Становление и развитие законодательного обеспечения противодействия коррупции в сфере деятельности государственных служащих

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

С. З. ИДРИСОВА

Идрисова Софья Закиевна, судья Арбитражного суда Томской области.

В статье исследуются основополагающие законодательные акты в сфере противодействия коррупции. Анализируются модели декларирования доходов, кодекса этики и правил поведения государственных служащих арбитражных судов, в том числе и в зарубежных странах. Рассматриваются элементы механизма противодействия коррупции в арбитражных судах.

Ключевые слова: арбитражные суды, коррупция, закон, международные стандарты, предупреждение, антикоррупционная политика, объект, факторы, комплекс мер, взаимодействие.

Formation and development of legislative ensuring of counteraction of corruption in the sphere of activity of state servants S. Z. Idrisova

In article fundamental acts in the sphere of counteraction of corruption are investigated. Models of declaring of the income, the code of ethics and rules of behavior of civil servants of arbitration courts, including in foreign countries are analyzed. Elements of the mechanism of counteraction of corruption in arbitration courts are considered.

Key words: arbitration courts, corruption, law, international standards, prevention, anti-corruption policy, object, factors, package of measures, interaction.

Основополагающим законодательным актом в сфере противодействия коррупции в сфере деятельности государственных служащих в арбитражных судах в настоящее время является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> (далее - Закон о коррупции), который: -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СПС "Гарант".

а) предусматривает нормативные и организационные принципы борьбы с коррупцией и ее профилактики с учетом положений международных конвенций по этим вопросам; б) регламентирует перечень коррупционных деяний; в) разграничивает коррупционные деяния по степени общественной опасности на виды с учетом ответственности, которая предусмотрена за их совершение (дисциплинарная, уголовная, гражданско-правовая, административная); г) определяет меры, направленные на предотвращение и расследование случаев коррупции. Закон о коррупции акцентирует внимание на недопустимости ограничения доступа к информации о коррупциогенных факторах, фактах коррупции и мерах, направленных на противодействие коррупции в арбитражных судах. Кроме того, в Российской Федерации введены нормы Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, направленные на противодействие коррупции, в том числе в системе арбитражных судов; внесены изменения антикоррупционной направленности в федеральное законодательство по вопросам государственной службы, в стране реализуется Национальный план противодействия коррупции. Необходимо отметить, что Россия относится к числу государств, присоединившихся к Конвенции ООН против коррупции, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., подписанной от имени Российской Федерации 9 декабря 2003 г. в городе Мерида (Мексика), к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, принятой 27 января 1999 г. в Страсбурге. 1 февраля 2012 г. Российская Федерация подписала Федеральный закон N 3-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок". Таким образом, в Российской Федерации сегодня в целом сформирована законодательная база, направленная на противодействие коррупции в арбитражных судах, однако некоторые правовые аспекты требуют изучения и доработки. Среди нормативных актов, направленных на противодействие коррупции государственных служащих в арбитражных судах, особое значение имеет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в котором содержатся нормы, определяющие базовые принципы государственной службы; этические аспекты поведения должностных лиц; закрепляется их ответственность, в том числе за коррупционные деяния; регламентируются ограничения, предусмотренные принятием на государственную службу; устанавливается порядок декларирования доходов должностных лиц; предусматриваются меры ответственности за ненадлежащее выполнение должностных обязанностей, а также за превышение должностными лицами своих полномочий и за нарушение ограничений, предусмотренных законодательством о государственной службе, а также за поступки, которые порочат их как государственных служащих или могут привести к дискредитации государственного или судебного органа <2>. -------------------------------- <2> Закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" // СЗ РФ. 2004. N 12.

В соответствии с данным Законом права государственного служащего арбитражного суда относительно принятия тех или иных решений всегда ограничены кругом его полномочий, которые определяются исходя из полномочий, предусмотренных типовыми квалификационными характеристиками, которые отражаются в должностных положениях и инструкциях. В частности, государственным служащим арбитражных судов запрещается совершать действия, предусмотренные соответствующими статьями Закона "О противодействии коррупции". Необходимо отметить, что для выполнения указанного Закона был принят целый ряд нормативных актов, среди которых следует отметить акты, предусматривающие конкретные меры по профилактике и противодействию коррупции в системе арбитражных судов. К ним относятся: Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" <3>; -------------------------------- <3> Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // СПС "Гарант".

Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" <4>. -------------------------------- <4> Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // СПС "Гарант".

В связи с тем что коррупция представляет собой совокупность различных по характеру и степени общественной опасности деяний, других преступлений и правонарушений, а также нарушений этики поведения государственных служащих, целый ряд нормативных актов регламентирует различные аспекты этических норм по противодействию коррупции государственных служащих в арбитражных судах. К этой группе нормативных актов, в частности, относится Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <5>, который закрепляет основы этического поведения государственных служащих арбитражных судов, которые должны быть ими учтены во время исполнения должностных обязанностей. -------------------------------- <5> Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СПС "Гарант".

Указ предусматривает, что государственные служащие, работающие в системе арбитражных судов, несут ответственность перед гражданами, обществом и государством, и должны: на высоком профессиональном уровне и добросовестно исполнять должностные обязанности для того, чтобы обеспечить эффективную работу органов государственной власти; исходить из того, что соблюдение и обеспечение защиты прав и свобод гражданина составляют основное содержание деятельности государственных органов и их служащих; выполнять свои обязанности в пределах полномочий соответствующего органа государственной власти; не относиться с предпочтением по отношению к какой-либо профессиональной или социальной группе или организации, сохранять независимость от влияния отдельных граждан, групп или организаций; обеспечивать соблюдение регламентируемых федеральными законами запретов и ограничений, выполнять свои обязанности, обусловленные прохождением государственной службы; обеспечивать соблюдение нейтральности, которая исключает возможность влияния на их деятельность решений граждан, общественных объединений, политических партий и др. В Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" <6> закрепляется перечень лиц, которые занимают должности федеральной государственной службы и обязаны представлять сведения о доходах, предусмотренные данным нормативным актом. Эти сведения касаются имущества, различных обязательств имущественного характера, сведений об имуществе, доходах и обязательствах, имеющих имущественный характер, как в отношении самого государственного служащего арбитражного суда, так и его супруги (супруга) и детей, не достигших совершеннолетия". -------------------------------- <6> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СПС "Гарант".

В настоящее время декларирование доходов судей и государственных служащих арбитражных судов является одним из важнейших направлений, нацеленных на противодействие совершению коррупционных правонарушений. Определение целей, которые должны быть достигнуты благодаря внедрению регулирования активов и интересов, являются первым шагом на пути создания соответствующей системы регулирования и обеспечения ее максимальной эффективности. В зависимости от этих целей в зарубежных странах внедрены две основные модели регулирования декларирования доходов государственных служащих арбитражных судов и судей: 1) модель, целью которой является в первую очередь предотвращение возникновения конфликта интересов; 2) модель, направленная на предотвращение незаконного обогащения. Целью, которую ставит перед собой первая модель, является непосредственно предотвращение конфликта интересов. Эта модель направлена на предотвращение возникновения ситуаций, которые могут обусловить неэтичное поведение государственного служащего арбитражного суда. Такую модель целесообразно внедрять в условиях, когда в государстве уже функционирует эффективная система наказания и преследование коррупции, а уровень восприятия коррупции в обществе является достаточно низким. Такая модель выполняет роль своеобразного этического путеводителя для должностного лица и позволяет последнему избегать конфликта интересов и возможного коррупционного поведения. Важным компонентом этой модели является донесение ее целей до должностных лиц, а также проведение тренингов по соответствующим вопросам, в том числе и по замещению соответствующих должностей. Обеспечение эффективного функционирования этой модели требует от служащих, которые проверяют декларации, умения устанавливать наличие конфликта интересов и предлагать пути его устранения. При этой модели большое внимание должно уделяться четкому определению понятия конфликта интересов, наработке механизмов предотвращения его возникновения и устранения. Вторая модель регулирования декларирования доходов государственных служащих арбитражных судов и судей ориентирована на предотвращение незаконного обогащения <7>. Такая модель внедряется в тех странах, которые характеризуются высоким уровнем восприятия коррупции и где государственные служащие избегают ответственности за коррупционные деяния. При таких условиях правительство концентрирует основное внимание на контроле за уровнем благосостояния должностных лиц, что в конечном счете будет позволять обнаруживать факты укрывательства и хищения активов, а также привлекать виновных к административной или уголовной ответственности. Обеспечение эффективного функционирования этой модели требует надлежащего кадрового обеспечения тех органов или подразделений, которые проводят проверку и анализ деклараций, обеспечение надлежащего уровня их навыков и знаний для анализа деклараций, выявления правонарушений и признаков противоправного поведения. В рамках этой модели выявление правонарушений может осуществляться разными методами: путем сопоставления данных деклараций, поданных за разные отчетные периоды, а также путем сверки задекларированных сведений с информацией, что находится в распоряжении органов власти, банков, инвестиционных компаний и т. п. Система декларирования активов и интересов, которая имеет целью прежде всего предотвратить незаконное обогащение, должна предусматривать неотвратимость наказания нарушителей. В тех случаях, если определенные нарушения влекут уголовную ответственность, действенность модели должна обеспечиваться эффективностью и независимостью суда и органов прокуратуры. Кроме того, обеспечение эффективности функционирования этой модели нуждается в существовании институционально развитых общественных организаций и свободных СМИ. -------------------------------- <7> Ruxandra Burdescu, Gary J. Reid, Stuart Gilman and Stephanie Trapnell, Stolen Asset Recovery - Income and Asset Declarations: Tools and Tradeoff s (Washington, DC: StAR Initiative, November 2009). P. 6 - 9.

Декларирование сведений о доходах государственных служащих арбитражных судов и судей в РФ ориентируется на использование первой модели, учитывая при этом достоинства второй модели. В одном из исследований Организации экономического сотрудничества и развития выделен пакет вопросов, на которые должен дать ответ законодатель при внедрении декларирования доходов государственных служащих арбитражных судов. Среди таких вопросов, в частности, вопросы об оптимальной форме регулирования (общий закон или специальные законы или подзаконные акты), о степени унифицированности регулирования (один закон для всех должностных лиц или разные законы для разных категорий лиц, которые осуществляют публичные функции), о круге лиц, которые должны декларировать свои активы и объем обязанностей, которые должны быть возложены на них при декларировании; об определении органа, ответственного за проверку поданных деклараций; о порядке представления и проверки деклараций; о санкциях, которые стоит применять за нарушения, связанные с декларированием активов и интересов; о границах открытости информации, отображенной в декларациях; и т. п. <8>. -------------------------------- <8> OECD (2011), Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption, OECD Publishing. P. 13 - 17.

Среди европейских стран первым государством, парламент которого попробовал урегулировать вопрос декларирования активов публичных служащих, можно считать Великобританию, где в 1889 г. был принят Закон о предотвращении коррупции. Первым европейским стандартом в сфере декларирования активов и интересов должностных лиц можно считать Рекомендацию Комитета Министров Совета Европы R(2000)10 о кодексах поведения для публичных служащих. Статьей 14 Рекомендации на законодательном уровне предлагалось обязать публичных служащих, обязанности которых на должностях могли повлиять на их личные или частные интересы, подавать при назначении декларации о природе и пределах их интересов. Такие декларации должны были бы подаваться при назначении на должности, через определенные промежутки времени после назначения (регулярно), а также в случае возникновения изменений в задекларированных сведениях <9>. О необходимости внедрения декларирования активов и интересов указывается и в Конвенции ООН против коррупции, ч. 5 ст. 8 которой государствам рекомендовано в надлежащих случаях и согласно с основополагающими принципами своего права внедрять меры и системы, которые обязывают государственных должностных лиц и судей предоставлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, об инвестициях, активах и о существенных подарках или прибылях, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов относительно их функций как государственных должностных лиц. -------------------------------- <9> Билинская М. Н., Моисеев В. В., Ницевич В. Ф. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия / Орловская региональная академия гос. службы. Орел, 2011. 438 с.

В то же время вопрос о том, какая именно информация, с какой периодичностью, в каком объеме, относительно какого круга лиц должна указываться в декларациях об активах и интересах, и в каком объеме и для кого она должна указываться в декларациях, все еще остается дискуссионным, и в разных странах разрешается по-разному, в зависимости от целей, которые ставятся при внедрении декларирования (например, для предотвращения конфликта интересов в арбитражных судах могут быть установлены одни требования к декларированию, а для предотвращения незаконного обогащения - другие). Так, проведенное Мировым банком исследование свидетельствует о том, что из 148 стран, в которых действуют представительства Мирового банка, в 43 государствах (почти 30%) законодательство вообще не обязывает государственных служащих арбитражных судов раскрывать информацию о своих активах, в то время как в остальных странах такая информация раскрывается, однако в 2/3 этих государств доступ к данным декларациям имеют лишь представители уполномоченных органов власти, в 1/3 стран - декларации обнародуются для общего ознакомления. В настоящее время Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации разработан законопроект, обязывающий судей арбитражных судов декларировать свои доходы <10>. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А. Иванова такая мера необходима, она должна быть закреплена законодательно. Подобные ограничения направлены на преодоление так называемого конфликта интересов. Он подчеркивает, что необходимой является разработка положения, в котором бы четко определялось, какие сведения подлежат декларированию, а какие нет. В соответствии с рассматриваемым проектом кандидат в судьи должен будет отразить в декларации свое участие в создании и деятельности юридических лиц в течение последних пяти лет, раскрыть трудовые отношения в том случае, если они сопровождались материальным вознаграждением, а также представить "иные сведения, которые позволяют оценить беспристрастность, объективность и справедливость". Проект также предусматривает, что судья арбитражного суда после назначения на должность обязан сдавать в налоговые органы ежегодно сведения, касающиеся его доходов и имущества, причем все эти сведения могут быть опубликованы в средствах массовой информации. -------------------------------- <10> Куликов В. У судей пересчитают родственников. Глава высшего арбитража готовит законопроект об особой проверке людей в мантиях // Российская газета. Федеральный выпуск N 4083; URL: http://www. rg. ru/2006/06/02/sud. html.

Следует отметить, что в отношении судей арбитражных судов возможным является осуществление предварительных оперативно-розыскных действий. После внесения в конце 2001 г. изменений и дополнений в Закон "О статусе судей в Российской Федерации" <11> осуществление розыскных и следственных действий стало возможно в отношении судей, но только если это решение будет принято судебной коллегией в составе трех судей вышестоящего суда. -------------------------------- <11> Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // СПС "Гарант".

В то же время, по мнению практикующих юристов, представляющих различные регионы России, и ученых, коррупциогенные факторы по-прежнему имеют место в арбитражных судах при рассмотрении примерно 20% споров, имеющих имущественный характер <12>. -------------------------------- <12> Загребнев С. В. Коррупция в судах // URL: http://www. zagrebnev. ru/st/6.shtml.

Поэтому введение обязательного декларирования доходов и имущества судей арбитражных судов будет способствовать укреплению судебной системы, росту ее авторитета и борьбе с коррупцией. Кроме того, оно позволит достичь нескольких целей антикоррупционной направленности: во-первых, обеспечить повышение уровня доверия граждан к публичной администрации и прозрачности процедур; во-вторых, оказать содействие руководителям соответствующих арбитражных судов по предотвращению конфликта интересов, а также урегулировать конфликт интересов в случае его возникновения. Это, в свою очередь, будет способствовать обеспечению надлежащего уровня добропорядочного поведения судей арбитражных судов, а также поможет проследить изменения в их активах, с тем чтобы предотвратить совершение ими противоправных (в частности, коррупционных) действий, защитить их от необоснованных обвинений и обнаружить факты незаконного обогащения и иной противоправной деятельности путем предоставления соответствующих подтверждающих документов и других доказательств. Вместе с тем закрепление на законодательном уровне обязательности декларирования активов и интересов государственных служащих и судей арбитражных судов порождает и ряд вопросов. Прежде всего возложение на судей арбитражных судов обязанности декларировать свои интересы усиливает административную нагрузку на правительство, вынужденное увеличить количество служащих, которые должны проверять декларации, обеспечить взаимодействие между органами, которые владеют соответствующей информацией, и т. п. При этом объем административной нагрузки на органы исполнительной власти является прямо пропорциональным количеству служащих, которые должны декларировать свои активы и интересы, а также объему данных, которые должны включаться в декларации. На законодательном уровне закреплен также порядок обнародования сведений об имуществе, доходах государственных служащих арбитражных судов путем размещения их на официальных сайтах арбитражных судов, включая суды субъектов Российской Федерации, и для опубликования этих сведений в общероссийских средствах массовой информации <13>. -------------------------------- <13> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайта федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" // СПС "Гарант".

Сведения, которые представляются государственными служащими арбитражных судов, на основе Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" <14> подлежат проверке контролирующими органами. -------------------------------- <14> Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" // СПС "Гарант".

В особую группу могут быть включены нормативные документы, регламентирующие вопросы служебного поведения, этические нормы и конфликт интересов государственных служащих арбитражных судов. К числу этих актов относится, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" <15>, во исполнение которого в арбитражных судах приняты внутренние документы, регламентирующие процедуры работы комиссий, в компетенцию которых входит урегулирование конфликта интересов и проверка соблюдения требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих <16>. -------------------------------- <15> Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" // СПС "Гарант". <16> Приказ Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 сентября 2010 г. N 117 "Об утверждении Порядка работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Первого арбитражного апелляционного суда и урегулированию конфликта интересов" // СПС "Гарант".

В том случае, когда речь идет о нарушениях, совмещенных с выполнением служебных обязанностей, противоправное деяние, совершенное сотрудниками арбитражных судов, вызывает острую реакцию окружающих, поэтому к отбору кадров государственных служащих в арбитражные суды должны предъявляться повышенные требования относительно моральных, этических, культурных, личностных качеств и качественных специальных знаний. За последние годы в сфере нормативно-правового обеспечения на ведомственном уровне в этом направлении было сделано достаточно много, однако осуществляемые мероприятия еще не привели к ощутимым позитивным результатам. Действующие кодексы поведения, разработанные для государственных служащих, не в полной мере отвечают требованиям и требуют обновления. Принцип приоритетности служения государству для должностных лиц и судей арбитражных судов должен быть выше, чем получение за это материального вознаграждения, так как лицо, состоящее на государственной службе, должно служить не собственным интересам, а государству. Принимая во внимание международный опыт принятия кодексов поведения государственных служащих, целесообразно разработать специальные этические кодексы для государственных служащих арбитражных судов для того, чтобы: арбитражные суды могли бескомпромиссно и решительно оказывать противодействие коррупции и преступности, приблизить в полной мере свою деятельность к потребностям граждан; обеспечить выполнение каждым государственным служащим своих служебных обязанностей; искоренить из деятельности должностных лиц арбитражных судов любые коррупционные проявления, коррупционные нарушения, запрещенные методы работы; постоянно повышать свой профессиональный и культурный уровень. К руководителям арбитражных судов должно быть выдвинуто требование жестко наказывать за проявления неуважения, непрофессионализм, несоблюдение профессиональной этики <17>. -------------------------------- <17> Хорольский Г. В. Государственно-правовая антикоррупционная идеология в структуре российской правовой системы: теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. 39 с.

Принятие этических норм позволит установить единые требования к должностным лицам арбитражных судов, очертить пределы разрешенного и неразрешенного, а также ответственности за нарушение этих норм. Такой подход позволит эффективнее противодействовать коррупции в арбитражных судах <18>. -------------------------------- <18> Доценко И. А. Возможности применения в России зарубежных и международных антикоррупционных механизмов: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2011. 24 с.

Международный опыт свидетельствует, что соблюдение этических норм в деятельности государственных служащих судебных органов позволяет установить единые требования к лицам, которые поступают на службу в арбитражные суды. Установленные нормы и стандарты позволяют эффективнее и качественнее противодействовать коррупционным проявлениям, что является острейшей проблемой для всего мира, в частности для РФ. Одним из важных международных актов, регулирующих поведение должностных лиц, является Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый 12 декабря 1996 г., который состоит из шести разделов, а именно: "Общие принципы", "Коллизии интересов и отказ от права", "Сообщение сведений об активах", "Принятие подарков или других знаков внимания", "Конфиденциальная информация", "Политическая деятельность". На основе данного документа во многих странах разработаны соответствующие документы. Например, в США разработаны ведомственные и территориальные правила и кодексы учреждений США, которые опираются на Стандарты этического поведения государственных служащих, разработанные Офисом по вопросам государственной этики США. Эти документы регламентируют широкий круг морально-этических проблем, включая подарки от внешних источников, подарки между служащими, столкновения финансовых интересов, непредубежденность при выполнении официальных обязанностей, поиск другого трудоустройства, злоупотребления занимаемой должностью, внеслужебную деятельность и др. Отдельным дополнением этих Стандартов является Уголовный кодекс и финансовая и секретная форма отчетов государственных служащих, которые они должны представлять наряду с заполнением налоговых деклараций. Таким образом, многолетний и богатый опыт США является полезным и интересным для совершенствования этических кодексов и правил для государственных служащих арбитражных судов в Российской Федерации. В России также принят Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих арбитражных судов Российской Федерации, утвержденный Приказом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. N 31 <19>, в котором отражены мнения относительно деятельности должностных лиц судебных органов, поведения на службе и вне ее. В Кодексе определены: цели и задачи его принятия, принципы этического поведения, например, относительно непосредственного выполнения служебных обязанностей - соблюдение надлежащей исполнительной дисциплины, поведение по отношению к гражданам, представителям других органов власти, а также предприятиям, учреждениям, вне пределов служебной деятельности, в быту должно свидетельствовать о высокой личной культуре; взаимоотношениях между сотрудниками, проявлении инициативы, очерчивать разрешения и запреты, применение всех видов поощрений, в том числе материального с целью поднятия авторитета должностного лица, в частности, должны быть отражены следующие вопросы: получение подарков от внешних и внутренних источников, финансовые интересы, злоупотребление занимаемой должностью, деятельность вне судебного органа, а также следует предусмотреть раздел относительно ответственности должностных лиц арбитражных судов, закрепляющий основные принципы ответственности за нарушение этических норм <20>. -------------------------------- <19> Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих арбитражных судов Российской Федерации, утвержденный Приказом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. N 31 // СПС "Гарант". <20> Долматова С. А. Социально-экономические аспекты системной коррупции в современной России и задачи гражданского общества // Институты гражданского общества в преодолении социально-экономического кризиса: Сб. ст. / Российская академия наук, Институт экономики. М., 2011. С. 159 - 172.

Несмотря на то что Этический кодекс не имеет юридической силы, он может стать регулятором поведения должностных лиц в арбитражных судах. Бороться с коррупцией в арбитражных судах необходимо правовыми методами - путем законодательного регулирования. Первоочередное значение приобретает необходимость на законодательном уровне закрепить целостный механизм противодействия коррупции для реализации антикоррупционных мероприятий. Законодательство о противодействии коррупции в Российской Федерации в системе арбитражных судов создает основу для последующей перестройки системы антикоррупционных механизмов, одним из которых является режим этики государственных служащих арбитражных судов. Как показывает рассмотренный выше опыт других государств, инициатива относительно разработки и внедрения такого режима должна исходить непосредственно от самих арбитражных судов, что является необходимым условием успешности процесса. Такой механизм не только будет предотвращать коррупцию в арбитражных судах, но и будет способствовать улучшению общественного мнения относительно государственных служащих арбитражных судов. Важными элементами механизма противодействия коррупции в арбитражных судах должны стать: - четкий и понятный кодекс поведения судьи и государственного служащего арбитражного суда, который закрепляет основные принципы его поведения; - создание реестра интересов государственных служащих, судей арбитражных судов, ответственность за ведение которого будет возлагаться на уполномоченный орган; - включение в реестр сведений как об имуществе и доходах, так и о других видах деятельности, которые они осуществляют на платной или бесплатной основе; - разработка специально уполномоченным органом разъяснений и инструкций относительно соблюдения правил поведения и заполнения должностными лицами арбитражных судов деклараций об интересах; - обеспечение публичности и открытости сведений реестра интересов государственных служащих арбитражных судов; - обязательность расследования случаев нарушений правил поведения государственных служащих арбитражных судов уполномоченным органом, а в случае нарушения административного или уголовного законодательства - передачи соответствующих дел для расследования компетентным органам; - проведение образовательных и информационных мероприятий в соответствующей сфере. Лишь при условии системного формирования антикоррупционного законодательства, направленного против факторов, способствующих созданию благоприятных условий для коррупции в арбитражных судах Российской Федерации, последовательного и системного внедрения режима этики для всех государственных служащих арбитражных судов можно ожидать повышения уровня доверия общества к государству и преодоления коррупции.

Название документа