К вопросу о принципах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации

К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ЗАЩИТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. В. КУДИНОВ

Кудинов В. В., старший юрисконсульт группы правового обеспечения Курганского пограничного института ФСБ России.

Сложившаяся после распада Советского Союза новая система взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отлична от взаимоотношений в сфере защиты Государственной границы в советский период. Нередки случаи, когда отдельные субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления требуют компенсаций за размещение на их территории пограничных органов и войск ФСБ России, поскольку их местные бюджеты несут значительные потери, вызванные отчуждением земель, нагрузкой на муниципальные дороги и другими факторами, связанными с защитой Государственной границы. Однако территория нашего государства является целостной и неприкосновенной, на ней обеспечивается единое экономическое пространство, единая валюта, устанавливается единое гражданство Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны, а органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации составляют единую систему, действующую на основе общих принципов, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <1> (далее - Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации") защита Государственной границы определена как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики, которая заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий. -------------------------------- <1> Закон РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. от 4 декабря 2007 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

Учитывая изложенное, можно отметить, что на первый план выдвигается проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе защиты Государственной границы РФ. А. А. Васильев отмечает, что государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей <2>. Категория "взаимодействие" выражает характер и содержание отношений между людьми и социальными группами как постоянными носителями качественно различных видов деятельности, т. е. отношений, различающихся по социальным позициям (статусам) и ролям (функциям) <3>. А. Н. Пономарев отмечает, что взаимодействие органов муниципальной власти с органами военного управления есть взаимодействие социальное, так как оно есть любое поведение особых субъектов (должностных лиц, органов управления) и общества в целом, как в данный период времени, так и в перспективе. При этом социальный статус органов муниципальной власти и органов военного управления различен, так как эти особые субъекты общественных отношений относятся к разным ветвям власти, исполняют различные функции в обществе <4>. -------------------------------- <2> Васильев А. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: Принципы, направления и формы. М., 2000. С. 15. <3> Пономарев А. Н. Проблемы взаимодействия пограничных органов ФСБ России с муниципальными органами власти в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации // Материалы межведомственной научно-практической конференции "Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации". М., 2006. <4> Там же. С. 21.

На мой взгляд, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что при руководящей роли органов исполнительной власти они как партнеры по крайней мере равны в отношении главного объекта управления - Государственной границы Российской Федерации, и оно осуществляется ради достижения общей цели - эффективной и надежной защиты интересов Российской Федерации, повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так и в других странах <5>. Прежде чем выделить основные принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в защите Государственной границы Российской Федерации, необходимо отметить, что смысл принципа - это исходное положение, основа устройства, главное правило деятельности. Принципы - определенные теоретические взгляды, положения, которые лежат в основе формирования и функционирования государственных органов, выражающие содержание российской организации, ее сущность <6>. При этом принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой нормы-принципы. Им присущи: закрепление сущностных характеристик правового явления; длительное существование; устойчивая нормативная ориентация субъектов права; базовая роль для других правовых норм <7>. -------------------------------- <5> Васильев А. А. Указ. соч. <6> Щекотихин П. Г. Государственные органы Российской Федерации. Екатеринбург, 2004. С. 8. <7> Наймушина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 33.

Поэтому считаю возможным отметить, что во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления принципы выступают в качестве главного, обязательного нормативно-правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правотворчества; г) применения законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы, при том что принципы распространяются на все виды деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. С. Г. Наймушина, анализируя взаимоотношения местного самоуправления и органов государственной власти, отмечает, что они реализуются на основе соблюдения следующих принципов: самостоятельности; принципа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий; принципа невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; принципа всесторонней поддержки и контроля со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики <8>. -------------------------------- <8> Там же.

Принципы государственного управления первичны по отношению к принципам местного самоуправления, охватывая своим действием и государственное, и муниципальное управление. Вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения. В системе принципов государственного управления и принципов местного самоуправления особое место занимает важнейший организационный принцип - это принцип сочетания централизации и децентрализации. Централизация, так же как и децентрализация, должна иметь государственные гарантии и необходимое правовое обеспечение. Анализируя действующее российское законодательство, можно отметить, что в нем не нашли четкого отражения принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации. А. Н. Пономарев, исследуя принципы взаимодействия органов военного управления Пограничной службы ФСБ России с муниципальными органами власти, формулирует следующие принципы взаимодействия: - согласованного взаимодействия, который влияет на совместные действия, связывая их в единое целое - динамическую систему. При этом, выступая в значении некоторого качества или состояния, этот принцип предполагает ряд соответствующих действий, в результате которых достигается цель, а именно само взаимодействие. К таким действиям в первую очередь следует отнести согласование совместных действий различных специальных субъектов по месту и времени, целям и задачам их осуществления. Кроме этого, принцип согласованного взаимодействия предполагает использование общих и дополняющих друг друга форм и методов реализации совместных действий; - многосубъектности - принцип, который предполагает наличие не менее двух сторон в совместных согласованных действиях; - объединенности усилий его специальных субъектов по достижению поставленной цели, которая устанавливает отношения динамического сотрудничества между ними; - легитимности, определяемой законностью осуществляемых в рамках взаимодействия действий и используемых при этом форм, методов, сил и средств. Принцип легитимности требует обязательного нормативно-правового закрепления <9>. -------------------------------- <9> Пономарев А. Н. Указ. соч.

К сожалению, действующим законодательством не выделены основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы. Однако считаю, что можно выделить наиболее общие принципы - их пять. При организации взаимодействия органы государственной власти и органы местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации руководствуются следующими принципами. Принцип строгого соблюдения законности неразрывно связан с соответствием закону конкретных действий и актов, неуклонным исполнением законов всеми участниками отношений в сфере защиты Государственной границы, так как, во-первых, это один из основополагающих принципов организации государственной и общественной жизни, а во-вторых, его можно рассматривать в качестве особого режима, обеспечивающего неуклонное исполнение законов всеми субъектами правоотношений. Сказанное в полной мере относится и к рассматриваемому взаимодействию. Основным инструментом взаимодействия является закон. Именно он должен обеспечивать стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Лишь при осуществлении принципа законности в полной мере могут быть реализованы требования всех других принципов этого взаимодействия. Принцип законности находит свое конкретное проявление в строгом соблюдении органами государственной власти и местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, изданных на их основе иных нормативных правовых актов. В системе правовых принципов законность играет ключевую роль, поскольку законность является необходимым условием нормального функционирования любой правовой системы <10>. -------------------------------- <10> Ефремов А. Ф. Теоретические и практические проблемы реализации принципов законности в Российском государстве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 47.

Принцип единства целей, направлений, задач и механизмов реализации защиты Государственной границы РФ заключается в том, что деятельность органов государственной власти и местного самоуправления направлена на предотвращение угроз безопасности Российской Федерации, эффективную и надежную защиту интересов Российской Федерации в пограничной сфере. Принцип гласности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, а при осуществлении взаимодействия, когда все действия органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляются открыто, - за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Систематическое информирование населения является обязанностью органов власти ввиду значимости принимаемых актов, решений как для страны, так и для регионов и граждан. Оно должно быть по возможности полным, всесторонним, охватывающим разные вопросы защиты Государственной границы. Это не исключает закрытости информации, представляющей государственную тайну. Принцип гласности реализуется с помощью целого ряда гарантий: а) п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает правило: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы для всеобщего сведения; б) органы государственной власти и органы местного самоуправления регулярно и оперативно проводят встречи и дают информацию для средств массовой информации о своих заседаниях и принятых решениях. Принцип взаимодействия и сотрудничества на всех уровнях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации защиты Государственной границы РФ - это прежде всего деятельность на всех уровнях органов государственной власти и местного самоуправления, которая заключается в наиболее целесообразном выборе и реализации организационных и тактических мер, направленных на создание оптимальных условий для решения задач по защите Государственной границы РФ путем осуществления упорядоченных и взаимоувязанных действий двух или более субъектов. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О федеральной службе безопасности" <11> органы безопасности обязаны "осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов" <12>. В Законе РФ "О Государственной границе Российской Федерации" полномочия органов безопасности по защите государственной границы конкретизируются. В соответствии с этим Законом защита Государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер, из чего вытекает необходимость взаимодействия органов безопасности с органами местного самоуправления. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (с изм. от 4 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269. <12> Там же.

К сожалению, институт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, несмотря на его исключительную важность, в настоящее время остается мало разработанным. В числе последних научных исследований можно отметить исследования С. Г. Наймушиной, которая, обобщая опыт демократических государств, выделяет три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: "модель относительной автономии", "модель агентств", "модель взаимодействия". Характеризуя формирующуюся отечественную модель, С. Г. Наймушина приходит к выводу, что эта модель "не имеет зарубежных аналогов, но в определенной мере проявляет признаки "модели взаимодействия", так как трудно провести четкое разграничение компетентности уровней власти, а вся организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодействие и сотрудничество" <13>. А. С. Бурмистров включает во взаимодействие государства и местного самоуправления два встречных процесса: воздействие государства на местное самоуправление и обратное воздействие местного самоуправления на государство, которого не может не быть, так как и государство, и местное самоуправление занимаются публичными делами, которые на практике нельзя абсолютно разграничить по этажам публичного управления. То, насколько эффективно государство будет осуществлять свои функции, во многом зависит от позиции, содействия, исполнительности органов местного самоуправления в реализации государственной политики в различных сферах. Наиболее тесное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти происходит на уровне субъектов Федерации и строится с учетом некоторых общих принципов организации местного самоуправления: законности (функционирования местного самоуправления в рамках закона); "выделенной компетенции" (наличия у органа местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны); ресурсной обеспеченности (наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления полномочий); выборности <14>. В своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ отмечал: "Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия" <15>. -------------------------------- <13> Наймушина С. Г. Указ. соч. С. 13. <14> Широков А. Н., Юркова С. Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Местное самоуправление в законодательстве Ленинградской области // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1996. N 3(11). С. 75. <15> Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2000. 11 июля.

Принцип разграничения полномочий и функций заключается в том, что защита государственной границы должна строиться на разделении полномочий между органами Государственной власти и органами местного самоуправления. Их полномочия определены в разделах VI и VIII Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации". При этом органы государственной власти и местного самоуправления, обладая определенной самостоятельностью в своих действиях, одновременно взаимодействуют между собой. Целями этого взаимодействия федеральных органов государственной власти и местного самоуправления являются: - обеспечение безопасности Российской Федерации и защита ее экономических интересов на Государственной границе; - обеспечение комплексного, эффективного и дифференцированного использования сил и средств органов власти при осуществлении ими пограничного, таможенного и иных видов контроля за пересекающими Государственную границу транспортными средствами и перемещаемыми через Государственную границу товарами; - исключение дублирования функций взаимодействующих органов власти при осуществлении ими пограничного, таможенного и иных видов контроля за пересекающими Государственную границу транспортными средствами и перемещаемыми через Государственную границу товарами; - создание совместными усилиями условий для стимулирования внешнеторговой деятельности, активизации товаропотоков, в том числе и транзитных. В целях эффективного взаимодействия и координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления созданы координационные советы по приграничному сотрудничеству при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах Российской Федерации. Проведенный анализ позволяет прийти к следующим выводам. В нормативных правовых актах Российской Федерации, в прямой постановке, принципы взаимодействия органов государственно власти и местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации не определены; взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации осуществляется на различных уровнях, что приводит к появлению проблем исполнения и ответственности за исполнение со стороны взаимодействующих сторон; существуют различия в способах формирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также в их компетенции и функционировании <16>; при взаимодействии основными и главными являются координационные связи между органами государственной власти и местного самоуправления. -------------------------------- <16> Пономарев А. Н. Указ. соч.

Название документа