Меры административного пресечения в законодательстве стран - участниц Содружества Независимых Государств как эффективное средство борьбы с асоциальными проявлениями

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН - УЧАСТНИЦ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ КАК ЭФФЕКТИВНОЕ СРЕДСТВО БОРЬБЫ С АСОЦИАЛЬНЫМИ ПРОЯВЛЕНИЯМИ

А. Н. КОКОРЕВ

Кокорев Александр Николаевич, кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России.

Ключевые слова: меры принуждения, административное правонарушение, антисоциальное поведение в общественных местах, медицинские вытрезвители, административное задержание, доставление правонарушителей, общественное место.

***

В статье рассматриваются меры административного пресечения, которые реализуются в сфере противодействия антисоциальным явлениям. Статью от аналогичных публикаций отличает то, что в ней рассматриваются меры административного пресечения, которые реализуются в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Метод сравнительного правоведения позволяет сформулировать предложения по совершенствованию реализации мер административного пресечения попрошайничества, бродяжничества, а также иных асоциальных проявлений, которые существуют в общественных местах.

***

Асоциальными проявлениями являются поведенческие акты, противоречащие принятым в обществе правовым или нравственным нормам. Основные виды отклоняющегося поведения - преступность, административные проступки и аморальное поведение. При этом последнее в основном носит социально-пассивный характер и выражается в стремлении отхода от активной общественной жизни, неисполнении своих гражданских обязанностей и долга, нежелании решать как личные, так и социальные проблемы. К таким проявлениям можно отнести уклонение от работы и учебы, бродяжничество, попрошайничество, употребление алкоголя и наркотиков, токсических средств, занятие проституцией. Крайнее проявление этой позиции - суицид. Ввиду ограниченного объема статьи в ней не будут рассматриваться социальные и психологические аспекты асоциальных проявлений, а также все их виды. Исследование охватит вопросы применения правоохранительными органами стран - участниц Содружества Независимых Государств мер административного пресечения в отношении лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, распивающих алкогольную и спиртосодержащую продукцию, а также бродяг и попрошаек <1>. -------------------------------- <1> Как правило, злоупотребление алкоголем является основной причиной утраты гражданами жилья и, как следствие, занятия бродяжничеством и попрошайничеством.

Учитывая, что существовавшая ранее правовая база всех государств - бывших республик Союза Советских Социалистических Республик была единой, представляется небезынтересным подвергнуть анализу законодательство Содружества Независимых Государств <2>, рассмотрев, как в новых условиях ими решаются проблемы, связанные с применением мер административного пресечения в отношении указанных выше субъектов. Системный анализ нормативной правовой базы указанных государств в части правовой регламентации применения мер пресечения можно провести как минимум по двум основаниям. Первым основанием такой классификации может стать объединение перечисленных государств по сходным описаниям в своих внутригосударственных правовых актах оснований применения мер пресечения, а вторым - выделение конкретной меры пресечения (по законодательству Российской Федерации) и рассмотрение ее свойств в сравнении с описаниями аналогичных или сходных мер пресечения, используемых в выбранных нами государствах. Второе основание классификации, по нашему мнению, является более приемлемым, так как позволяет обстоятельно исследовать каждый из вариантов правовой регламентации конкретной меры пресечения и на его основе выработать предложения по улучшению правоприменительной деятельности в данной сфере. -------------------------------- <2> Наиболее привлекательными в этом вопросе являются такие страны, как Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан и Украина.

Борьба с пьянством и алкоголизмом, потреблением наркотических средств или психотропных веществ на сегодняшний день не утратила своей актуальности. Так по данным Федеральной службы государственной статистики под наблюдением наркодиспансеров в России находится более 2 млн. больных алкоголизмом и более 500 тыс. больных наркоманией <3>. Однако, согласно действующему законодательству, на милицию в Российской Федерации возлагаются задачи по обеспечению безопасности личности и общественной и безопасности, а не лечение больных алкоголизмом и наркоманией. В связи с чем милиция обязана предупреждать, выявлять и пресекать правонарушения в сфере злоупотребления алкогольной и спиртосодержащей продукцией, немедицинским потреблением наркотических средств или психотропных веществ. Важное место в этой деятельности отводится милиции общественной безопасности. -------------------------------- <3> Статистические данные приводятся по состоянию на 2007 г.: http://www. gks. ru.

В рамках реализации этих обязанностей милиция удаляет из общественных мест лиц, находящихся в пьяном виде, оскорбляющем честь и достоинство и общественную нравственность, пресекая тем самым административные правонарушения, предусмотренные статьями 20.20, 20.21, 20.22 КоАП Российской Федерации, и не допуская совершения этими лицами более серьезных правонарушений или преступлений, а также ограждая их от возможного ограбления, а иногда, "при низкой температуре воздуха", исключая переохлаждение и замерзание. Согласно данным ГИАЦ Министерства внутренних дел России только в 2007 году по этим статьям было задержано более 10,5 млн. правонарушителей. В качестве самостоятельной группы мер административного пресечения, применяемых органами внутренних дел в деятельности по борьбе с асоциальными проявлениями, выступают задержание и доставление правонарушителей. Содержание и порядок реализации данных мер по-разному определяются в законодательстве исследуемых государств. Используемые в качестве мер пресечения они применяются в отношении неограниченного круга субъектов: несовершеннолетних; невменяемым; лиц, находящихся в состоянии опьянения; больных наркоманией, алкоголизмом, венерическими заболеваниями, ведущими паразитический образ жизни. Проанализируем индивидуальные особенности задержания и доставления применительно к субъектам воздействия. Доставление лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения (нетрезвом состоянии), при сохранении общей правовой сущности, имеет некоторые различия в трактовке тех или иных моментов данной меры административного пресечения. Эти отличия касаются мест доставления, признаков, свидетельствующих о противоправности поведения лиц, в отношении которых они применяются, а также правомочий или возложения полномочий на сотрудников органов внутренних дел по применению мер принуждения. Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2707 "Об органах внутренних дел Республики Казахстан" <4> деятельность по изъятию с улиц, из других общественных мест лиц, находящихся в состоянии опьянения, является обязанностью (пункты 30 - 38 статьи 10) и правом (пункт 13 статьи 11) органов внутренних дел. -------------------------------- <4> Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 23. Ст. 154.

К признакам, с которыми закон связывает противоправность поведения, относятся: возможность причинения вреда себе и окружающим <5>; утрата способности самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке <6>; внешний вид, оскорбляющий человеческое достоинство и общественную нравственность <7>; а в случае доставления правонарушителя из жилища эти обстоятельства дополняются письменным заявлением проживающих там граждан <8>. -------------------------------- <5> См.: пункт 5 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики "О полиции", пункт 4 части 1 статьи 24 Закона Республики Беларусь "Об органах внутренних дел Республики Беларусь", пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан", пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова "О полиции", пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан "О милиции", пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции". <6> См.: пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова, пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан "О милиции", пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции". <7> См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан", пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан "О милиции", пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции". <8> См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан", пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан "О милиции".

Местами для вытрезвления законом определены: специальные медицинские учреждения <9>; специально предназначенные для содержания лиц помещения подразделений органов внутренних дел <10>; специальные медицинские учреждения (медицинские вытрезвители) либо дежурные части органов внутренних дел <11>; медицинские учреждения либо дежурные части милиции <12>. -------------------------------- <9> См.: пункт 5 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. N 727-IQ "О полиции" // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 1999. N 11. Статья 611. <10> См.: пункты 2, 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь "Об органах внутренних дел Республики Беларусь", пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции". <11> См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан", пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова "О полиции". <12> См.: пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 года N 41 "О милиции".

В деятельности российских органов внутренних дел до настоящего времени сохраняется практика доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел <13>. -------------------------------- <13> См.: Приказ Министерства внутренних дел Союза Советских Социалистических Республик от 30 мая 1985 г. N 106 "Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинский вытрезвитель".

Если подвергнуть сравнительному анализу правовые нормы, регламентирующие доставление и последующее задержание лиц, находящихся в состоянии опьянения, то можно сделать вывод о том, что аналогичные нормы российского Закона "О милиции" требуют корректировки, поскольку вступают в противоречие с конституционными нормами. Так, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. В редакции ныне действующего Закона Российской Федерации "О милиции" милиции предоставлено право "доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения...". Из анализа нормативных правовых актов <14> об учреждениях, оказывающих медицинские услуги населению, можно сделать вывод о том, что данные специализированные подразделения органов внутренних дел не входят в состав медицинских учреждений и не являются дежурными частями органов внутренних дел. -------------------------------- <14> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 872 "О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля" // СЗ Российской Федерации. 2005. N 1 (часть II). Статья 117; Постановление правительства Москвы от 25 июля 2000 г. N 570 "Об утверждении Изменения N 1 МГСН 4.12-97 "Лечебно-профилактические учреждения" // Вестник мэрии Москвы. N 19. Август. 2000; и др.

Также нельзя не согласиться с аргументами А. М. Рабец о том, что не является медицинской услугой и, следовательно, не влечет применения ни общего, ни специального законодательства деятельность медицинских вытрезвителей, хотя нередко они оформляют свою деятельность договорами об оказании услуг по вытрезвлению "пациентов". При этом они предлагают "добровольно" заключать такие договоры после вытрезвления под страхом сообщения по месту работы или по месту жительства сведений о пребывании в вытрезвителе. Деятельность вытрезвителей сама по себе вообще не является услугой. Она направлена на пресечение нарушений общественного порядка лицами, находящимися в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, и в какой-то мере - на обеспечение их личной безопасности. Медицинский осмотр этих лиц и оказание им медицинской помощи, как правило, осуществляются принудительно и носят административно-правовой характер <15>. -------------------------------- <15> Рабец А. М. Права потребителей при оказании медицинских услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 2.

Следовательно, практика органов внутренних дел по помещению лиц, находящихся в состоянии опьянения, в медицинские вытрезвители, осуществляемая на протяжении нескольких десятилетий, является противозаконной, поскольку ограничивает конституционные права граждан на свободу и личную неприкосновенность. А ссылка на временный характер <16> осуществления данной функции органов внутренних дел не решает проблемы. На основе вышеизложенного представляется целесообразным внести изменения в пункт 11 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции", изложив его в следующей редакции: -------------------------------- <16> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. N 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности" медицинские вытрезвители при органах внутренних дел функционируют в составе милиции общественной безопасности Российской Федерации до передачи функций по руководству их работой Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Однако процесс передачи данных подразделений длится с февраля 1993 года по настоящее время.

"11) доставлять в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел или медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище - по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества". Статутное законодательство всех рассматриваемых стран Содружества Независимых Государств в качестве меры административного пресечения предусматривает доставление и задержание лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. При этом некоторые государства расширяют данные правомочия за счет включения в их перечень права направления данной категории лиц на принудительное лечение <17>. Неоднозначна позиция законодателя относительно целей принудительных мер, мест и сроков содержания данной асоциальной категории граждан. О целях задержания бродяг и попрошаек говорится только в пункте 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан" и пункте 4 части 1 статьи 24 Закона Республики Беларусь "Об органах внутренних дел Республики Беларусь", где предусматривается в качестве таковых установление личности, проверка по учетам органов внутренних дел и оказание социальной либо медицинской помощи, а также последующая передача данной категории граждан соответствующим органам и учреждениям. Исследуя вопрос мест содержания лиц без определенного места жительства и рода занятий, можно констатировать, что ими являются специально предназначенные для содержания данных лиц помещения подразделений органов внутренних дел <18> или приемники-распределители <19>. -------------------------------- <17> См.: пункт 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. N 263-З "Об органах внутренних дел Республики Беларусь" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 24.07.2007. N 173, 2/1360. <18> См.: пункт 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь "Об органах внутренних дел Республики Беларусь" и пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции". <19> См.: пункт 7 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики "О полиции" и пункт 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан".

Определяя сроки задержания данной категории лиц, закон либо предусматривает бланкетные нормы, отсылающие к другим законодательным актам <20>, либо упоминает о максимальной границе этих временных рамок (до 30 суток <21>), предусматривая в качестве обязательного условия получение санкции судьи или прокурора. -------------------------------- <20> Так, пункт 7 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики "О полиции" говорит о том, что случаи и порядок доставления и задержания лиц, занимающихся бродяжничеством или попрошайничеством, определяется законодательством Азербайджанской Республики. <21> См.: пункт 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан" и пункт 5 статьи 11 Закона Украины "О милиции".

Несмотря на различия в применении данных принудительных мер, законы государств Содружества Независимых Государств признают бродяжничество и попрошайничество в качестве негативного социального явления, наносящего непоправимый урон здоровью нации и осложняющего криминогенную обстановку. Перевод этой проблемы из правоохранительной в социальную сферу не позволил России вернуть в общество граждан, ведущих асоциальный образ жизни. То, что проблема борьбы с бродяжничеством не утратила своей актуальности, отмечают ученые <22>, правоприменители <23> и законодатели <24>. -------------------------------- <22> См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. С. 326 - 332; Орлов М. Пути усиления борьбы с бродяжничеством // Соц. законность. 1970. N 3. С. 40; Зубач А. В., Кокорев А. Н., Русакова Р. А. Основные направления деятельности милиции. Учебное пособие. М.: МосУ МВД России, изд-во "Щит-М", 2005. С. 76 - 78; и др. <23> Так, руководство ГУВД Москвы выступило в 2005 году с законодательной инициативой о том, чтобы сотрудникам милиции было дано право в принудительном порядке доставлять бездомных в приюты. // Радиокомпания "Маяк", 24.06.2005, 12:16, электрон. док. - режим доступа к док.: http://www. radiomayak. ru. <24> Информационное агентство РИА Новости 17 февраля 2006 г. в 15:34 сообщило о том, что Госдума решила запросить в Правительстве Российской Федерации и правительстве Москвы информацию о мерах, предпринимаемых по борьбе с бродяжничеством. Данное протокольное поручение депутата от фракции "Родина (Народная воля - СЕПР)" Сергея Глотова было поддержано Госдумой на пленарном заседании... (http://www. rian. ru/politics/parlament/20060217).

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации бездомных в России от 100 до 350 тысяч, а по мнению независимых экспертов - от 1 до 3 миллионов человек <25>. -------------------------------- <25> Цифровые показатели, даваемые независимыми экспертами, представляются более реальными, так как только в органы внутренних дел г. Москвы в 2005 году было доставлено за занятие бродяжничеством и попрошайничеством 20147 несовершеннолетних.

Не подвергая анализу причины, побудившие людей заниматься бродяжничеством и попрошайничеством, рассмотрим негативные последствия подобного образа жизни и, как следствие, реакцию государства по нейтрализации создаваемых ими угроз. Важным фактором в исследовании обозначенной проблемы являются уровень и динамика преступности. Криминогенная обстановка свидетельствует о том, что доля преступлений, совершенных бродягами, остается достаточно высокой. Например, в 2005 году в Москве из 54591 раскрытых преступлений 1157 совершены лицами без определенного места жительства (далее - "бомж") <26>, и это без учета административных проступков, совершенных данной категорией лиц, количество которых в десятки раз превосходит указанные показатели. Данное обстоятельство представляется весомым, и не считаться с этим нельзя. К обозначенным выше негативным тенденциям необходимо добавить и то обстоятельство, что каждый второй "бомж" болен туберкулезом, каждый четвертый - разносчик венерических и других опасных заболеваний. -------------------------------- <26> См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 28 января 2006 г. N 62 "Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 20 января 2006 г. N КУ-1р".

Всемирная организация здравоохранения расценивает как угрожающий в эпидемическом плане показатель, при котором уровень заболевания туберкулезом составляет 20 человек на 100 тысяч населения. В то время сегодня в Москве на каждые 100 тысяч жителей приходится 80 больных туберкулезом, а в Западной Сибири - 110 <27>. -------------------------------- <27> См.: Севастьянова А. Внимание: туберкулез // Ежедневная транспортная газета "Гудок" от 28 марта 2003 г.

К сожалению, борьба с бродяжничеством и попрошайничеством взрослых лиц после закрытия в 2002 году приемников-распределителей и последующего принятия Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 151 <28> органами внутренних дел практически не осуществляется, а практика доставления и последующего административного задержания данной категории лиц и привлечения их к административной ответственности за проживание без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации является неэффективной <29>. -------------------------------- <28> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 151 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества" // СЗ Российской Федерации. 2004. N 6. Ст. 412. <29> Так, 89% руководителей различных подразделений МОБ по субъектам Российской Федерации дали положительный ответ на вопрос: "Способно ли восстановление существовавшей ранее системы приемников-распределителей и одновременное функционирование центров социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и рода занятий улучшить криминогенную ситуацию, связанную с ростом противоправных посягательств со стороны данной категории лиц?". См.: Кокорев А. Н. Меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 69, 251.

На основе вышеизложенного представляется актуальным восстановление существовавшей ранее системы приемников-распределителей и одновременное функционирование центров социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и рода занятий. Данное обстоятельство позволило бы на основе дифференцированного подхода с учетом индивидуальных особенностей задержанных и их желания реабилитироваться и восстановить общественные связи направлять их либо в центры социальной реабилитации, либо в приемники-распределители, где лица, не желающие менять асоциальный образ жизни, привлекались бы к общественно полезному труду (например, по улучшению санитарного состояния и благоустройства населенных пунктов). Для того чтобы эти идеи приобрели реальное воплощение, необходимы изменения в законодательстве Российской Федерации, в том числе и в Законе Российской Федерации "О милиции". Так, пункт 10 статьи 11 настоящего Закона необходимо представить в следующем виде: "10) задерживать и доставлять в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, а также в приемники-распределители или центры социальной реабилитации лиц в случаях и порядке, предусмотренных Законом". К сожалению, объем статьи не позволяет рассмотреть весь комплекс проблем, связанных с применением мер административного пресечения. Однако высказанные на основе анализа статутного законодательства стран Содружества Независимых Государств, регламентирующего соответствующие направления правоохранительной, контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, предложения позволят повысить эффективность применения данных мер принуждения российскими правоприменителями.

Библиографический список

1. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М., 2004. 2. Зубач А. В., Кокорев А. Н., Русакова Р. А. Основные направления деятельности милиции. М., 2005. 3. Кокорев А. Н. Меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 69, 251. 4. Орлов М. Пути усиления борьбы с бродяжничеством // Соц. законность. 1970. N 3. С. 40. 5. Севастьянова А. Внимание: туберкулез // Ежедневная транспортная газета "Гудок" от 28 марта 2003 г.

Название документа