Явление коррупции - меры государства: правовые и политико-этические аспекты

(Лысков А.)

("Законность", 2008, N 9)

Текст документа

ЯВЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ - МЕРЫ ГОСУДАРСТВА:

ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИКО-ЭТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

А. ЛЫСКОВ

Лысков А., председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, заслуженный юрист РФ.

Каждый, кто переживает за будущее России, с тревогой воспринял предупреждение вступившего в должность Президента Российской Федерации о том, что распространившаяся в стране коррупция угрожает безопасности государства.

Прошедшее 2 июля с. г. с участием Президента России заседание Совета законодателей при Совете Федерации, куда входят по должности все руководители законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, тоже было посвящено вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции.

Современная коррупция действительно стала системным явлением, сходным по своим последствиям с экологическими и техногенными катастрофами, затрагивающими интересы миллионов граждан.

Еще совсем недавно, в течение последних восьми лет, бывший Президент России, а ныне Председатель Правительства РФ В. Путин неоднократно напоминал всему государственному аппарату о необходимости реализации в повседневной работе принципа диктатуры закона. Он точно подметил, что в основе правопорядка, когда отсутствует коррупция, носители государственной власти обязаны неуклонно исполнять закон.

К сожалению, эти напоминания не всеми воспринимались как руководство к действию, а некоторые индивиды, занимая высокие государственные должности, даже умудрялись с общероссийских трибун утверждать, что для борьбы с коррупцией не хватает "политической воли". Подобные утверждения звучали по меньшей мере странно, потому что они произносились теми, кто по занимаемой должности обязан был координировать работу по претворению в жизнь политического требования о диктатуре закона. Действительно, стоит задуматься о том, какая же еще нужна политическая воля, если глава государства впрямую призывает исполнять закон?!

В результате метаний и поиска "политической воли" на диктатуру закона, не обнаруженной, к несчастью, отдельными должностными лицами до сих пор, коррупция расцвела на фоне низкой правовой культуры. Поэтому неслучайно Д. Медведев, наряду с провозглашенной угрозой о коррупции, призвал выработать меры по преодолению правового нигилизма. Поддерживая этот тезис в целом, полагаю, что преодолевать правовой нигилизм необходимо поэтапно и начинать следует прежде всего с носителей государственной власти - должностных лиц, наделенных властными полномочиями. К сожалению, чаще всего не отличаются высокой исполнительской дисциплиной, в основе которой лежит строгое следование закону, именно представители властных структур.

Когда Президент издал в числе первых Указ о мерах по противодействию коррупции, а это было 19 мая сего года, и определил месячный срок, в течение которого должен быть подготовлен проект Национального плана противодействия коррупции, многие мои коллеги с удовлетворением восприняли это решение главы государства.

На упомянутом заседании Совета Федерации он сообщил об основных параметрах подлежащего утверждению Национального плана. В частности, отметил, что в нем содержатся положения об основном понятии "коррупция", меры по ее профилактике и развитию институтов общественного и парламентского контроля, предложения по сокращению числа специальных субъектов, пользующихся дополнительным иммунитетом, требования по усилению административной, уголовной и иной ответственности лиц, причастных к коррупции, переоценка полномочий в регламентах государственных служащих и другие отвечающие остроте момента мероприятия.

Первоначально мне было не понятно, почему согласно названному Указу к участию в Совете при Президенте по противодействию коррупции, подготовке проекта названного плана не были широко привлечены и не представлены депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Затем пришел к выводу о том, что Президент России, вероятно, ожидает от законодателей самостоятельно подготовленных законопроектов, направленных против коррупции. И это совершенно обоснованное ожидание: от разговоров о коррупции (вряд ли найдутся публичные политики, кто о ней не говорил) - к реальному законодательному обеспечению противодействия ей.

Это предположение нашло свое подтверждение на заседании Совета законодателей, когда Д. Медведев, изложив суть Национального плана, прямо обратился к законодателям с заявлением о желании послушать их предложения.

Видимо, Президент испытывает то же беспокойство, что и многие другие, включая автора этих строк. А именно: как показывает предыдущий опыт, закрытая подготовка мер против коррупции всегда сопровождалась нарушением установленных главой государства сроков, а затем не вполне качественным и эффективным исполнением принятых решений. Достаточно вспомнить Указы первого и второго Президентов России по той же злополучной теме о коррупции. В развитие Указа первого так и не появился на свет закон о коррупции, а в развитие Указа второго, изданного после ратификации законодателем Конвенции ООН и Европейской конвенции по данной теме, общество так и не увидело результаты работы межведомственной рабочей группы, хотя все ожидали адекватных, соответствующих международному праву, антикоррупционных мер.

Угроза коррупции такова, что уже сама социально-политическая обстановка диктует: решение Президента, сформулированное в Указе от 19 мая, повторюсь, подлежит неукоснительному исполнению. Это аксиома, основанная на конституционном положении о правовом государстве и государственной дисциплине. Указ может быть поправлен или развит только одним путем: если однотипные правоотношения будут урегулированы принятым федеральным законом (законами). Тогда, подписывая принятый и одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный закон (законы), Президент сможет принять решение о прекращении действия своего Указа.

Вынужден особо обратить внимание на необходимость строгого его исполнения и по той причине, что если начнется перенесение или затягивание сроков по сформулированным в нем поручениям, то в деле активного противодействия коррупции есть опасность появления тенденции, характеризующей не только уровень исполнительской государственной дисциплины, не соответствующий указанной выше угрозе государственности, но и предпосылки, направленной на понижение результативности усилий Президента против коррупции.

В этой связи заслуживает всяческой поддержки и радует по своей направленности его позиция, заявленная на заседании Совета законодателей, о том, что после утверждения Национального плана по противодействию коррупции (а он, как известно, утвержден 31 июля с. г.) начнется активная юридическая работа, чтобы в новый год войти с антикоррупционным законодательством.

И как же хочется в это верить и как же не хочется (!), чтобы его усилия были минимизированы или, еще хуже, торпедированы коррумпированным сообществом, умеющим действовать изощренно, тайно и под различными прикрытиями.

Полагаю, что каждый человек, работающий на государственных должностях, независимо от органа одной из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), обязан включиться в публичную дискуссию о законодательных мерах по противодействию коррупции. А эти меры должны быть выверены с математической точностью. Иначе реализация Национального плана противодействия коррупции может натолкнуться на множество субъективных трудностей.

Разросшаяся до непомерных размеров коррупция - современная беда России, порожденная внутренними причинами. И она требует объединения всех, кто считает себя ответственным за будущее страны.

В этой связи, не претендуя на истину в последней инстанции, по профилю деятельности Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам считаю необходимым изложить несколько идей о мерах против коррупции, базирующихся на понимании этики и права, их соотношении с гражданской позицией правоведа, законодателя и гражданина России.

Прежде всего требуется в числе первоочередных решений создание правовых условий, которые предупреждали бы возможность появления коррупции в деятельности федерального законодателя - Государственной Думы и Совета Федерации. Вероятно, этот тезис вызовет у кого-то удивление, но не у тех, кому хорошо известна технологическая процедура подготовки законопроектов, внесения их в Госдуму в порядке реализации законодательной инициативы и дальнейшего рассмотрения в обеих палатах российского парламента.

На фоне активных действий по принятию и одобрению федеральных законов, направленных на совершенствование экономики, необходимость которых вряд ли вызывает у кого-либо сомнения, федеральный законодатель тем не менее указанные антикоррупционные условия в своей собственной деятельности, отвечавшие бы адекватным мерам против коррупции, пока еще не создал. Хотя парламенту России скоро исполнится 15 лет, до сих пор не приняты федеральные законы о нормативных правовых актах в Российской Федерации и о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов. А ведь именно от требований, основанных на детальном знании всех процедур законотворческого процесса и предусмотренных в этих законах, напрямую должно зависеть, насколько законы будут предупреждать коррупцию и связанный с ней лоббизм коррупционного характера.

На заседании Совета звучали идеи о необходимости принятия Закона об антикоррупционной экспертизе или утверждении по этой теме однотипной методики. Полагаю, данные идеи хотя и имеют право на существование, являются не вполне отвечающими современным вызовам и угрозам. Именно в тех названных выше законах есть реальная возможность предусмотреть антикоррупционные механизмы и нормы к любому появляющемуся на свет проекту федерального закона и впоследствии - к закону. Именно с принятием названных законов возможно установление в России равенства прав субъектов законодательной инициативы, без чего существует опасность несвоевременного рассмотрения проектов, разрабатываемых субъектами законодательной инициативы, исходя из наказов избирателей или общественных потребностей. А это в конечном итоге влияет на противодействие коррупционным предпосылкам.

Не менее важно в этом контексте принятие Федерального закона о Федеральном Собрании Российской Федерации. Этим должны быть решены две основные задачи: во-первых, обеспечена действительная реализация принципа разделения властей; во-вторых, определены механизмы осуществления полномочий палат Федерального Собрания и их органов, порядок организации их деятельности между собой и взаимодействия между Федеральным Собранием, органами исполнительной и судебной ветвей государственной власти и внешними субъектами.

При этом не следует ослаблять, а, наоборот, нужно укреплять институт неприкосновенности парламентариев, обеспечивая им тем самым условия для активного противодействия коррупции путем подготовки соответствующих законопроектов и исключая провокации со стороны недовольных, занимающих государственные должности коррумпированных лиц. Здесь должен заметить, что объявленная недавно, в июне, Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым законодательная инициатива об исключении из полномочий суда обязанности давать заключения на материалы в отношении специальных субъектов, к коим относятся и парламентарии, нисколько не умаляет институт их неприкосновенности.

По действующему законодательству вопрос о неприкосновенности депутата и члена Совета Федерации решается соответственно Госдумой и Советом Федерации, а не Верховным Судом РФ. Без согласия палат ни один уполномоченный государственный орган не вправе принимать какие-либо процессуальные решения о лишении иммунитета.

В целях же укрепления конституционных гарантий неприкосновенности законодателей считаю необходимым высказать идею о целесообразности внесения поправок в соответствующий Закон о статусе, предусмотрев в нем механизмы голосования, не позволяющие принимать поспешные, невыверенные решения. Например, в отношении депутатов Госдумы решение должно приниматься квалифицированным большинством каждой из фракций, а в отношении членов Совета Федерации - четырьмя пятыми от общего числа членов палаты. По нашему мнению, такие процедуры не позволят получить преимущества ни одной политической партии и будут противодействовать разного рода расправам над политическими оппонентами.

Но институт неприкосновенности парламентариев будет усеченным, если не сделать еще одного правового шага против коррупции. Необходимо установить уголовную ответственность за незаконное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Госдумы и депутата законодательного органа субъекта Федерации и за незаконное понуждение их к принятию законодательных актов. Такая мера остудит пыл многих лоббистов - тех, кем движут групповые интересы вопреки интересам источника власти в России - ее многонационального народа.

В последнее время часто упоминается о коррупции в судебной системе и необходимости совершенствования ее деятельности. Что касается первого тезиса, то он требует более тщательного изучения. Против второго трудно возражать, так как есть множество нерешенных проблем, являющихся искусственными препятствиями для выполнения органами судебной власти своих функций.

Эффективность противодействия коррупции в судебной системе, ее защита от проникновения преступности вообще в значительной степени зависит от уровня организации деятельности правоохранительных органов и спецслужб. Если утверждается, что коррупция проникла в судебную систему, напрашивается вывод о некачественном выполнении соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти возложенных на них функций по защите этой системы. А если учесть, судя по широкому освещению в СМИ, что коррупция существует внутри таких уполномоченных органов, то имеет право на существование гипотеза о том, не отвлекают ли криками "держи вора" на негодный объект или не является ли это попыткой, по известной поговорке, завести рака за большой камень.

По сообщению Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, за последние 6 лет к уголовной ответственности за коррупцию привлечены 53 следователя прокуратуры, 23 депутата различных уровней, один судья суда общей юрисдикции и один судья арбитражного суда. Статистика в определенных временем рамках представляет собой убедительный довод. Судебная же статистика свидетельствует, что наибольшее число преступлений коррупционного характера совершается в структурах исполнительной власти. Насколько полно - это тема другой публикации.

Здесь же полагаю целесообразным ознакомить с несколькими идеями, направленными на совершенствование судебной системы, как возможными мерами противодействия коррупции.

Прежде всего, не вижу никаких политических и правовых аргументов против принятия федеральных конституционных законов о Верховном Суде Российской Федерации и о судах общей юрисдикции, отсутствующих до настоящего времени, хотя их одобрение парламентом России было запрограммировано Конституцией РФ еще 15 лет назад.

Общество, предъявляя обоснованные высокие требования к органам судебной власти, обязано знать и о том, что в правовом пространстве вокруг судов, куда все чаще и чаще обращаются граждане, тоже есть так называемые озоновые дыры. В основе их, смею предположить, не объективные, а субъективные факторы.

Действительно, сложилась странная ситуация. Федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ и арбитражных судах в Российской Федерации есть, а вышеназванных нет. Но разве аргумент о том, что наибольшее число дел, достигшее уже более 14,5 миллиона в год, рассматривается судами общей юрисдикции, не является убедительным доводом о необходимости этих законов?!

С решением проблемы статусных законов о судах тесно связана необходимость укрепления института независимости судей. Возможно, у кого-то эта идея вызовет удивление или даже неприятие. Но ошибки нет: чем независимей будет судья при принятии решения, тем больше его деятельность будет противостоять коррупции. Публикации в СМИ в мае и июне с. г. о фактах воздействия на судей - убедительный повод для размышлений на тему о независимости судей. Более того, они побуждают законодателя провести исследования по вопросу об усилении уголовной ответственности за посягательства на независимость правосудия.

В качестве первоочередных мер полагаем также необходимым предложить (такой законопроект нами подготовлен еще в декабре прошлого года и направлен на заключение в Правительство РФ) введение института обучения назначенного судьи и регулярного, один раз в три года, повышения квалификации действующих судей. Это обусловлено как динамично меняющимся законодательством, так и потребностью общества в объективном, квалифицированном решении конфликтов.

Подготовленный судья не допустит ошибок в коррупционных спорах сторон, когда предпринимаются попытки использовать судебную власть для достижения незаконных целей, например захвата собственности.

По Конституции РФ и действующему законодательству, судьи отправляют правосудие самостоятельно, подчиняясь только закону. Но в процессе подбора кадров на судейские должности участвуют не только представители судебной власти, но и представители общественности как равные по статусу с судьями, избранными в органы судейского сообщества. По нашему мнению, статус представителей общественности в этих органах требует своего совершенствования с тем, чтобы минимизировать попадание случайных людей в судебную власть, изначально являющихся наиболее привлекательными для коррупции субъектами. Представители общественности могли бы стать своеобразной общественной палатой в органах судейского сообщества, способствующей реализации антикоррупционных замыслов Президента России в кадровой политике.

Есть еще один значимый аспект в организации деятельности судебной системы против коррупции. Это работа судей по конфликтам гражданина с властью, чаще всего с органами и должностными лицами исполнительной власти. Сегодня такие споры разрешаются по правилам искового производства, хотя по существу вытекают из публичных административных правоотношений. Обычному гражданину трудно противостоять ресурсу противоположной стороны, и, как правило, он оказывается в проигрышном положении. Какой же выход? Выход есть: Верховный Суд РФ внес в Госдуму в порядке реализации законодательной инициативы законопроект Кодекса об административном судопроизводстве. Наш комитет еще в январе посвятил ему отдельное, с широким представительством, заседание и поддержал основу концепции.

Главное, что привлекает в нем, - антикоррупционная направленность. В проекте Кодекса прописан принцип презумпции виновности власти перед гражданином. Иными словами, власть всегда виновна перед гражданином, если ее представитель не докажет в суде, что действовал строго по закону. Это совершенно иные взаимоотношения гражданина с властью: ему не нужно будет прибегать к использованию заманчивых предложений к коррумпированному чиновнику.

При этом эффективность судебной защиты прав и свобод человека, а следовательно, авторитет и уважение к государственной власти в целом возрастет кратно. Разумеется, если влиятельные носители государственной власти сумеют правильно оценить достоинства проекта Кодекса и не предпримут попытку свести определенные его достижения к нулю, отводя на второй план интересы человека как частицы источника государственной власти в стране.

В политике есть очень важный политический закон - Закон о репутации власти. Если репутация на достойном уровне, то власть квалифицированно реализует возложенные на нее полномочия и находит соответствующий отклик в обществе. Думаю, положения Кодекса об административном судопроизводстве, в случае его принятия парламентом России, будут одобрены здоровой частью всего российского общества.

Исходя из того же политического Закона, если репутация власти пошатнулась, то сама власть становится уязвимой, подвергается нападкам со всех сторон. Примеров тому немало.

Чтобы минимизировать, а еще лучше - предупредить подобную уязвимость власти, обеспечить единообразное применение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в нашем государстве существует государственный институт прокуратуры.

В ст. 129 Конституции РФ прямо указано, что этот институт представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

Проведенные в мае с. г. в Совете Федерации парламентские слушания "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов России" показали, что общество остро нуждается в принятии нового федерального закона о прокуратуре с возвращением многих утраченных по разным причинам функций.

Потребность в новом законе обусловлена прежде всего необходимостью повышения эффективности как противодействия коррупции, так и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Убежден, коррупция не только угрожает безопасности государства, но и напрямую посягает на права и свободы человека. Какой же орган должен быть наверху пирамиды противодействия этому явлению?

По нашему мнению, таких органов два: Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции и Генеральная прокуратура. Первый из них, вероятнее всего, будет стратегическим центром, а второй - центром по координации противодействия коррупции.

К сожалению, в прошлом году на фоне создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации федеральный законодатель скорректировал полномочия прокуроров при внесении изменений в уголовно-процессуальное законодательство, лишив их права возбуждения уголовных дел и сделав крен в сторону полномочий руководителей следственных органов. В условиях существующей коррупции подобные изменения не способствуют эффективному противодействию этому опасному явлению. Особенно в самих следственных органах.

По нашему мнению, иначе чем чудовищной, исходя из государственных интересов и установок Президента РФ, нельзя назвать ситуацию, когда по сообщениям в средствах массовой информации о нарушениях законов в следственных органах прокурор не вправе возбудить уголовное дело. Еще хуже ситуация, дискредитирующая государственную власть, когда выяснение оценок о противоправных действиях между прокурорами и руководителями следственных органов выносится в публичную плоскость.

Собственный опыт следственной работы позволяет утверждать, что монопольное обладание полномочиями по возбуждению уголовных дел только следователями и их руководителями нанесет непоправимый вред борьбе с преступностью и коррупцией в частности. Относительно недавно, с 1 июля 2002 г. по май 2007 г., пришлось неоднократно критиковать полномочие о монопольном праве прокуроров давать согласие на возбуждение уголовных дел. Это, по оценкам наших экспертов, привело к тому, что следователи разучились квалифицированно расследовать преступления по горячим следам. Отменив это вредное полномочие одного участника уголовного процесса - прокурора, мы наделили монопольным правом другого. Отличие лишь в том, что последствия будут более чувствительными для граждан, чем потеря навыков работы на начальной стадии расследования, и предупреждение коррупционности в деятельности следственных аппаратов будет дрейфовать в сторону нуля.

По этой и другим причинам нами подготовлены законопроекты об изменениях в уголовно-процессуальное законодательство, концепция которых одобрена на указанных парламентских слушаниях. Рекомендации парламентских слушаний направлены Президенту России, Председателю Правительства РФ, Председателю Госдумы. Надеюсь, они получат должную оценку и поддержку. А лучший вариант мог бы быть такой, чтобы подобные законопроекты, направленные на внесение коррективов в полномочия государственных институтов, предварительно обсуждались еще и в Совете при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Кстати, не способствует активной борьбе с преступными посягательствами коррупционного характера различие в статусе следственных органов страны. Хотя их процессуальное выравнивание состоялось, статусное положение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, Следственного комитета при МВД России, Следственного управления ФСБ России и Следственного департамента Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ резко отличаются друг от друга.

Сам собой напрашивается вывод о необходимости законодательного урегулирования вопроса о едином подходе к статусу следственных органов страны. В этом определенный залог успехов в будущей борьбе с преступностью.

Коррупция - явление, одна из наиболее опасных организованных форм преступности. По справедливому выражению Президента РФ, озвученному на заседании Совета законодателей, "коррупция в нашей стране - это реальное и системное зло, с которым нам необходимо бороться".

Для эффективной борьбы с этим злом крайне нужна системная, наступательная и напряженная работа всех здоровых сил российского общества, основой которой и должен быть Национальный план противодействия коррупции.

От дискуссионных идей и законодательных решений пора переходить к действиям, которые обеспечат положительные результаты в интересах российских граждан и нашей страны.

Название документа