликвидации. Налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых согласно нормам налогового законодательства являются только предприятия, имеющие лицензии на недропользование. Однако они в силу указанных причин не могут осуществлять текущие платежи. Подрядные организации, осуществляющие пользование недрами по договорам подряда, налогообложению по налогу на добычу полезных ископаемых не подлежат. Признание договоров подряда в судебном порядке недействительными имеет свои трудности и не устраняет причины неуплаты налогов, так как возвращает положение в ситуацию, существующую перед началом сделки. Показательно, что в 2006 г. задолженность по налогам на добычу полезных ископаемых составляла более 400 млн. руб. Из общей суммы задолженности приостановленные к взысканию платежи составляют 75% к общей сумме задолженности по налогу, из них в связи с открытием конкурсного производства 52%. В основном принимаемые органами местного самоуправления нормативные акты соответствуют нормам федерального и областного законодательства о недрах. Вместе с тем при принятии решений, касающихся вопросов недропользования, допускаются нарушения. Так, в нескольких районах Амурской области органами местного самоуправления земельные участки для добычи общераспространенных полезных ископаемых вообще не выделяются, ограничиваются только выдачей лицензии, что противоречит требованиям ст. 11 Закона "О недрах". Подобные нарушения выявлены в Астраханской и Курской областях. В последнее время достаточно высокий риск возникновения коррупции задают условия, при которых определяется победитель аукциона, если названным критериям отвечают несколько соискателей разрешения на пользование недрами. Тем более, что в соответствии со ст. 13.1 Закона "О недрах" при проведении аукциона основным критерием для выявления победителя служит размер разового платежа за право пользования участками недр (бонуса подписания). Чрезвычайно подверженной коррупции представляется и процедура признания объявленного конкурса несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника. В соответствии со ст. 13.1 Закона "О недрах" лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса. Кроме того, нормативное правовое обеспечение проведения конкурсов и аукционов также содержит уязвимые для коррупции положения. Так, в соответствии с п. 3 письма Роскомнедра от 10 сентября 1992 г. "О положении о порядке лицензирования пользования недрами" (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 февраля 1992 г. N 151), если условиям конкурса удовлетворяют несколько претендентов, то органами, предоставляющими лицензию, для них могут быть установлены дополнительные условия, на основании которых определяется победитель. Поэтому возможность объявления дополнительных условий, во-первых, грубо нарушает принцип равноправия участников конкурса и фактически нивелирует результаты конкурса, а во-вторых, определяет благоприятные условия для коррупции в том случае, если договоренность о таковой была достигнута ранее. Коррупционный аспект объявления дополнительных условий конкурса выражается в следующем. Выбор дополнительных условий осуществляется по усмотрению организаторов конкурса и никаким образом не ограничен. Соответственно победитель конкурса определяется исключительно в зависимости от субъективных пристрастий или коррупционного интереса членов конкурсной комиссии. Учитывая, что дополнительные условия не объявляются заранее, а выдвигаются в ходе конкурса, образуется высокий риск выбора или выдвижения тех условий, которым отвечает тот претендент на лицензию, который участвует в коррупционном соглашении с членами конкурсной комиссии. Органами прокуратуры Оренбургской области в 2003 г. были установлены факты нарушения в работе отдела геологии и лицензирования при проведении конкурсов и аукционов. В средствах массовой информации была опубликована неполная информация о проведении ряда конкурсов по месторождению песчано-гравийной смеси, мрамора, строительных камней. При этом отсутствовали сведения о перечне основных условий, определяющих выбор владельца лицензии и стоимости пакета геологической информации. По ряду месторождений информация, опубликованная в печатных изданиях, не содержала указаний на конкретные даты проведения конкурса и аукциона. Кроме того, на момент проведения проверки материалов о проведении конкурса по месторождению мрамора было установлено отсутствие в заявке победителя конкурса надлежащих данных о финансовых, технических и технологических возможностях предприятия <4>. -------------------------------- <4> Это является нарушением п. 3 ст. 14 Закона "О недрах", п. 11.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. N 3314-1.

Как способствующие коррупции можно оценивать и отдельные нормы законодательства, определяющие статус субъекта проведения конкурса и аукциона. В соответствии с п. п. 11.9, 11.10 Положения о порядке лицензирования пользования недрами оценку представленных на конкурс материалов производит экспертная комиссия. При этом совершенно не определен статус экспертной комиссии и требования, предъявляемые к ее членам (компетентность, объективность и независимость), и место работы экспертов правового значения не имеет. Между тем решения экспертной комиссии (в том числе определение победителя аукциона или конкурса) утверждаются уполномоченными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации и являются основанием для выдачи лицензии на право пользования участком недр. Таким образом, в качестве экспертов, оценивающих представленные проекты соискателей на получение лицензии, гипотетически могут быть и сотрудники участвующей в конкурсе компании. В этом случае, несмотря на формальное отсутствие деяния подкупа-продажности, несомненно, обнаруживается принцип зависимости экспертов, в основе которого может находиться их материальная или иная личная заинтересованность. При этом можно отмечать и коррупционную заинтересованность должностных лиц, допускающих членство в экспертных комиссиях представителей заказчика. Большинство способствующих коррупции условий, обнаруживаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации о недропользовании, связаны с пробельностью федерального законодательства. Это является основной причиной появления в законодательстве субъектов Российской Федерации норм, определяющих право усмотрения органов управления в тех или иных вопросах регулирования недропользования. Такие усмотрения, напрямую не вступая в противоречие с федеральным законодательством, становятся коррупционно привлекательными. В ходе проводимой проверки прокуратурой Тюменской области выявлены грубейшие нарушения законодательства в части принятия Министерством природных ресурсов Российской Федерации и администрацией Тюменской области при проведении аукциона на право пользования недрами незаконного решения о передаче федеральной собственности победителям аукционных торгов <5>. -------------------------------- <5> Так, совместным Постановлением Министерства природных ресурсов Российской Федерации (от 12 мая 2003 г. N 65-п) и администрации Тюменской области (от 14 мая 2003 г. N 166) были утверждены условия и порядок проведения 7-го раунда аукционов, пункт 1.2 которых в нарушение ряда законодательных актов (ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2002 г. N 377) предусматривал, что объекты федеральной собственности (скважины глубокого бурения) подлежали передаче на баланс победителям аукциона. Указанное условие было реализовано в лицензионных соглашениях.

Кроме того, установлено, что в нарушение ст. 11 Закона Российской Федерации "О недрах" все лицензии на пользование недрами по итогам аукционных торгов предоставлены на основании предварительного согласия органов, не уполномоченных в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Тюменской области распоряжаться земельными участками для целей недропользования. Более того, лицензия на право пользования недрами лицензионного участка ОАО "Сургутнефтегаз" была выдана недропользователю вообще без предварительного согласия на отвод земли. Прокуратурой Оренбургской области опротестовано совместное постановление администрации Оренбургской области и территориального управления Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Оренбургской области "О проведении аукциона на право пользования недрами группы ложковых россыпей золота". Постановлением предусматривалось, что участниками аукциона могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, что противоречит требованиям ст. 4 Федерального закона N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", в соответствии с которой субъектами добычи драгоценных металлов могут быть только организации. Протест прокурора был рассмотрен и удовлетворен, и в постановление были внесены изменения. В соответствии с положениями п. 3 ст. 5 Федерального закона "О недрах" предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых находится в компетенции органов местного самоуправления. При этом п. 6 данной статьи предоставляет местным властям право вводить ограничения на пользование участками недр. Основанием для введения ограничений может выступать, например, угроза нанесения ущерба хозяйственным объектам или окружающей среде. В широком смысле такие ограничения можно понимать как установление условий технической осуществимости и экономической оправданности. Преодоление таких условий может явиться не только предметом спора, но и коррупции, когда на усмотрение представителей органов местного самоуправления в одном случае для одних недропользователей могут быть введены ограничения в целях экономической оправданности, а в другом случае может быть предоставлено разрешение на пользование участками недр. В таком контексте право усмотрения органов местного самоуправления по введению ограничений на пользование участками недр выглядит как административная компетенция, способствующая коррупции. Предупреждение коррупции при введении органами местного самоуправления ограничений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых необходимо связывать с обеспечением нормативного правового определения таких ограничений. При этом важно учитывать обстоятельство, которое нередко является причиной коррупции при введении ограничений на пользование недрами. В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты, если такие акты или действия могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов. В этой связи решение органов местного самоуправления об ограничении права пользования недрами прежде всего с обоснованием риска ущерба хозяйственным объектам необходимо соотносить с тем, не образует ли такое решение: - необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; - необоснованное препятствие созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности; - необоснованное предоставление хозяйствующим субъектам льгот, которые ставят их в привилегированное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, занятым недропользованием. Пример тому, что коррупция может осуществляться под благовидным прикрытием исполнения норм законодательства о недропользовании, можно представить в следующих положениях. В соответствии с действующим федеральным законодательством предоставление недр в пользование должно быть обосновано целями рационального комплексного их использования. Обеспечению таких целей служит проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, что определено ст. 29 Закона "О недрах". Соответственно, предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы. Между тем проверкой Закона Сахалинской области от 16 июня 1994 г. N 1 "О порядке предоставления недр в пользование для геологического изучения и разработки общераспространенных полезных ископаемых Сахалинской области" установлено, что ряд норм указанного Закона не соответствует федеральному законодательству. Согласно ст. 14 допускается предоставление лицензии на право ограниченной по срокам и объемам добычи отдельных видов полезных ископаемых на участках недр, по которым государственная экспертиза запасов не проводилась. Срок пользования участком недр при этом ограничивается тремя годами с объемом добычи не более 50 тыс. куб. метров в год, без применения взрывных работ. Данная норма противоречит федеральному законодательству, поскольку согласно п. п. 1, 2, 6 ст. 29 Закона "О недрах" (в редакции по состоянию на 18 августа 2004 г. - даты направления прокурором заявления в суд) в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Несомненно, что соискатели лицензии на пользование недрами являются заинтересованными субъектами в той оценке запасов недр, их количества и качества, которая соотносилась бы с их собственной стратегией осуществления хозяйственной деятельности (в наименьших затратах с наибольшей отдачей прибыли). Иными словами, крайне выгодная заказчику экспертизы непрезентабельная оценка недр, утвержденная де-юре, таковой может и не быть де-факто. Противодействием этому должно служить проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. Между тем определенные в ст. 29 Федерального закона "О недрах" и Положении о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых <6> условия проведения экспертизы могут быть существенным детерминантом коррупционных проявлений. -------------------------------- <6> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. N 69 "О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимаемой платы за ее проведение" (с изменениями от 26 июля 2006 г.).

В соответствии с п. 13 названного Положения для проведения государственной экспертизы государственное учреждение (уполномоченное Федеральным агентством по недропользованию) создает экспертную комиссию. Состав комиссии формируется из внештатных экспертов и штатных работников уполномоченного учреждения. Количество привлекаемых внештатных экспертов обусловливается сложностью рассматриваемых материалов. При этом количество штатных работников уполномоченного учреждения в составе экспертной комиссии не может превышать 30% от общего числа ее членов. Таким образом, становится возможным формирование фактического численного преимущества внештатных экспертов над штатными. Введение в состав экспертной комиссии лиц, которые могут представлять интересы недропользователя, заказавшего экспертизу, не составляет трудностей. Критерии отбора внештатных экспертов и собственно процедура проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых не регламентированы ни в указанном Положении, ни в иных правовых актах. Гипотетически допустимо, что в составе экспертной комиссии из трех человек двое могут быть внештатными экспертами (и акционерами или просто служащими организации-недропользователя - заказчика экспертизы). Пробелы в правовом регулировании этих вопросов раскрывают широкие возможности для деятельности внештатных экспертов, которая может быть обусловлена их подкупом. В данном случае привлекательность участия экспертов в коррупционном соглашении, предметом которого является подготовка заключения в интересах недропользователя-заказчика (осуществляющего подкуп), определяется рядом обстоятельств. Во-первых, подготовленное экспертами заключение не позволяет персонифицировать те его части, которые подготовлены специально в интересах заказчика экспертизы. Содержание задания на проведение экспертизы никак не отражается в документах, формируемых по итогам работы экспертной комиссии. В результате невозможно определить, чьи конкретно мнения определили общую оценку запасов полезных ископаемых, их количества и качества. Таким образом, исключается ответственность членов экспертной комиссии за принятые решения. Поскольку решение, образующее заключение экспертов, формируется коллегиально, то привлечение к ответственности отдельных членов комиссии исключено. Во-вторых, принцип принятия решения большинством голосов не обеспечивает в полной мере реализацию принципа достоверности подготовленного заключения. Все члены экспертной комиссии подписывают единый документ. При этом возможность формирования особого мнения по проекту, предусмотренная п. 15 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, не исключает одобрения или отклонения проекта в целом, поскольку решение принимается большинством голосов. Учитывая соотношение штатных и внештатных экспертов в составе экспертной комиссии (30:70), выводы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, содержащиеся в заключении, могут оказаться недостоверными и отвечающими интересам коррупционного соглашения. Соответственно, данное обстоятельство может сыграть решающую роль в оказании неблагоприятного воздействия на рациональное комплексное использование недр. В-третьих, в нормах законодательства о недропользовании не предусмотрен запрет на наличие трудовых или гражданско-правовых отношений внештатных экспертов с заказчиком государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. В Положении о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых не прописаны принципы формирования экспертной комиссии, которые бы обеспечивали проверку экспертов на предмет их заинтересованности в итогах экспертизы. Отсутствие таких принципов образует возможность обеспечения принятия решений в пользу заинтересованных субъектов. Таким образом, законодательство о недрах в части проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых порождает ситуацию безответственности экспертов, в случае их подкупа, за выводы, содержащиеся в заключении. Заключения экспертов, если они повлекли неблагоприятные последствия, также не могут рассматриваться как основания для применения к ним мер юридической ответственности.

Название документа