Система гарантирования вкладов в Королевстве Норвегия (организационно-правовые основы и отличия от российской модели страхования вкладов)

СИСТЕМА ГАРАНТИРОВАНИЯ ВКЛАДОВ В КОРОЛЕВСТВЕ НОРВЕГИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОТЛИЧИЯ ОТ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ) <*>

А. В. КРЯЖКОВ

-------------------------------- <*> Статья подготовлена по результатам стажировки, организованной Конфедерацией норвежских предприятий (NHO) в рамках Президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства.

Кряжков А. В., кандидат юридических наук, заместитель начальника юридического управления Агентства по страхованию вкладов.

Система гарантирования банковских вкладов в Королевстве Норвегия имеет давнюю историю. Еще в 1923 г. был создан фонд гарантирования вкладов в сберегательных банках Норвегии <1>, а в 1961 г. - фонд гарантирования вкладов в коммерческих банках. В 1996 г. правила, по которым действовали оба фонда, были унифицированы. В 2004 г. эти фонды были объединены, и с данного момента система гарантирования вкладов в Королевстве Норвегия приобрела ныне существующий вид. -------------------------------- <1> Сберегательными банками в Норвегии именуются кредитные организации, управление которыми не основано на участии в уставном (акционерном) капитале. Исторически оно осуществлялось лицами, внесшими в банк свои вклады. В этом смысле их организационная форма имеет сходство с известными российскому законодательству кредитными потребительскими кооперативами. И хотя в настоящее время статус сберегательных банков претерпел определенные изменения, в его основе по-прежнему лежит указанный выше порядок управления.

Организацией, осуществляющей гарантирование вкладов в Норвегии, является Bankenes sikringsfond - Гарантийный фонд норвежских банков (далее - Гарантийный фонд). Правовую основу его деятельности составляет Закон о схемах гарантии от 6 декабря 1996 г. (с изменениями от 1 июля 2004 г.) <2>. -------------------------------- <2> Основные правовые акты, регулирующие финансовые отношения в Королевстве Норвегия, в переводе на английский язык доступны в сети Интернет на сайте: http://www. kredittilsynet. no/.

Следует отметить, что в Российской Федерации аналогичная система защиты банковских вкладов появилась лишь недавно. Эту деятельность осуществляет Агентство по страхованию вкладов (далее - Агентство), созданное в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <3>. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52 (часть I). Ст. 5029.

При сравнении построения российской и норвежской систем страхования (гарантирования) вкладов можно констатировать, что российская модель имеет большую государственную составляющую. Так, высшим органом управления Агентства является совет директоров, в состав которого входят 13 членов - семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и генеральный директор Агентства, также назначаемый советом директоров (ст. 18 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"). Само же Агентство создано в форме государственной корпорации - некоммерческой организации, учреждаемой Российской Федерацией на основе ее имущественного взноса (ст. 14 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <4>). -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Гарантийный фонд управляется самими норвежскими банками, хотя и на основе закона и при участии органов банковского надзора <5>. Высшим органом управления Гарантийного фонда является генеральное собрание его членов - входящих в систему гарантирования вкладов банков и иных институтов. Каждый член имеет один голос вне зависимости от размера привлеченных вкладов и уплачиваемых взносов. -------------------------------- <5> В правовой литературе организация норвежской системы страхования депозитов отнесена к системе, управляемой частным образом, в то время как российскую систему можно причислить к управляемой правительством (государством) (см.: Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004. С. 185 - 189).

Генеральное собрание принимает статут (положение) о Гарантийном фонде. К его компетенции отнесены также следующие вопросы: утверждение годового отчета, бухгалтерского отчета и отчета аудитора, установление вознаграждения выборным должностным лицам и аудитору, выборы членов совета директоров и выборы счетной комиссии. Совет директоров Гарантийного фонда состоит из семи членов, пятеро из которых избираются генеральным собранием и по одному назначаются Norges Bank (Банком Норвегии) и Kredittilsynet (Органом финансового надзора в Норвегии) <6>. Статья 2-15 Закона о схемах гарантии говорит, что состав совета директоров должен гарантировать сбалансированное представительство банков различного размера и характера. Члены совета директоров избираются на два года, при этом согласно ст. 11 Статута о Гарантийном фонде они не могут быть перевыбраны более двух раз. -------------------------------- <6> Необходимо отметить, что Norges Bank в отличие от Банка России имеет очень ограниченные надзорные полномочия, а банковский надзор осуществляет преимущественно Kredittilsynet - универсальный финансовый надзорный орган (далее - Орган финансового надзора).

Совет директоров отвечает за деятельность Гарантийного фонда и должен среди прочего созывать генеральное собрание; в рамках своей компетенции принимать решения, касающиеся сбора взносов в фонд; устанавливать стратегию и принципы для управления активами фонда и в отдельных случаях принимать решения относительно заимствований; нанимать управляющего директора Гарантийного фонда, руководить его деятельностью и устанавливать его вознаграждение. В настоящее время функции управляющего директора Гарантийного фонда на трехлетний срок возложены на руководителя Ассоциации сберегательных банков Норвегии. Норвежское законодательство иначе регулирует вопрос о членах системы гарантирования вкладов. Если российское законодательство предусматривает, что участниками системы страхования вкладов являются лишь банки, внесенные Агентством в реестр банков на основании выданного Банком России разрешения (ст. 4, 28 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"), то в Норвегии любой сберегательный или коммерческий банк, зарегистрированный на территории страны, автоматически подпадает под действие законодательства о гарантировании вкладов. В настоящее время в Норвегии существует 137 банков (123 сберегательных и 14 коммерческих). По решению Короля Норвегии (а фактически по предложению Органа финансового надзора, представленному на подписание Королю Министерством финансов) гарантирование вкладов может быть распространено и на иностранные банки, зарегистрированные в странах, относящихся к Европейскому экономическому пространству (EEA), и осуществляющие свою деятельность через открытые в Норвегии филиалы. В настоящее время действие системы гарантирования вкладов распространено на три иностранных банка. В аналогичном порядке в систему гарантирования вкладов могут быть также включены и иные финансовые институты, привлекающие депозиты. Сейчас в систему гарантирования вкладов входит всего одна такая организация - Ассоциация строительных кооперативов OBOS <7>. -------------------------------- <7> Опыт страхования вкладов в небанковских финансовых институтах представляется весьма интересным с точки зрения изучения возможных путей развития российской системы страхования вкладов (см.: Турбанов А. В. Указ. соч. М., 2004. С. 203 - 219).

Таким образом, участниками системы гарантирования вкладов в Норвегии является 141 финансовый институт. Уплата взносов в фонд гарантирования вкладов осуществляется членами ежегодно в размере, установленном ст. 2-7 Закона о схемах гарантии. Взнос участника зависит не только от размера гарантируемых депозитов, но и от размера базы для требований по достаточности капитала (the measurement bases for the capital adequacy requirement) и составляет сумму 0,1 процента и 0,05 процента соответственно от указанных величин. Размер взноса также дифференцируется в зависимости от фактической величины капитала банка: для организаций, чей собственный капитал превышает 8 процентов, устанавливается пропорциональная скидка, которая может достигать 35 процентов, а организации, имеющие собственный капитал менее 8 процентов, напротив, должны уплачивать средства в фонд в повышенном от базового уровня размере. В отличие от принятого в Российской Федерации порядка расчета взносов, принимающего во внимание лишь сумму застрахованных вкладов, норвежская система позволяет учитывать риски наступления необходимости выплаты возмещения по вкладам. В ней реализуется принцип справедливого распределения финансового бремени между различными участниками, поскольку устойчивые организации, имеющие большую величину собственного капитала, несут меньшую финансовую нагрузку. Однако в связи с распространенными манипуляциями российских банков с их отчетностью воспроизведение подобной схемы в российском законодательстве о страховании вкладов в настоящее время представляется нежелательным. Уплата взносов производится в случае выявления недостаточности размера фонда. Достаточность фонда рассчитывается как сумма 1,5 процента общей базы гарантируемых депозитов и 0,5 процента от размера базы для требований по достаточности капитала всех участников системы гарантирования вкладов. Решение о необходимости уплаты взносов ежегодно принимается советом директоров фонда, который в необходимых случаях (если выявленная недостаточность фонда невелика) может установить меньший размер взносов, чем это предусмотрено Законом о схемах гарантии. Однако за период 2005 - 2007 гг. размер фонда на начало каждого года превышал установленный законом минимальный уровень, поэтому необходимость уплаты взносов отсутствовала <8>. -------------------------------- <8> Norwegian Bank's Guarantee Fund. Annual Report 2006. S. 16.

Российское законодательство также содержит норму о достаточности фонда страхования вкладов: в соответствии с ч. 15 ст. 36 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" уплата страховых взносов автоматически приостанавливается, если сумма денежных средств фонда превысит 10 процентов общей суммы вкладов в банках. Сумма гарантируемых обязательств перед каждым кредитором составляет 2 млн. норвежских крон <9>. В равной мере гарантируются депозиты не только граждан, но и компаний. При этом во внимание принимается сумма всех соответствующих обязательств банка перед кредитором, которая, кроме того, подлежит уменьшению на сумму встречных обязательств кредитора перед кредитной организацией. -------------------------------- <9> Более 9 млн. рублей.

Согласно ч. 3 - 4 ст. 2-10 Закона о схемах гарантии Гарантийный фонд не обязан выплачивать возмещение по депозитам, открытым в связи с осуществлением коллективных инвестиций, а также по депозитам с необычно высокой процентной ставкой. Фонд также не должен выплачивать возмещение по депозитам, открытым компаниями, входящими в ту же группу, что и кредитная организация, а также по депозитам, по которым имеется судебный спор, до завершения судебной процедуры. Выплата возмещения осуществляется Гарантийным фондом в соответствии со ст. 2-11 Закона о схемах гарантии в случае, если Орган финансового надзора примет решение, что финансовое состояние организации не позволяет ей выплачивать депозиты. Выплата должна быть осуществлена в кратчайшие сроки, но не позднее трех месяцев после принятия соответствующего решения. Необходимо отметить, что нормы Закона о схемах гарантии о выплате возмещения по депозитам ни разу не применялись на практике. Более того, с момента реформирования системы гарантирования вкладов в 1961 г. в Норвегии не было ни одного случая банкротства кредитной организации. Факты неплатежеспособности банков имели место, но они были урегулированы иными средствами: поглощением слабых банков более сильными конкурентами, государственными инвестициями <10> либо с помощью Гарантийного фонда. На возможностях урегулирования несостоятельности кредитной организации при участии Гарантийного фонда следует остановиться подробнее. -------------------------------- <10> В частности, в результате банковского кризиса в Норвегии в 90-х годах XX в. банк DnB, потерявший полностью свой капитал, был фактически национализирован. Последовавшие слияния ряда кредитных организаций привели к созданию крупнейшего норвежского банка DnB NOR и уменьшили долю государства в нем до 34 процентов. При этом Правительство Норвегии остается самым крупным и влиятельным акционером банка.

Гарантийный фонд может оказать помощь норвежскому банку или иному норвежскому кредитному институту - члену системы гарантирования депозитов выполнить его обязательства или способствовать передаче бизнеса другому учреждению (например, путем реорганизации) в следующих формах: - обеспечить гарантию по депозитам в большем размере, чем это установлено законом; - предоставить поддержку ликвидности, займы или гарантии по займам или иным обязательствам; - осуществить приобретение акций (доли в капитале) или выдачу гарантии размещения акций; - осуществить покрытие убытков, которые потерпят кредиторы или определенные группы кредиторов в результате дефицита ликвидности. Решение об оказании помощи принимается советом директоров Гарантийного фонда квалифицированным числом голосов - не менее пяти членов. Часть 3 ст. 2-12 Закона о схемах гарантии говорит, что принятие такого решения не должно ставить под угрозу достаточность средств фонда. При этом согласно ч. 3 ст. 19 Статута о Гарантийном фонде совет директоров при принятии решения должен учесть, какие последствия данная ситуация повлечет для доверия общества к банковской системе и финансового положения фонда. Совет директоров должен также взвесить затраты, которые могут быть связаны с осуществлением помощи, и затраты, которые могут возникнуть в случае введения в кредитную организацию публичной администрации (аналог временной администрации, назначаемой Банком России) и возникновения необходимости выплат гарантий по депозитам. Помощь может быть оказана как непосредственно кредитной организации, так и ее учредителю, который должен направить ее банку. Во время банковского кризиса в Норвегии в 90-х годах прошлого столетия предусмотренная законом возможность использовать аккумулированные Гарантийным фондом средства для целей финансовой помощи банкам была реализована на практике. В результате Гарантийный фонд приобрел доли в банковском капитале, которые в дальнейшем были реализованы за сумму, значительно превышающую расходы фонда. Тем самым предусмотренная Законом мера доказала свою эффективность: последствия банковского кризиса были успешно преодолены, причем без убытков для фонда. Данный положительный опыт очень важен в связи с ведущимся сейчас в Российской Федерации обсуждением возможности использования на аналогичные цели средств фонда обязательного страхования вкладов <11>. -------------------------------- <11> См., например: Сергеев В. В. Предупредить банкротство банков // ЭЖ-Юрист. 2007. N 3.

Отдельное внимание следует уделить механизму гарантирования вкладов, открытых в зарубежных филиалах иностранных банков в Норвегии. Все иностранные банки являются участниками соответствующих систем гарантирования вкладов в своих странах и уплачивают там взносы. В этой связи обязательства по вкладам в филиалах этих банков гарантируются фондами гарантирования вкладов государств, в которых зарегистрированы эти банки. Однако если уровень этой защиты ниже установленного в Норвегии, то на имеющуюся разницу распространяется гарантия норвежского Гарантийного фонда. При уплате взносов в фонд иностранным банком в качестве расчетной базы принимается во внимание размер открытых в филиале депозитов, не покрытый "домашней" гарантией страны регистрации этого банка; при этом показатели капитала банка не учитываются. Важным направлением деятельности Гарантийного фонда является проведение проверок входящих в него банков. Эти проверки осуществляются как на плановой основе (в соответствии с годовым планом проверок), так и при возникновении любых достаточных для того оснований. Как правило, в течение календарного года проверяются около десяти банков. Проверяются не столько вопросы гарантирования депозитов, сколько организация всей деятельности банка, особенно в части правильной оценки банковских рисков. Аналогичные проверки проводит Орган финансового надзора Норвегии, поэтому годовые планы проверок всегда согласуются с ним с целью исключить дублирование в работе. По результатам проверки составляется отчет, который направляется в кредитную организацию. Если в ходе проверки были выявлены какие-либо недостатки в работе, соответствующие предложения об их устранении включаются в отчет. Как правило, все банки охотно сотрудничают с Гарантийным фондом и недостатки устраняются. Необходимо особо подчеркнуть, что сам Гарантийный фонд не осуществляет банковский надзор, а указанные проверки не являются его надзорной деятельностью. Более того, их обязательность для банков не установлена законодательством. Проведение проверки - это "внутренние" отношения между фондом и проверяемой организацией. Вследствие этого фонд не может предоставить результаты проверки (отчет) третьим лицам, в том числе Органу финансового надзора. Однако по запросу последнего итоговый отчет всегда направляется в его адрес самой кредитной организацией. Гарантийный фонд тоже имеет доступ ко всем отчетам о проверках банков, проводимых Органом финансового надзора, но получает их также не напрямую, а из проверяемых кредитных организаций. Гарантийный фонд имеет весьма немногочисленный административный аппарат, подчиняющийся управляющему директору <12>. Он включает в себя два департамента - управления активами и анализа. Финансирование административных расходов Гарантийного фонда осуществляется за счет средств фонда (взносов его членов). При этом Гарантийный фонд сотрудничает со многими институтами банковского сообщества, например с Ассоциацией сберегательных банков Норвегии, что позволяет ему при достаточно ограниченных финансовых затратах эффективно решать поставленные перед ним задачи. Об этом свидетельствует успешный опыт его работы в течение многих лет. -------------------------------- <12> В настоящее время в фонде работают 15 специалистов.

------------------------------------------------------------------

Название документа