Организация органов правопорядка в контексте Судебной реформы 1864 года и ее влияние на изменение полицейских полномочий при применении мер принуждения

ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА В КОНТЕКСТЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ИЗМЕНЕНИЕ ПОЛИЦЕЙСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР ПРИНУЖДЕНИЯ

Д. М. БЕРОВА, М. А. НАГОЕВА

Берова Д. М., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России.

Нагоева М. А., кандидат юридических наук, Нальчикский филиал Краснодарского университета МВД России.

Сегодня в нашей стране осуществляется сложный процесс построения правового государства. При этом на передний план ставятся вопросы обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Особое место в этой сфере занимают вопросы законности при реализации государственными органами мер административного и уголовного наказания, а также административно-предупредительных и уголовно-процессуальных мер принуждения. Для более эффективной деятельности государства в этой сфере необходимо учитывать отечественный опыт закрепления полномочий полицейских органов при производстве ареста и соответствующую правоприменительную практику. В этой связи представляется важным исследовать с позиций истории права и государства тенденции развития института полицейского ареста в монархической России. Это важно сделать и потому, что данный институт развивался весьма противоречиво. Так, в период Московского государства и период расцвета абсолютной монархии о законности при личном задержании подозреваемых в совершении преступлений, равно как и задерживаемых в порядке предупредительных арестов, можно говорить с известной долей условности, поскольку не было ни разделения властей, ни регламентации полномочий представителей правоохранительных органов в этой сфере. Например, чиновники Разбойного приказа могли принимать решение о задержании, непосредственно производить арест, судить обвиняемого в совершении преступлении и осуществлять исполнение наказаний, связанных с лишением свободы. Заметный шаг вперед был сделан в части законодательного регулирования уголовно-процессуального ареста после Судебной реформы 1864 г., позволившей, без сомнения, усилить законность в вопросах производства полицейского ареста. Судебная реформа в России 1864 г. стала следствием затянувшегося кризиса судебной системы, вызванного прежде всего нежеланием Николая I поступаться принципом абсолютизма и в этой части государственного механизма. Те же некоторые позитивные локальные решения в судопроизводственной сфере, которые принимались до этого времени, не могли существенно повлиять на положение дел во всей России. Требовались коренные преобразования. Важным было то обстоятельство, что необходимость преобразований понимали и поддерживали сам император Александр II и его окружение. И действительно, для дореформенного суда были характерны множественность судебных органов, сложность и запутанность процессуальных требований, невозможность порой определить круг дел, который должен подлежать рассмотрению того или иного судебного органа. Дела бесконечно перекочевывали из одного суда в другой, зачастую возвращаясь в первую инстанцию, откуда вновь начинали долгий путь вверх, на что нередко уходили десятилетия. Другой порок дореформенного суда - взяточничество. По красноречивому выражению А. Ф. Кони, это, наряду с произволом и невежеством чиновников, типичное для всех звеньев государственного аппарата явление здесь приобрело настолько чудовищный, всепоглощающий размах, что его вынуждены были признать даже самые ярые защитники самодержавно-крепостнических порядков <1>. -------------------------------- <1> Кони А. Ф. История развития уголовно-процессуального законодательства в России // Собр. соч. Т. 4. М., 1967. С. 320.

Подавляющее большинство судебных чиновников рассматривали свою должность как средство наживы и самым бесцеремонным образом требовали взятки со всех обращавшихся в суд. Не были исключением и полицейские чины, участвовавшие в судопроизводственных процессах и от которых зависело положение арестантов. Попытки правительства бороться со взяточничеством не давали никаких результатов, поскольку этот порок охватил весь государственный аппарат. Крайне низкая общая грамотность судей, не говоря уже о грамотности юридической, обусловила фактическое сосредоточение всего дела правосудия в руках канцелярских чиновников и секретарей <2>. -------------------------------- <2> Гессен И. В. Судебная реформа. М., 1905. С. 15 - 16.

Результатом длительной подготовки судебной реформы стало утверждение императором 19 ноября 1864 г. следующих основных актов: Учреждение судебных установлений, Устав гражданского судопроизводства, Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями <3>. В рамках этой реформы не могли не затрагиваться и вопросы регулирования и применения полицейских арестов. Их регулирование в пореформенной России непосредственно увязывалось с полномочиями полиции в части личного задержания, а последние, в свою очередь, зависели от характера общественно-политического развития в нашей стране во второй половине XIX - начале XX в. В этой связи следует заметить, что судебная реформа при общей в целом положительной оценке для государственного развития страны имела весьма противоречивый ход. Официальный акт о ее завершении был издан только 1 июля 1899 г., а за это время и судебные уставы, и соответствующие полномочия полиции изменились, причем по многим вопросам кардинально и, увы, в антидемократическом направлении <4>. Период контрреформ связывается с подъемом революционного движения, на который власти реагировали преимущественно усилением административно-правовых и уголовно-правовых репрессий, а в их рамках - расширением полномочий полиции в части личного задержания в порядке полицейского ареста. -------------------------------- <3> Судебные уставы 19 ноября 1864 г. СПб., 1864. <4> Немытина М. В. Применение Судебных уставов 1864 года // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в. Воронеж, 1988. С. 95 - 96.

В ходе судебной реформы предварительное следствие по уголовным делам было отделено от полиции - за ней осталось в основном только дознание. Если же точнее, то речь идет о том, что в следственной части обязанности полиции ограничивались: "1) производством дознания или расследований о преступлениях и проступках вообще и сообщением о них мировым судьям или судебным следователям по принадлежности; 2) пресечением преступлений вовремя, на месте их совершения, до прибытия судебного следователя и принятием мер к пресечению обвиняемому способов уклониться от следствия и суда; и 3) заменою судебного следователя, в случае его отсутствия, во всех следственных действиях, не терпящих отлагательства" <5>. Кроме того, принципиально важным является то обстоятельство, что полиция была лишена формальных судебных полномочий, частью которых она обладала до Судебной реформы. Указанные процессуальные изменения процессуальных полномочий полиции укладывались в русло проводимых реформ. В этом же смысле следует расценивать и организационно-структурную реорганизацию органов правопорядка в России и в их рамках и прежде всего - полицейских органов. -------------------------------- <5> Тарасов И. Личное задержание как полицейская мера безопасности. Ч. 2. Ярославль, 1886. С. 230.

Реорганизация полиции, и прежде всего уездной, как необходимость вытекала из основной (Крестьянской) реформы. Власть была озабочена прежде всего устройством полиции в уездах, то есть в сельских местностях, где с учетом ранее имевшихся у помещиков ряда полицейских полномочий, среди которых наиболее весомым было право производить наказательный арест, особенно ощущалась недостаточность полицейского надзора. Территория многих станов была весьма обширна, и становому приставу с двумя-тремя рассыльными приходилось испытывать значительные трудности при исполнении своих разнообразных обязанностей. Еще 18 февраля 1858 г. Министерствам юстиции, государственных имуществ и внутренних дел при разработке Крестьянской реформы было поручено предусмотреть меры по переустройству уездной полиции. Такая же задача была поставлена перед созванным несколько позже особым совещанием губернаторов. Соответствующие предложения, получившие название "Основные начала реформы полиции", были подготовлены, и 25 марта 1859 г. Александр II их утвердил <6>. Суть намеченных преобразований заключалась в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления); в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях. Конкретизация указанных положений и разработка соответствующих проектов возлагались на специальную Комиссию о губернских и уездных учреждениях под председательством товарища министра внутренних дел Н. А. Милютина. В июле 1860 г. были утверждены Постановления об отделении следственной части от полиции (с созданием особых следственных органов), об учреждении судебных следователей и "Наказ чинам полиции о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе признаки преступления". В этом же году были также разработаны следующие проекты: "Общее учреждение полиции уездной и городской"; "Наказ полициям"; "Временные правила об общем устройстве полиции для действия ее по предметам, оставленным в ее ведении до преобразования других частей управления"; "Правила о форме чинов полиции"; "О полицейских командирах" <7> и др. Кроме того, по отдельным направлениям создавались службы наподобие судебных приставов по пресечению конокрадства, например накануне Судебной реформы их в России насчитывался 101 человек, однако эти службы были, как правило, недолговечными <8>. -------------------------------- <6> ПСЗ-2. N 34401. <7> Министерство внутренних дел России. 1802 - 2002. СПб., 2002. С. 152. <8> Мамонтов А. Г. Реформа предварительного следствия во второй половине XIX века в России (историко-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 58.

И все же во многом полицейская деятельность выполнялась сотскими и десятскими. Помещики объявлялись "попечителями сельских обществ". Каждый из них получил "право надзора за охранением общественного порядка и общественной безопасности на пространстве принадлежащего ему имения" и соответственно имел прямое влияние на решение вопросов о личном задержании, правда, его полномочия уже не касались процессуальных полицейских арестов. Тем не менее помещики сохранили права вотчинной полиции, то есть в полицейском отношении им подчинялись сельские власти. Сельское общественное управление составляло сельский сход. Решения сельского схода должны были проводиться в жизнь сельским старостой, который наделялся определенными полицейскими функциями и в данной части подчинялся как волостному начальству, так и чинам уездной полиции. В его обязанности входило "принимать необходимые меры для охранения благочиния, порядка и безопасности лиц и имуществ от преступных действий". Ему же предоставлялось право ведения предварительного дознания и задержания виновных до прибытия полиции или судебного следователя. Староста, следовательно, являлся фактически представителем полицейской власти, и его функции в основном сводились к обеспечению "надлежащего порядка" и обеспечению исправной уплаты различного рода неустоек и повинностей. Более того, сельские старосты наделялись и административно-судебными функциями: они имели право наказывать крестьян своей общины за маловажные проступки, подвергать виновных аресту или общественным работам либо облагать штрафом. Согласно Временным правилам во главе городских полиций стояли полицмейстеры, назначаемые губернаторами. Основным элементом городской полиции был участок, руководимый участковым приставом. В его подчинении были один офицер и письмоводитель. Участки разделялись на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками, выполняли обязанности общего наблюдения за поддержанием порядка на улицах, проверяли правильность ведения домовых книг и прописки паспортов. В крупных городах полицией руководили градоначальники, назначаемые правительством и обладавшие обширными полномочиями. Они организовывали охрану правопорядка, борьбу с преступностью, руководили почтой и местной фабричной инспекцией, заведовали казенными зданиями и сооружениями, утверждали постановления органов городского самоуправления, выполняли многие другие обязанности. Организация полицейских сил в городах Санкт-Петербурге и Москве имела свои особенности, продиктованные столичной значимостью и оперативной обстановкой в этих городах. Непосредственно руководил полицией в каждом из них обер-полицмейстер, подчиненный градоначальнику. При нем находились три полицмейстера, выполнявшие инспекторские функции, и два чиновника особых поручений. Основным звеном столичной полицейской структуры был участок, во главе которого стоял пристав. Именно в участок доставлялись арестованные. В участке, кроме того, полагались помощники пристава и другие нижние полицейские чины. Участки делились на околотки, возглавляемые околоточными надзирателями. Каждый околоток охватывал от трех до четырех тысяч населения. Отдельная Инструкция околоточным надзирателям была утверждена в 1867 г. <9> На околоточных надзирателей возлагался "ближайший надзор за соблюдением в пределах вверенного им околотка правил относительно общественного благоустройства и благочиния, обязанность предупреждать и останавливать нарушителей этих правил, водворять порядок и право, в случае неисполнения их законных требований составлять о том протоколы". Околоточные руководили городовыми постовой службы, дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц и дворов, правильностью ведения домовых книг, пропиской паспортов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений, выполняли многие другие обязанности, относящиеся к жизни околотка. Кроме того, они должны были производить дознания "по собственному побуждению... во всех тех случаях, когда усмотрят какой-либо повод подозревать, что совершено преступление". Околоточные имели право преследовать и задерживать подозреваемых в совершении преступлений или проступков. При этом им разрешалось входить в любое помещение, где скрылся подозреваемый. Но обыски и выемки они могли делать лишь по поручению участкового пристава. Как видно, околоточные надзиратели располагали довольно обширными полномочиями в сфере полицейского ареста. -------------------------------- <9> Инструкция околоточным надзирателям 1867 г. // История полиции России: Краткий очерк и основные документы / Под ред. В. М. Курицына М., 1998. С. 110 - 112.

Патрульно-постовую службу в Петербурге, Москве, других больших городах, наряду с другими обязанностями, несла и жандармерия. Соответственно, жандармы также наделялись полномочиями производить полицейские аресты в виде предупредительных личных задержаний. В Положении от 6 сентября 1867 г. о корпусе жандармов <10>, в частности, указывалось, что "столичные дивизионы и конные городские команды употребляются: а) при приведении в исполнение правительственных распоряжений и приговоров суда в случае надобности; б) при преследовании разбойников и рассеянии законом запрещенных скопищ; в) при усмирении буйств и восстановлении нарушенного порядка; г) при преследовании и поимке лиц с запрещенными и тайно провозимыми товарами; д) для препровождения важных преступников и арестантов; е) для охранения порядка на парадах войск, народных гуляниях, всякого рода публичных съездах, ярмарках, пожарах и пр." (§ 34). Следует заметить, что жандармы, как видно из приведенной нормы, располагали широкими полномочиями в части производства процессуальных и предупредительных арестов. Помимо этого, с 1866 г. в Санкт-Петербурге при градоначальнике было создано сыскное отделение полиции (в других городах это было сделано позже), которое вело дознание и розыск по уголовным преступлениям, а также исполняло задания градоначальника в сфере предупреждения преступности и в этих рамках также обладало полномочиями производить полицейские аресты <11>. ------------------------------- <10> Положение о корпусе жандармов от 6 сентября 1867 г. // ПСЗ-2. N 44956. <11> Матиенко Т. Л. Сыскная полиция в России во второй половине XIX - начале XX в.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 54 - 55; Лядов А. О. Уголовный сыск в дореволюционной России (историко-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997, С. 69 - 70.

В первые же годы реформ проявились основные недостатки в организации и деятельности полиции, не были исключением и вопросы производства полицейских арестов. В 1873 г. министр внутренних дел представил в Государственный совет новый проект о переустройстве полиции. В нем предлагались кардинальные меры, в числе которых были: 1) учреждение полицейской стражи из конных и пеших стражников с упразднением существующих в некоторых губерниях полицейских команд, а также должностей тысяцких и сотских; 2) упразднение коллегиального состава уездных полицейских управлений; 3) объединение полиции в уездах, уездных городах, посадах и местечках под властью исправников с переименованием их в уездные начальники; 4) повышение по классам должностей уездных начальников, а также их помощников и приставов; 5) составление нового, более равномерного распределения полицейских участков (станов) и должностей исполнительной полиции; 6) увеличение денежных окладов становых приставов с переименованием их в участковые приставы. Однако Государственный совет, признавая необходимость усиления полиции, счел возможным согласиться лишь с некоторыми предложениями представленного проекта по причине ограниченности финансовых средств у государства. Вместе с тем Совет счел необходимым и впредь сохранить институт сотских, при условии улучшения их личного состава посредством назначения достаточного содержания и установления более действенного контроля правительственной власти за их назначением. Также, по мнению Государственного совета, представлялось весьма целесообразным создание полицейской стражи, хотя и в уменьшенном в сравнении с проектом Министерства внутренних дел составе, для руководства сотскими и установления связи между сельской и уездной полицией. Решения Государственного совета привели к некоторому увеличению штатных денежных окладов чинов полиции, что привлекло в ее ряды более надежных людей <12>. -------------------------------- <12> Министерство внутренних дел России. 1802 - 2002. СПб., 2002. С. 162.

Вскоре очередной реорганизации была подвергнута структура сельской полиции. 9 июля 1878 г. было утверждено "Временное положение о конно-полицейских урядниках" <13>. Введением этой новой должности предполагалось получить таких исполнителей полицейской службы на местах, которые могли бы стать надежными помощниками становым приставам, особенно в производстве розысков. Вместе с тем предполагалось, что полицейские урядники станут толковыми руководителями для сотских и десятских, выполняя, по сути, функции, выражаясь современным языком, старших участковых уполномоченных. Несколько позже - 19 июля 1978 г. была утверждена Инструкция полицейским урядникам <14>. Здесь в п. 4, в частности, указывалось: "Полицейские урядники обязаны в участках, им вверенных, охранять общественное спокойствие и следить за проявлением каких бы то ни было толков, направленных против правительства, законных властей и общественного порядка, равно к подрыву в обществе доброй нравственности и прав собственности". Перечисленные должностные обязанности предполагали применение урядниками предупредительных полицейских арестов. Вместе с тем Инструкция наделяла их и полномочиями производить и уголовно-процессуальные аресты. Так, согласно п. 8 "о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка, подлежащего преследованию независимо от жалоб частных лиц, урядники тотчас доносят становому приставу, судебному следователю и товарищу прокурора окружного суда и до их прибытия приступают к проведению дознания... принимают меры, необходимые для того, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклонения от следствия". -------------------------------- <13> Временное положение о конно-полицейских урядниках от 9 июля 1878 г. // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. СПб. 1880. N 124. <14> Инструкция полицейским урядникам от 19 июля 1878 г. // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. СПб. 1880. N 130.

Позднее в сфере административного ареста все большую роль стали играть политические карательные органы, и, кроме того, дополнительными полномочиями наделялись губернаторы. В литературе принято считать рубежным событием этой тенденции утверждение Положения от 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приход к власти Александра III. Однако это не совсем так. Еще Александр II под занавес политической карьеры своим Указом утвердил документ от 12 февраля 1880 г. под названием "Об учреждении в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия" <15> Это решение состоялось вскоре после теракта в Зимнем дворце 5 февраля того же года. По сути, Комиссии были предоставлены диктаторские полномочия. Но уже через полгода императором был дан "задний ход" в Указе от 6 августа 1880 г. "О закрытии Верховной распорядительной комиссии, упразднении III Отделения Его Императорского Величества канцелярии и об учреждении Министерства почт и телеграфов" <16>, в котором, в частности, говорится: "...дальнейшие указания Наши по охранению государственного порядка и общественного спокойствия могут быть приводным в исполнение общеустановленным законным порядком, с некоторым лишь расширением круга ведения Министерства внутренних дел. Вследствие сего, а также с целью большего на будущее время упрощения единства действий существующих органов исполнительной власти, Мы признали за благо: 1. Верховную распорядительную комиссию закрыть с передачей дел оной в МВД. 2. III Отделение собственной Нашей Канцелярии упразднить с передачей дел оного в ведение МВД, образовав особый, для заведывания ими в составе МВД, Департамент государственной полиции, впредь до возможности полного слияния высшего заведывания полицией в Государстве в одно учреждение упомянутого Министерства. 3. Заведывание Корпусом жандармов возложить на министра внутренних дел на правах шефа жандармов". -------------------------------- <15> Указ "Об учреждении в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия" от 12 февраля 1880 г. // ПСЗ-2. N 60492. <16> Указ "О закрытии Верховной распорядительной комиссии, упразднении III Отделения Его Императорского Величества канцелярии и об учреждении Министерства почт и телеграфов" // ПСЗ-2. N 61279.

И вот только после этого и ряда других событий появляется Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. <17> Положение давало право министру внутренних дел в необходимых случаях вводить в любой части страны режимы "усиленной или чрезвычайной охраны". На территории, где устанавливались такие режимы, полиция и жандармерия получали право проводить аресты (задержания) на основании одного только подозрения в совершении или подготовке к совершению государственных преступлений. Безобидным термином "подозрение" закон теперь прикрывал агентурную работу и объективные основания для ареста (данные секретной и наружной агентуры). Полиция и жандармерия наделялись также правом производить обыски в любое время во всех жилых помещениях, на фабриках, заводах и т. п. В Положении предусматривалось, что при задержании подозреваемого органы розыска должны были составлять постановление об аресте, копия которого направлялась прокурору. Кроме того, о произведенном аресте извещался губернатор или градоначальник, который своей властью мог продлить срок ареста от двух недель до одного месяца. -------------------------------- <17> Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. // ПСЗ-3. N 150.

Кроме того, с принятием Положения от 14 августа 1881 г. и без того обширные права губернаторов еще более увеличились. Теперь при объявлении местности на положении усиленной охраны губернатор издавал "обязательные постановления", неисполнение которых каралось. Он мог передавать в военный суд (который судил по законам военного времени) дела о государственных преступлениях и утверждал приговоры по ним. Губернатору разрешалось закрывать любые торговые и промышленные предприятия, а также приостанавливать любые периодические издания. В условиях режима чрезвычайной охраны полномочия губернатора становились почти безграничными. Он мог создавать сверхштатные военно-полицейские команды, налагать секвестр на недвижимость и арестовывать движимое имущество, брать под стражу любое лицо сроком до трех месяцев, увольнять чиновников всех ведомств и прекращать деятельность городских и земских учреждений. После введения в действие Положения об охране старые акты по вопросам внутренней безопасности прекратили свое существование: Указом Сената от 4 сентября 1881 г. были отменены 21 узаконение и одно правительственное распоряжение. Необходимо признать, что Положение оказалось достаточно жизненным: оно продлевалось каждые три года до самого свержения самодержавия. Так, в 1888 г. министр внутренних дел Д. А. Толстой признавал, что полномочия, предоставляемые Положением, "понимаются столь широко, что, основываясь на них, начальствующие лица, приостанавливая действие постоянных законов, приноровленных к обыкновенным текущим потребностям, вводят, взамен упраздняемых ими законов, обязательные правила по предметам, не имеющим непосредственной связи с задачей пресечения преступных посягательств на законный порядок" <18>. Это признание показывает, что государство полагало действующие законы слишком либеральными, в частности значительно усложняющими процедуру личного задержания. Положение 1881 г. многое упрощало. В развитие этих "упрощений" было образовано Особое совещание при министре в 1881 г., в состав которого кроме председателя в лице товарища министра внутренних дел входили еще четыре высших чиновника: два - от Министерства внутренних дел и два - от Министерства юстиции. Они рассматривали вопросы об административной высылке лиц, которые подозревались в причастности к государственным преступлениям или же отличались "порочным поведением". Окончательно утверждал решение о высылке министр внутренних дел. Так, своим решением Особое совещание могло без судебного решения арестовать и отправить любое лицо в административную ссылку на срок от 1 года до 5 лет. Заседания носили формальный характер, т. к. большое количество дел, рассматриваемых на каждом из них, не позволяло вникнуть в суть дела <19>. -------------------------------- <18> Цит. по: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1908. С. 279 - 280. <19> Сирица И. В. Становление и развитие политической полиции Кубани 1870 - 1917 гг. (историко-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2002. С. 67.

Собственно полицейские органы управления, включая политическую полицию и общую полицию, таким образом, были объединены в МВД. Так, Департамент полиции состоял из отделов, или делопроизводств, руководивших отдельными сторонами его деятельности. Количество делопроизводств в зависимости от ситуации в стране время от времени менялось. В 1880-е годы, например, в состав Департамента входили: распорядительное, законодательное, секретное, судебное и исполнительное делопроизводства. В 1884 г. было создано делопроизводство, которое контролировало изготовление и хранение взрывчатых веществ, а также питейное дело (производство и торговлю водкой), занималось еврейским вопросом и фабричными делами. Несмотря на проведенные преобразования, объединившие управление политической и общей полиций, особенных улучшений в их работе не наступило. Это объяснялось тем, что Корпус жандармов плохо вписывался в невоенную организацию Министерства внутренних дел. У офицеров Корпуса вызывало недовольство то, что ими руководили гражданские чиновники. К этому добавлялось двусмысленное положение губернаторов, которым как представителям Министерства внутренних дел подчинялась вся губернская полиция, а жандармерия оставалась относительно независимой. Губернатор не мог вмешиваться в дела губернского жандармского управления, хотя по замыслу реформаторов они должны были дружно работать вместе. Таким образом, полного объединения политической и общей полиций не получилось, что приводило к взаимному соперничеству, упрекам, а в результате - к снижению эффективности работы как тех, так и других полицейских органов. И положение существенно не изменялось до самого 1917 г., хотя объективная ситуация (с точки зрения сохранения самодержавия) в стране требовала объединения всех полицейских сил в борьбе с новой волной революционного движения. В институте полицейских арестов соответственно новым подходам все более стал проявляться секретный розыск. Особенно наглядно это проявилось в 1880 - 1890-е годы в процессе развития секретно-розыскных отделений (первое такое Отделение по охранению общественного порядка и спокойствия, как выше уже отмечалось, было создано в 1866 г. при петербургском градоначальнике). В 1880 г. появилось Московское отделение по охранению порядка и общественного спокойствия. Следует отметить, что, хотя новые органы все больше приобретали "охранительный" характер политического розыска", в официальной переписке их по-прежнему именовали "сыскными", "секретно-розыскными", но отнюдь не "охранными". Именно эти отделения зачастую инициировали сначала предупредительные аресты и затем трансформировали их в уголовно-процессуальные аресты. 3 декабря 1883 г. было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в Империи <20>, которое предусматривало создание "особых розыскных отделений" в составе жандармских управлений или в ведомстве общей полиции по распоряжению товарища министра внутренних дел. Их состав и основные функции должны были строиться "по образцу существующих в столицах отделений по охранению общественного порядка и спокойствия". Подобные секретно-розыскные отделения были созданы во многих крупных городах России. Хотя многие из них время от времени проводили розыск уголовных преступников, все больше, по мере нарастания революционной ситуации, основной их задачей становилось преследование по политическим мотивам. Представители этого подразделения не церемонились с арестами. Окончательно система секретно-розыскной службы сложилась к концу века, что было закреплено в ряде правовых актов начала XX в. В частности, были приняты такие акты, как Положение о начальниках розыскных отделений от 12 августа 1902 г. <21>, об учреждении полицейской стражи от 15 августа 1903 г. <22>, Инструкция околоточным надзирателям Московской столичной полиции 1906 г. <23>, Положение о районных охранных отделениях от 14 декабря 1906 г. <24> и др. -------------------------------- <20> Положение об устройстве секретной полиции в Империи от 3 декабря 1883 г. // История полиции России: Краткий очерк и основные документы / Под ред. В. М. Курицына. М., 1998. С. 141 - 142. <21> Положение о начальниках розыскных отделений от 12 августа 1902 г. // История полиции России: Краткий очерк и основные документы / Под ред. В. М. Курицына. М., 1998. С. 158 - 160. <22> Положение об учреждении полицейской стражи от 15 августа 1903 г. // ПСЗ-3. N 22906. <23> Инструкция околоточным надзирателям Московской столичной полиции 1906 г. // История полиции России: Краткий очерк и основные документы / Под ред. В. М. Курицына. М., 1998. С. 163 - 172. <24> Положение о районных охранных отделениях от 14 декабря 1906 г. // История полиции России: Краткий очерк и основные документы / Под ред. В. М. Курицына. М., 1998. С. 178 - 180.

Усиление революционной ситуации заставляло власти укреплять карательные институты, и полицию прежде всего, а также регулировать участие войсковых подразделений в карательных акциях против населения, включая аресты. Изложенное позволяет констатировать, что с началом буржуазных реформ в России с начала 1860-х годов властью принимались обширные меры по совершенствованию структуры полицейских органов, а также регулированию применяемых ими мер принуждения, которые имели противоречивый характер. С одной стороны, основания и порядок производства ареста полицейскими органами стали регулироваться в различных законодательных актах более подробно, особенно это касалось уголовно-процессуального ареста, достаточно детально отрегламентированного в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Такое положение наряду с мерами по совершенствованию организационно-управленческой структуры полицейских органов, и прежде всего в сельской местности, а также некоторое улучшение работы с кадрами способствовали укреплению законности в сфере личного задержания, что в целом отражало концепцию проводимых в России реформ. Однако, с другой стороны, принимались законы о чрезвычайном положении, которые предоставляли огромные полномочия как правоохранительным органам, так и губернаторам, в том числе в вопросах личного задержания, и которые шли вразрез с текущим законодательством. Помимо этого, особняком стоял арест по политическим мотивам, когда общие уголовно-процессуальные нормы длительное время не действовали. Кроме того, в определенных случаях допускалось применение оружия в отношении мирного населения со стороны военнослужащих, которые привлекались для решения полицейских задач. Такое положение отражало остроту общественно-политического развития нашей страны того периода, которое следует учитывать и при проведении современных правовых и судебных реформ.

Название документа