Чрезвычайный правовой режим: проблема интерпретации и правового регулирования

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: ПРОБЛЕМА ИНТЕРПРЕТАЦИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А. Н. ПОМЕРЛЯН

Обеспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей функцией государства. Не подлежит сомнению, что в современном обществе эта задача может быть успешно решена государством лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении общества средств и методов - экономических, социально-культурных, политических и правовых. Чрезвычайный правовой режим можно рассматривать как своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую юридическую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений <1>. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 279.

В современной отечественной правовой науке продолжается полемика о том, какие именно правовые режимы следует отнести к чрезвычайным. Например, В. Б. Рушайло и В. В. Гущин выделяют три основных типа режимов, связанных с экстренной ситуацией, - чрезвычайное, военное и особое положение <2>. О. В. Зибров считает, что действующее законодательство Российской Федерации упоминает три чрезвычайных правовых института: чрезвычайное положение (ст. 56 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" <3>), военное положение (ст. 87 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон "О военном положении", Федеральный закон "Об обороне" <4>) и военное время (Федеральный закон "Об обороне") <5>. По мнению Д. А. Никонова, "чистых" чрезвычайных правовых режимов существует всего два - чрезвычайное и военное положение, только при введении этих режимов происходит существенная перестройка деятельности органов государственной власти, и именно в условиях действия этих режимов в наибольшей степени ограничиваются права и свободы граждан и организаций. Другие правовые режимы, вводимые и регулируемые актами чрезвычайного законодательства, по его мнению, следует отнести в группу под названием "исключительные" <6>. Такая постановка вопроса несколько не соответствует дефиниции чрезвычайного правового режима. В словаре С. И. Ожегова "чрезвычайный" трактуется как "исключительный", "специально для чего-нибудь предназначенный, не предусмотренный обычным ходом дел" <7>. Поэтому принципиальным аспектом рассматриваемой проблемы становится легитимация новых (или модифицированных) видов чрезвычайных правовых режимов. В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Подобного рода изменения могут быть глобальными по значимости, существенными и малозначимыми, в определенной степени прогнозируемыми или абсолютно неожиданными для населения и органов государственной власти. Кроме того, они могут иметь как позитивный, так и негативный характер. -------------------------------- <2> См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 41, 109; Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996. С. 20. При этом особое положение данные авторы определяют как специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, применяемым при режиме чрезвычайного положения. <3> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753. <4> Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. от 01.01.2008) // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 2974. <5> Зибров О. В. Институт военного положения по российскому праву (историко-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 21. <6> Никонов Д. А. Советское чрезвычайное военное законодательство (1920 - 1941 гг.). СПб., 2006. С. 19 - 20. <7> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1988. С. 724.

Чрезвычайный правовой режим характеризуется следующими признаками: созданием специальных органов управления; изданием специальных нормативных правовых актов; применением усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; возникновением особых правоотношений. Существующие представления о понятии особых (экстремальных) условий в основном сводятся к следующему. Одни авторы связывают такие условия с чрезвычайными мерами охраны государственного строя, другие берут за основу повышенное по степени опасности состояние угрозы безопасности граждан, материальным и культурным ценностям <8>. Представляется, что в исследуемом вопросе приемлемой будет позиция комплексного подхода. Прежде всего изменяются внешние условия функционирования органов государства. Но не всегда изменение внешних условий влияет на правовое положение субъектов управления и граждан. Следовательно, изменение внешней среды функционирования должно быть таким, чтобы для нормализации обстановки потребовались дополнительные полномочия субъектам управления и ограничение прав физических и юридических лиц. Поэтому в первом случае правильнее говорить об особых условиях деятельности, а во втором - о специальном правовом режиме деятельности. При этом специфика правового аспекта заключается в: установлении чрезвычайного правового режима жизнедеятельности для физических и юридических лиц; изменении приоритетов целей правоприменения; структурных изменениях самой правоприменительной практики; появлении новых видов правонарушений и усиленных санкций. -------------------------------- <8> Полозов Г. В. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции в период стихийных бедствий. Ташкент, 1973. С. 5 - 8.

Говоря о категориальном статусе как о некой юридической конструкции, необходимо отметить, что юридическая конструкция чрезвычайного правового режима должна включать такие элементы, как объекты и субъекты правоотношений, регулируемых правовым режимом, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, систему юридических, организационных, материально-технических гарантий функционирования режима. К режимным правовым средствам относятся нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, правоприменительные акты, меры принуждения, методы административной деятельности, правовые ограничения (запреты, меры пресечения, санкции), правовые стимулы (дозволения, льготы, поощрения). Режимные правила представляют собой особую совокупность правовых средств, создающих нормативную модель поведения, функционирования объекта режимного регулирования, порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила обеспечивают соблюдение правового статуса объекта режимного регулирования <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 693 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии" (с изм. от 08.08.2003) // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4645; СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3269; Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. N 135 "Об утверждении Положения об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов" (с изм. от 08.08.2003) // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 967; СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3269.

Правоотношения, регулируемые чрезвычайным правовым режимом, - это волевые общественные отношения, урегулированные нормами права, субъекты (участники) которых реализуют субъективные права и осуществляют юридические обязанности. Объекты правоотношений, регулируемые чрезвычайным правовым режимом, - это то, по поводу чего складываются правоотношения, на что имеют право субъекты правоотношений (предметы материального мира, поведение субъектов правоотношений, которое может быть как правомерным, так и неправомерным). К субъектам правоотношений относятся, с одной стороны, государственные органы исполнительной власти, обеспечивающие соблюдение режимных правил, с другой стороны, юридические, физические лица, являющиеся субъектами режимного регулирования, связанные системой взаимоотношений с объектом режимного регулирования, которые обязаны соблюдать режимные правила. Основными характеристиками данного правового режима, как правило, являются нормативность регулирования отношений, предполагающая неприменимость к регулируемым отношениям принципа "Разрешено все, что не запрещено" и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого информационного режима внутри системы; широкое использование метода административного принуждения; применение особых дисциплинарных санкций; статусное регулирование отношений в управленческой среде; активное использование материальных средств обеспечения <10>. -------------------------------- <10> Багандов А. Б. Лицензионное право. М., 2004. С. 69 - 70.

Действие чрезвычайного правового режима основано на императивном методе юридического воздействия, он включает в себя различные правовые средства регулирования, при помощи которых устанавливается неравное правовое положение субъектов правоотношений, то есть правовой статус участников правоотношений являются соподчиненным. Таким образом, осуществляется управляющее воздействие главенствующего субъекта над подчиненным субъектом, в результате такой исполнительно-распорядительной деятельности государства устанавливаются правоотношения, возникают обязанности и права сторон этих отношений, одной из сторон которых, как правило, является субъект исполнительной власти. Чрезвычайному правовому режиму присуще такое правовое действие, которое осуществляется на властно-императивных началах, создавая тем самым отношения подчинения. Таким образом, во-первых, широта категории "чрезвычайный правовой режим" позволяет нам говорить не просто об урегулированности общественных отношений, а об установленной в законодательном порядке деятельности (государственных органов или должностных лиц), действиях или поведении физических и юридических лиц в тех сферах общественных отношений либо на тех объектах, где это востребовано и необходимо для дальнейшей жизнедеятельности; во-вторых, чрезвычайный правовой режим - это обязательно особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений; в-третьих, чрезвычайный правовой режим, с одной стороны, устанавливает и поддерживает оптимальный порядок в жизненно важных сферах, а с другой - стремится специфическим образом регламентировать конкретное, выделяя объекты и субъектов права, а также временные и пространственные пределы; в-четвертых, чрезвычайный правовой режим структурирован и включает в себя: установление механизма обеспечения фактической реализации системы стимулов, гарантий, запретов, ограничений, а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечения виновных к ответственности. Чрезвычайный правовой режим можно определить как особый порядок урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, который включает в себя: установление механизма обеспечения фактической реализации системы стимулов, гарантий, запретов, ограничений, а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечение виновных к ответственности.

Название документа