О заседании Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России

О ЗАСЕДАНИИ КОМИССИИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ РОССИИ

В. В. СЕРГЕЕВ

Сергеев В. В., ответственный секретарь Совета, доктор юридических наук, профессор.

В г. Москве в декабре 2007 г. состоялось очередное заседание Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России (председатель - генеральный директор Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" д. ю.н. А. В. Турбанов). На обсуждение был вынесен вопрос совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций. В заседании Комиссии приняли участие работники Центрального банка РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы страхового надзора, государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство), Ассоциации региональных банков России, Торгово-промышленной палаты, Российского союза автостраховщиков, средств массовой информации. Поводом для выбора темы стал подготовленный Минэкономразвития РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций)" (далее - Законопроект). Законопроект был представлен начальником отдела банковского законодательства Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ А. В. Терентьевым. Основная задача законопроекта, как подчеркнул докладчик, - учесть особенности деятельности финансовых организаций в случае их несостоятельности (банкротства). В соответствии со ст. 180 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <1> (далее - Закон о банкротстве) особенности несостоятельности кредитных и страховых организаций, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг (именуемых финансовыми организациями) должны регулироваться самостоятельным федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций. Однако до настоящего времени указанный закон не принят. Сегодня эта задача решена только в отношении кредитных организаций: с 1999 г. действует Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <2> (далее - Закон о банкротстве банков). -------------------------------- <1> О несостоятельности (банкротстве): Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <2> О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ, с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

В связи с этим, подчеркнул докладчик, в основу концепции законопроекта положена идея законодательного обеспечения процесса несостоятельности (банкротства) иных финансовых организаций с учетом особенностей деятельности каждого их вида. При этом законопроект не предусматривает принятия соответствующего специального закона. Все изменения предлагаются для действующего Закона о банкротстве, в который предполагается включить новые правила о банкротстве каждого из видов финансовых организаций. Одновременно законопроектом уточняется перечень финансовых организаций, к которым отнесены также негосударственные пенсионные фонды, специализированные депозитарии и управляющие компании инвестиционных фондов. Отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, по-прежнему будут регулироваться Законом о банкротстве банков. А. В. Терентьев особо подчеркнул, что важным элементом концепции законопроекта является наличие в нем общих для всех финансовых организаций норм. В частности, предлагается регламентировать меры по предотвращению банкротства финансовых организаций, а также закрепляются особенности рассмотрения дел о банкротстве финансовых организаций в суде. Так, в отношении всех финансовых организаций предусматривается возможность введения временной администрации. В соответствии с законопроектом временная администрация финансовой организации - это специальный орган управления, назначаемый контрольным органом <3> и вводимый для восстановления платежеспособности финансовой организации или обеспечения сохранности ее имущества. Временная администрация может быть введена либо с ограничением функций исполнительных органов финансовой организации, либо с приостановлением их полномочий. В последнем случае финансовая организация будет управляться временной администрацией с момента ее введения. Сама временная администрация, по мнению авторов Законопроекта, должна состоять из председателя (которым может быть только арбитражный управляющий) и членов временной администрации. -------------------------------- <3> Под контрольным органом в законопроекте понимается уполномоченный в соответствующей сфере орган государственной власти.

По мнению докладчика, рассмотрение дел о банкротстве финансовых организаций в арбитражном суде также должно иметь свои особенности. Прежде всего в законопроекте предусмотрено сокращение числа судебных процедур банкротства, это касается, в частности, процедуры внешнего управления. Одновременно список лиц, имеющих право на подачу заявления о банкротстве финансовой организации, дополняется временной администрацией финансовой организации, а к лицам, участвующим в деле о ее банкротстве, отнесен также контролирующий орган. Рассмотрение дела о банкротстве финансовой организации должно осуществляться арбитражным судом в течение двух месяцев со дня принятия заявления о банкротстве. С содокладом по обсуждаемой проблематике выступил представитель Российского союза автостраховщиков (далее - РСА) О. О. Пилипец. Его выступление было посвящено проблемам привлечения к ответственности менеджеров и собственников страховых организаций - членов РСА, покинувших рынок и не исполнивших свои обязательства перед страхователями, потерпевшими и РСА <4>. -------------------------------- <4> РСА является профессиональным объединением страховщиков, созданным в соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств": Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 127-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.

Как отметил О. О. Пилипец, в рамках своей деятельности РСА сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием в Законе о банкротстве специальных норм о банкротстве страховых организаций. Привлечение к ответственности бывших управленцев страховых организаций сегодня осуществляется на основе общих положений Закона о банкротстве. На практике это означает, что от отзыва у страховой организации лицензии до реальной возможности для арбитражного управляющего принять меры по направлению соответствующих заявлений в суды и правоохранительные органы могут пройти годы. Как правило, за это время бесследно исчезают не только сами бывшие руководители страховых организаций, но и все имущество и документация должника. По мнению докладчика, существующие механизмы прекращения деятельности страховых организаций после отзыва лицензии позволяют недобросовестным руководителям страховщика не нести ответственности по обязательствам страховых организаций, так как: - надзорный орган и профессиональное объединение (РСА) не имеют доступа к информации о финансовом состоянии и финансово-хозяйственной деятельности страховщика; - длительность сроков возбуждения дела о банкротстве позволяет недобросовестному страховщику распорядиться активами; - отсутствует механизм контроля за финансово-хозяйственной деятельностью страховщика как с момента приостановления действия лицензии, так и после ее отзыва. Выступления докладчиков вызвали оживленную дискуссию. Как отметил представитель Банка России Х. А. Тер-Аветисян, законопроект может породить правовую коллизию, когда его нормы будут конкурировать с нормами Закона о банкротстве банков: его принятие может привести к регулированию института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций одновременно Законом о банкротстве банков и предлагаемым законопроектом. В соответствии с п. 3 ст. 180 Закона о банкротстве в новой редакции к отношениям, связанным с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, применяется Закон о банкротстве банков. Однако само по себе это положение прямо не исключает применения к кредитным организациям норм законопроекта. Также не предполагается вносить изменения в п. 2 ст. 182 Закона о банкротстве. Между тем в нем предусмотрено, что "в случае принятия арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом конкурсное производство проводится в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Следовательно, нормы, регулирующие банкротство финансовых организаций, будут распространяться (хотя и субсидиарно по отношению к Закону о банкротстве банков) и на кредитные организации. В этой связи генеральный директор Агентства А. В. Турбанов добавил, что, возможно, имеет смысл прямо указать в Законопроекте, что его нормы не распространяются на кредитные организации. Участники дискуссии также отметили, что существует необходимость усилить в законопроекте значимость института временной администрации. Так, важно установить обязанность (а не право, как предлагается в законопроекте) введения временной администрации в отношении финансовой организации в случае отзыва у нее лицензии. Также следует предоставить временной администрации право беспрепятственного доступа во все помещения финансовой организации в случае как приостановления, так и ограничения полномочий исполнительных органов финансовой организации. Заместитель директора Департамента управления активами Агентства Л. А. Кудрякова обратила внимание, что законопроект не разрешает проблему распоряжения должником (бывшим участником рынка ценных бумаг) ценными бумагами в качестве, например, доверительного управляющего. После лишения должника специальной правосубъектности на рынке ценных бумаг он уже не может распоряжаться ценными бумагами. Так, если собственник ценных бумаг дает указание на передачу их третьим лицам, должник это делать не вправе. Л. А. Кудрякова также отметила, что в законопроекте необходимо уточнить порядок возврата временной администрацией или в ходе конкурсного производства клиентам (кредиторам) профессионального участника рынка ценных бумаг (передачи иному профессиональному участнику рынка ценных бумаг) имущества клиентов, в том числе ценных бумаг и денежных средств. В частности, следует определить, распространяется ли единый порядок на имущество, переданное финансовой организации по брокерским договорам, договорам доверительного управления, депозитарным договорам. А. В. Терентьев согласился, что эти вопросы требуют дальнейшей проработки. Член Комиссии обозреватель газеты "Коммерсант" О. П. Плешанова отметила, что концептуальное значение имеет вопрос о том, насколько государство может и должно вмешиваться в деятельность финансовых организаций. Необходимо осторожно относиться к воздействию государства на сферы, которые предполагают активность независимых участников хозяйственного оборота. В этой связи А. В. Терентьев пояснил, что законопроект подразумевает только вовлечение гражданского общества в деятельность временных администраций финансовых организаций. Увеличение избыточного государственного давления на финансовый сектор в контексте несостоятельности (банкротства) финансовых организаций законопроект не предполагает. В связи с выступлением О. О. Пилипца был поднят вопрос о возможности запрета на профессию для руководителей финансовых организаций, допустивших злоупотребления, приведшие к банкротству. Директор по связям с государственными и муниципальными органами власти РСА О. М. Иванникова отметила, что установление для таких лиц ограничений при принятии их на руководящие должности в финансовые организации при соблюдении соответствующих процедур не противоречит действующему законодательству. Итоги заседания подвел председатель Комиссии А. В. Турбанов. Он согласился, что на сегодняшний день назрела необходимость совершенствования законодательства в сфере банкротства финансовых организаций. Так, введение временных администраций может помочь существенно облегчить разрешение проблем, возникающих в связи с признанием финансовой организации несостоятельной (банкротом), и сделать этот процесс максимально безболезненным для кредиторов и рынка. Процесс унификации законодательства о несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций идет слишком медленно, это связано как с бюрократическими проволочками, так и нежеланием финансовых организаций допустить наведение порядка на рынке. Однако не стоит бояться государственного регулирования как такового. Будучи взвешенным, грамотно направленным и сбалансированным, оно приведет только к развитию и стабилизации финансового сектора. В целом члены Комиссии одобрили законопроект и рекомендовали разработчикам продолжить его совершенствование с учетом предложений и замечаний, поступивших от участников обсуждения.

------------------------------------------------------------------

Название документа