Актуальные проблемы правового регулирования противодействия незаконной миграции в деятельности органов внутренних дел
(Голубовский В. Ю., Конькова Т. Ю.)
("Административное и муниципальное право", 2008, N 7)
Текст документа
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В. Ю. ГОЛУБОВСКИЙ, Т. Ю. КОНЬКОВА
Проблема незаконной миграции стала предметом повышенного внимания и вызывает растущую обеспокоенность со стороны Правительства РФ.
В настоящее время эта проблема усугубляется как на национальном, так и на международном уровне.
Более того, незаконная миграция приобретает новые формы и масштабы, которые часто имеют отношение к другим видам международной преступной деятельности, что представляет угрозу безопасности государства и общества.
Во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 5 октября 2006 г. N Пр-1693 и Правительства Российской Федерации от 7 октября 2006 г. N МФ-П12-4709 МВД России принимаются меры по стабилизации обстановки в сфере рыночной торговли, по защите прав отечественных производителей, пресечению деятельности этнических преступных группировок, незаконной миграции.
Кроме того, на ситуацию в сфере рыночной торговли оказало существенное влияние Постановление Правительства Российской Федерации, принятое 15 ноября 2006 г. N 683, которым устанавливается допустимая доля иностранных работников, привлекаемых в различных отраслях экономики на территории Российской Федерации.
Для контроля за складывающейся обстановкой в сфере рыночной торговли, реагирования на ее изменения в МВД России был образован Оперативный штаб, который в круглосуточном режиме отслеживал ситуацию в регионах. Аналогичные штабы и рабочие группы были созданы во всех МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.
Органами внутренних дел осуществляются комплексные профилактические мероприятия по декриминализации торговли на рынках с участием сотрудников ФМС России, Роспотребнадзора, налоговой службы, местных органов исполнительной власти.
В сфере рыночной торговли широко используется труд иностранных граждан, незаконно находящихся в Российской Федерации.
Так, до 90% граждан Таджикистана, Узбекистана, Китая и Вьетнама, работающих на московских рынках, не зарегистрировано в налоговых органах. Это подтверждается и результатами проведенных специальных мероприятий "Сфера", "Нелегальный мигрант", "Потребитель" и других.
Надо отметить, что не только экономическая ситуация в Таджикистане делает нелегальную миграцию из этой страны устойчивым и возрастающим явлением. Законы Российской Федерации позволяют российским работодателям выгодно использовать дешевую и бесправную рабочую силу, которую представляют собой нелегальные трудящиеся-мигранты из Таджикистана, и за их счет, уклоняясь от уплаты налогов, зачастую получать сверхприбыль.
Значительная часть правонарушений на потребительском рынке совершается иностранными гражданами, использующими контрабандные каналы поставки импортных товаров.
Проверки, проведенные органами внутренних дел на московских продовольственных и вещевых рынках, показали, что основная часть реализуемого товара является контрабандной, а коммерческие структуры и индивидуальные торговцы не имеют документов, подтверждающих происхождение, качество и таможенное оформление реализуемой продукции. Сложившемуся положению способствует незаконная деятельность ряда российских компаний, оказывающих посреднические услуги по перемещению через границу партий импортных товаров без их таможенной очистки.
Необходимо констатировать, что и с применением административного законодательства в отношении иностранных граждан также существует много проблем.
Так, в РФ отсутствует правовой механизм взыскивания штрафов с привлеченных к административной ответственности иностранных граждан, выехавших из РФ.
В соответствии со статьей 31.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на ее территории имущества, производится в соответствии с российским законодательством и международными договорами.
Однако в настоящее время у Российской Федерации не имеется действующих международных соглашений, регулирующих вопросы взыскания административных штрафов.
Кроме того, в соответствии со статьей 31.11 КоАП РФ исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на ее территории имущества, производится в соответствии с законодательством России и международными договорами с государством, на территории которого проживает или находится это лицо, а также с государством, на территории которого находится имущество лица, привлеченного к административной ответственности.
По информации МИД России, в настоящее время у Российской Федерации не имеется действующих международных соглашений, регламентирующих указанный вопрос.
В повседневной деятельности органы внутренних дел вступают в различные правоотношения с иностранными гражданами, находящимися на территории Российской Федерации, контролируя соблюдение ими правил пребывания в нашей стране. Особые проблемы создает незаконная (нелегальная, неконтролируемая) миграция иностранных граждан и лиц без гражданства, которая в последнее время заметно обострилась.
Ситуация по некоторым аспектам не может не тревожить.
Одна из правовых проблем, с которой сталкиваются в своей повседневной деятельности органы внутренних дел, - это законодательное обеспечение административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, в соответствии со статьей 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации.
Тем самым данный Федеральный закон вменил субъектам Российской Федерации обязательства по созданию специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации, не наделив их при этом в установленном законодательством Российской Федерации порядке соответствующими полномочиями.
В настоящее время в России функционируют всего 6 специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации.
В связи с чем заинтересованным федеральным органам исполнительной власти при проработке вопросов, касающихся взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при осуществлении полномочий, связанных с депортацией и административным выдворением иностранных граждан, необходимо подготовить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающее порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, в частности в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в части закрепления за субъектами Российской Федерации вышеназванного полномочия.
Между тем в нарушение вышеназванного Федерального закона судами практикуется вынесение постановлений о помещении лиц, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке.
Предпосылки для подобных нарушений создают не только объективные причины отсутствия необходимых учреждений для содержания иностранных граждан, но и неоправданные решения органов власти субъектов Российской Федерации.
В Нижегородской области, во исполнение решения совместного заседания областной межведомственной антитеррористической комиссии и областной межведомственной комиссии по миграционной политике и до создания Центра для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации, на основании распоряжения начальника ГУВД от 22.12.2005 N 1/273р было принято решение о содержании данной категории лиц в спецприемнике ГУВД. Подобные решения были приняты в Удмуртской Республике, Тульской, Новосибирской областях и других регионах.
После принятия решения о содержании иностранных граждан, подлежащих выдворению, в спецприемнике их количество превысило количество лиц, арестованных в административном порядке.
Несмотря на содержание в спецприемниках иностранных граждан вопрос об их материально-техническом перепрофилировании в большинстве субъектов Российской Федерации не решен.
Между тем условия их содержания имеют ряд особенностей.
В частности, иностранные граждане имеют право просмотра телевизионных программ до 24 часов, получать передачи общим весом не более 20 килограммов, пользоваться телефоном для связи с родственниками посредством публичной телефонной кабины (с помощью телефонной карты, приобретаемой за счет размещенного лица) и др. Данные условия в спецприемниках Приказом МВД России N 605дсп не предусмотрены и не создаются.
Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению за пределы страны, содержатся в условиях и вынуждены подчиняться правилам, существенно нарушающим их права. Возросшая в связи с этим нагрузка на сотрудников спецприемников, необходимость решать неспецифические задачи, связанные с языковым барьером, взаимодействием с консульскими учреждениями иностранных государств, невозможностью привлечения к труду, ведут к ослаблению режима спецучреждений, способствуют повышению степени конфликтности и побегоуязвимости.
В связи с помещением в специальные приемники иностранных граждан до их административного выдворения за пределы РФ возникают проблемы по их содержанию, а именно по финансированию расходов на содержание: финансирование специальных приемников производится за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, тогда как финансовое обеспечение мероприятий по административному выдворению иностранных граждан осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Также требует решения вопрос, связанный с продолжительностью содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы РФ.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статьями 3.10, 18.8, 27.6, 32.8, 32.10) и Приказом МВД России N 605дсп не оговариваются конкретные сроки содержания иностранных граждан в спецучреждениях, а также сроки исполнения постановлений.
Длительность сроков содержания в условиях изоляции приводит к протестным акциям со стороны иностранных граждан, сопровождаемым угрозами совершения суицида, отказом от приема пищи.
Ситуация осложняется неразработанностью статусных документов, определяющих задачи, функции, организацию и обеспечение специальных учреждений милиции в связи с их перепрофилированием для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению либо депортации.
Другая проблема в том, что миграция как совокупность различных по своей природе перемещений людей через границы дает определенный перечень субъектов, которые могут совершить и совершают миграционные правонарушения. Вместе с тем основными понятиями при решении вопроса об административном выдворении или депортации остаются "иностранные граждане" и "лица без гражданства", правовое положение которых определено недостаточно четко.
Хотелось бы обратить внимание на то, что в юридическом словаре "иностранные граждане" толкуются как лица, не являющиеся гражданами данного государства и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. данное определение дополняет институтом подданства, тем самым учитывая наличие монархической формы правления.
Статья 3 Федерального закона "О гражданстве в Российской Федерации" под термином "иностранный гражданин" подразумевает лицо, не являющееся гражданином России и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Анализ предложенных терминов не дает полного ответа на многие вопросы. Например, может вызывать сомнение специфика правового статуса иностранца при наличии у него двух и более гражданств, при постоянном и временном проживании его на территории России и т. д.
Очевидно, в каждом случае правовые отношения иностранца с государством могут определяться не только его правоспособностью, но и дееспособностью с учетом специфического характера правового статуса.
Значимым условием принадлежности иностранца к гражданству является предоставление им обязательного доказательства. Очевидно, миграция как процесс по сути является сложной процедурой и не всегда иностранный гражданин имеет возможность доказать свою принадлежность к гражданству конкретного иностранного государства. При невозможности подтвердить наличие гражданства иностранец автоматически приобретает статус лица без гражданства.
Таким образом, изучение понятий "иностранец" и "лицо без гражданства" убеждает в том, что правовой статус их четко не определен и дефиниции не отражают имеющихся особенностей.
Наличие двойного гражданства обусловливает выделение специальной правосубъектности.
Вместе с тем наличие гражданства российского и одновременно другого государства не позволяет относить физическое лицо к категории иностранцев (статья 62 Конституции Российской Федерации).
В последнее время правоохранительные и контрольные органы Российской Федерации обращают более пристальное внимание на изыскание эффективных путей и методов решения проблемы незаконной миграции. Всем уже ясно, что в настоящее время масштабы незаконной миграции на территорию Российской Федерации достигли пределов, угрожающих национальной безопасности страны.
Поэтому рост незаконной миграции вызвал необходимость введения уголовной ответственности за ее организацию.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 322.1, предусматривающей ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию России.
В соответствии со статьей 150 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации расследование преступлений, предусмотренных частью первой статьи 322 УК РФ, отнесено к компетенции дознавателей органов внутренних дел.
Согласно данным ГИАЦ МВД России в 2007 году было зарегистрировано 624 преступления по статье 322.1 УК РФ, окончено расследованием 488 уголовных дела, выявлено 431 лицо, совершившее данное противоправное деяние.
При расследовании дознавателями указанной категории уголовных дел имеют место проблемы, связанные с проведением допросов свидетелей-иностранцев.
Так, после возбуждения уголовных дел иностранные граждане, лица без гражданства, незаконно пребывающие на территории Российской Федерации и являющиеся основными свидетелями по делу, покидают места временного пребывания и работы, что становится причиной длительной установки их местонахождения.
Выдворяемые иностранные граждане не имеют в дальнейшем права въезда в Российскую Федерацию в течение пяти лет. Проведение же следственных действий с ними на территории других государств сказывается на сроках проведения дознания.
В этих условиях важное значение приобретает качественная организация расследования и оперативное проведение соответствующих следственных действий с участниками уголовного процесса.
Положительным опытом в раскрытии и расследовании преступлений, предусмотренных частью первой статьи 322.1 УК, являются совместные мероприятия миграционной службы и подразделений милиции общественной безопасности УВД по Астраханской области, которые оказывают помощь в сопровождении уголовных дел.
Заключение соглашений о сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью УВД по Оренбургской области с УВД приграничных Западно-Казахстанской и Актюбинской областей Казахстана позволило разработать комплекс мер по выявлению организаторов незаконной миграции, пресечению фактов привлечения иностранной рабочей силы с нарушением установленного порядка, создан автоматизированный банк данных въезжающих и выезжающих через государственную границу на территории Оренбургской области.
Налажено взаимодействие по проверке иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию РФ, с пограничной службой и в ГУВД по Алтайскому краю.
В целях обеспечения профилактического воздействия ГУВД по г. Москве издан приказ, согласно которому в случаях выявления фактов нарушения правил режима пребывания иностранных граждан на территории Москвы или привлечения иностранной рабочей силы осуществляется уведомление граждан и юридических лиц, допустивших эти нарушения, о существующей уголовной ответственности по статье 322.1 УК РФ.
Изучение практики раскрытия и расследования преступлений в сфере миграции показало, что большинство из них выявлено сотрудниками милиции общественной безопасности органов внутренних дел и территориальных подразделений ФМС МВД России. Вклад подразделений криминальной милиции в борьбе с данным видом преступной деятельности незначителен.
На наш взгляд, целесообразно, чтобы сотрудники оперативных подразделений, используя полномочия на проведение оперативно-розыскной деятельности, организовывали и проводили весь комплекс оперативно-розыскных мероприятий по документированию преступной деятельности групп, специализирующихся на организации незаконной миграции.
Практика показывает, что такой подход к организации и методике выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений указанной категории, в рамках первоначального этапа расследования, применяется только в случаях, когда организация незаконной миграции рассматривается как способ совершения тяжкого или особо тяжкого преступления, как дополнительное, сопутствующее противоправное деяние.
Сегодня криминальная миграция не ограничивается традиционными общеуголовными преступлениями. Она принимает все более организованный, транснациональный характер, связанный с проявлениями терроризма, экстремизма, сепаратизма, что создает угрозу основам конституционного строя и безопасности РФ.
Поэтому достаточно важной является проблема согласования уголовного законодательства различных государств, и прежде всего СНГ.
В связи с этим необходимо добиться определенного баланса между регулятивно-предупредительными средствами российского уголовного законодательства и уголовного законодательства государств, входящих в СНГ, с которыми установлен безвизовый пограничный режим и где, соответственно, не действует статья 322 УК РФ, предусматривающая ответственность за незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации.
Подводя итоги вышесказанному, необходимо отметить, что к факторам, оказывающим влияние на основной уровень незаконной миграции, относятся:
1. Отсутствие единой оперативной информационной базы данных по проблемам борьбы с терроризмом, преступностью, контрабандой оружия, наркотиков, а также незаконной миграцией иностранцев, в том числе подозреваемых в причастности к террористическим актам и иным преступлениям, охватывающей МВД, ФСБ, ФСКН, ФМС, ФТС и ФПС России, а также подчиненные им территориальные органы, что не позволяет оперативно решать вопросы по контролю въезда (выезда), режима пребывания, места нахождения и занятия трудовой деятельностью иностранных граждан и лиц без гражданства.
2. Отсутствие денежных средств в бюджетах субъектов Российской Федерации и законодательной базы, необходимых для создания депортационных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства.
3. Отсутствие правового урегулирования работы с несовершеннолетними из стран ближнего и дальнего зарубежья, механизма содержания и последующей депортации данной категории лиц.
4. Несовершенство законодательства в отношении лиц, являющихся пособниками незаконной миграции.
5. Недостаточный уровень работы по укреплению взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с правоохранительными подразделениями иностранных государств, для осуществления информационного обмена (о наличии у оформляемых граждан-мигрантов судимостей, склонности к совершению преступлений, в первую очередь насильственного характера) по вопросам, возникающим при принятии решений о выдаче разрешений на работу гражданам, приехавшим в Россию.
Основой для предотвращения и пресечения незаконной миграции должен стать комплексный подход к решению этой проблемы и совместные действия исполнительных органов.
Кроме того, учитывая актуальность вопросов, связанных с нарушением миграционного законодательства, необходимо:
1. Совершенствование и развитие законодательной базы, регулирующей миграционные процессы, а также обеспечивающей защиту конституционных прав мигрантов, создание системы информационного и научного обеспечения профессиональной подготовки кадров и повышения квалификации специалистов по вопросам миграции и борьбы с незаконными ее формами.
2. Усиление контроля за выдачей дипломатическими представительствами за границей российских виз лицам из так называемых неблагополучных в социальном и экономическом отношении стран. Упрощение процедуры внесения иностранного гражданина в список лиц, которым запрещен въезд на территорию Российской Федерации.
3. Проработать вопросы о сокращении перечня документов, дающих право на пересечение Государственной границы Российской Федерации в безвизовом порядке для граждан СНГ.
4. На постоянной основе осуществлять комплекс совместных с другими правоохранительными органами, в т. ч. ФМС, ФСБ, ФСКН, оперативно-профилактических мероприятий в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также в местах значительной концентрации мигрантов по выявлению и пресечению нарушений миграционного законодательства, с последующей депортацией иностранных граждан и лиц без гражданства.
5. Повысить эффективность, устойчивость и качество информационного обеспечения подразделений МВД, ФМС, ФСБ, ФПС, МНС, МИД и других заинтересованных ведомств путем создания единой системы сбора и обмена оперативной информации об иностранных гражданах и лицах без гражданства, незаконно находящихся на территории России, деятельность которых нарушает законодательство Российской Федерации.
6. Организовать сбор информации о происходящих миграционных процессах, особое внимание уделить мигрантам из республик Закавказья и Средней Азии. Осуществить мониторинг прогнозирования и выявления каналов незаконной миграции, выработку на его основе соответствующих рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования. Организовать сбор и анализ информации о транспортных потоках на границах сопредельных государств, так как за передвижением личного грузового и легкового автотранспорта, а также автотранспорта, осуществляющего перевозку лиц, занимающихся "челночным" бизнесом, контроль практически не осуществляется. Предусмотреть проведение картографического анализа путей нелегальной миграции, каналов незаконного перемещения наркотических веществ, оружия, боеприпасов, контрабанды через Государственную границу Российской Федерации.
7. Обеспечить учет всех сделок по купле иностранными гражданами недвижимости, акций российских предприятий, регистрации ими на территории Российской Федерации предприятий. Выявлять и устанавливать источники финансирования этих сделок.
8. Проводить мероприятия по установлению туристических фирм "однодневок" и подставных предприятий, оказывающих содействие нелегальным мигрантам в их легализации на обслуживаемых территориях, а также оказывающих посреднические услуги в сфере незаконного трудоустройства.
9. Создание на территориях государств-участников СНГ сети специализированных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Очевидно, что данные вопросы необходимо решать на государственном уровне в самое ближайшее время, так как только они могут улучшить деятельность органов внутренних дел в сфере контроля за соблюдением требований миграционного законодательства.
Название документа