Внедрение антикоррупционных механизмов в деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Тамбовской области)

ВНЕДРЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕХАНИЗМОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Е. Ю. САВЧЕНКО

Савченко Е. Ю., старший юрист отдела правовой поддержки государственных структур ЗАО "АКГ "Развитие бизнес-систем".

Общепризнанно, что коррупция в России стала одним из основных факторов, который препятствует нормальному развитию государства. Причины коррупции многочисленны и состоят в недостатках системы организации органов исполнительной власти на всех уровнях управления <1>. -------------------------------- <1> Прим.: о причинах коррупции см.: доклад N 36157-RU "Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции" // Аналитическая записка от 1 октября 2006 г. / Всемирный банк, Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью в Европе и Центральной Азии.

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р <2> (далее - Концепция административной реформы), необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое состоит в том, что, во-первых, практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции. В результате реализации мероприятий административной реформы дальнейшая комплексная модернизация системы государственного управления рассматривается не только как продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и как модернизация стиля и методов их деятельности. Каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации напрямую зависит от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики. Поскольку решение задачи по внедрению антикоррупционных механизмов актуально не только для федеральных, но и для региональных органов власти, перед субъектами Федерации встает вопрос о необходимости разработки и внедрения собственных эффективных мер по предупреждению коррупции, вовлечения в данный процесс наиболее социально и политически активных слоев населения, формирования условий для последовательной и системной борьбы с коррупционными проявлениями. Как показывает практика, многие субъекты Федерации уже начали эту серьезную работу. При этом опыт некоторых из них заслуживает особого внимания. В числе таких регионов нельзя не отметить Тамбовскую область. Так, согласно рейтингу отчетов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по итогам реализации мероприятий административной реформы в 2007 г. <3>, установленному Комиссией по проведению в Минэкономразвития России конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы, Тамбовская область заняла третье место из 46 субъектов Российской Федерации, что является несомненным показателем эффективности реализации административной реформы в области. -------------------------------- <3> См.: протокол заседания комиссии по проведению в Минэкономразвития России конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы от 22 октября 2007 г. N 4 (см.: http://ar. gov. ru).

В целях реализации Концепции административной реформы в Тамбовской области была утверждена областная целевая программа "Административная реформа в Тамбовской области (2006 - 2008 годы)" <4>, одним из основных направлений которой было определено противодействие коррупции. -------------------------------- <4> См.: Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. N 52-З "Об областной целевой программе "Административная реформа в Тамбовской области (2006 - 2008 годы)" // Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.

В рамках реализации антикоррупционных мероприятий, предусмотренных вышеназванной областной целевой программой, органами государственной власти Тамбовской области приняты необходимые шаги, направленные на налаживание комплексной работы по предупреждению коррупции, устранению причин и условий, ее порождающих. В регионе основной упор сделан на существенном расширении направлений противодействия коррупции с использованием в этих целях политических, правовых, экономических, организационных, воспитательных и других мер. К ним, в частности, относятся: - разработка и принятие областного антикоррупционного законодательства; - планирование работы по противодействию коррупции, как в целом по области, так и в разрезе областных ведомств; - создание уполномоченного органа по противодействию коррупции, координирующего и направляющего антикоррупционную деятельность; - внедрение практики проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов области; - внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти области; - разработка и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг органами исполнительной власти области с целью сокращения дискреционных полномочий. Как известно, сфера деятельности органов исполнительной власти, связанная с государственными закупками, наиболее подвержена коррупционным рискам. Соответственно в целях эффективного использования бюджетных средств и исключения коррупции в Тамбовской области осуществлен комплекс мер, направленный на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд. Так, были проведены работы по закупке и установке комплекса аудиовидеозаписи проведения открытых торгов в Комитете государственного заказа области, что дополнительно повысило открытость и объективность при принятии решений членами конкурсных и аукционных комиссий. Утвердив Положение о рассмотрении в досудебном порядке жалоб на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти области, должностных лиц указанных органов, государственных гражданских служащих области, областных государственных учреждений (предприятий) и их работников (далее - Положение) <5>, Тамбовская область стала одним из первых субъектов Российской Федерации, создавшим правовую основу досудебного обжалования решений, а также действий (бездействия) органов исполнительной власти области, должностных лиц. -------------------------------- <5> См.: Постановление Администрации Тамбовской области от 31 августа 2008 г. N 969 "Об утверждении Положения о рассмотрении в досудебном порядке жалоб на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти области, должностных лиц указанных органов, государственных гражданских служащих области, областных государственных учреждений (предприятий) и их работников" // Тамбовская жизнь. 2007. 7 сен.

Положение определяет механизм рассмотрения в досудебном порядке жалоб на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти области, должностных лиц указанных органов, государственных гражданских служащих области, областных государственных учреждений (предприятий) и их работников, подаваемых гражданами и организациями в вышестоящий в порядке подчиненности орган исполнительной власти области или должностному лицу. Необходимо отметить тот факт, что в Положении заложен эффективный механизм независимого досудебного рассмотрения жалоб по аналогии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <6>, т. е. непосредственным рассмотрением жалоб занимается орган (правовое управление администрации области), не заинтересованный и независимый от результатов рассмотрения. Это явно можно отнести к его сильной стороне. -------------------------------- <6> См.: Российская газета. 2006. 5 мая; Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Парламентская газета. 2006. 11 мая.

Также в определенном смысле новаторской идеей со стороны органов исполнительной власти Тамбовской области является установление порядка досудебного рассмотрения жалоб для организаций, в то время как федеральным законодателем регламентирован порядок обращения в органы государственной власти исключительно в отношении граждан. Заслуживает внимания своевременность и актуальность разработки и принятия базового Закона Тамбовской области от 4 июня 2007 г. N 205-З "О противодействии коррупции в Тамбовской области" <7> (далее - областной Закон о противодействии коррупции), закрепившего легальное определение понятия "коррупция" и заложившего правовую основу системы мер предупреждения коррупционных правонарушений в Тамбовской области, а также областной целевой программы противодействия коррупции в органах исполнительной власти Тамбовской области на 2008 - 2010 годы. -------------------------------- <7> См.: Тамбовская жизнь. 2007. 8 июня.

Стоит признать, что федеральное законодательство довольно неохотно развивается в антикоррупционном направлении, несмотря на политико-правовые предпосылки, заложенные международными правовыми актами. Речь идет о Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 г., Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Так, например, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. особо выделены антикоррупционные требования к сфере публичных закупок (ч. 1 ст. 9), которые получили развитие в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <8>. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; Российская газета. 2005. 28 июля; Парламентская газета. 2005. 9 авг.

Несмотря на неоднократные попытки на федеральном уровне, так и не принят отдельный федеральный закон, посвященный решению проблемы противодействия коррупции. В таких условиях в целях создания правовых основ борьбы с коррупцией субъекты Российской Федерации вынуждены самостоятельно разрабатывать и принимать свое региональное законодательство в данной сфере. Анализ нормативной правовой базы других субъектов Российской Федерации показал, что правовая регламентация вопросов противодействия коррупции является одной из важнейших задач, стоящих сегодня перед регионами. Так, аналогичные законы, направленные на формирование политико-правовых основ противодействия коррупции, приняты и действуют в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Пензенской, Калужской, Ульяновской, Новгородской, Брянской, Кемеровской, Саратовской областях, Республике Татарстан, Республике Чувашия, Республике Марий Эл, Республике Мордовия и иных регионах <9>. -------------------------------- <9> См.: Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 г. N 1141-ЗПО "О противодействии коррупции в Пензенской области"; Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. N 305-ОЗ "О противодействии коррупции в Калужской области"; Закон Ульяновской области от 5 июня 2007 г. N 77-ЗО "О противодействии коррупции в Ульяновской области"; Закон Брянской области от 11 июля 2007 г. N 105-З "О противодействии коррупции в Брянской области"; Закон Республики Чувашия от 4 июня 2007 г. N 14 "О противодействии коррупции"; Закон Новгородской области от 10 июля 2007 г. N 128-ОЗ "О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области"; Закон Республики Марий Эл от 28 апреля 2007 г. N 9-З "О противодействии коррупции в Республике Марий Эл"; Закон Кемеровской области от 8 мая 2007 г. N 57-ОЗ "О противодействии коррупции"; Закон Республики Мордовия от 8 июня 2007 г. N 54-З "О противодействии коррупции в Республике Мордовия"; Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 155-ЗСО "О противодействии коррупции в Саратовской области"; Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан".

В рамках реализации Концепции административной реформы Законом Тамбовской области о противодействии коррупции определены задачи антикоррупционной политики и система мер по предупреждению коррупционных правонарушений в регионе. Согласно ст. 6 названного Закона в систему мер по предупреждению коррупционных правонарушений в Тамбовской области вошли следующие мероприятия: - разработка и реализация областной антикоррупционной программы; - антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; - внедрение служебного контроля; - антикоррупционный мониторинг; - антикоррупционные образование и пропаганда; - внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства о государственной и муниципальной службе; - ограничения в деятельности должностных лиц по осуществлению ими должностных полномочий; - внедрение административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций и административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; - оптимизация системы заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; - опубликование аналитических материалов о реализации мер антикоррупционной политики; - повышение правовой культуры населения области; - установление законодательных запретов для должностных лиц прямо или косвенно вмешиваться в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций либо участвовать в их управлении; - взаимодействие между правоохранительными органами и уполномоченным органом по противодействию коррупции; - введение досудебного порядка обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц. В развитие областного Закона о противодействии коррупции непосредственно свое закрепление система антикоррупционных мероприятий получила в областной целевой программе "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Тамбовской области на 2008 - 2010 годы" <10> (далее - Программа). -------------------------------- <10> См.: Закон Тамбовской области от 27 декабря 2007 г. N 330-З "Об областной целевой программе "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Тамбовской области на 2008 - 2010 годы" // http://pravo. tambov. gov. ru/soft_na/bpa.

Следует отметить, что Тамбовская область является одним из первых субъектов Российской Федерации, который не только разработал и принял антикоррупционную программу, но и начал повседневную работу по ее внедрению. Областная целевая программа основывается на реализации ряда базовых направлений, первоочередным из которых выступают создание и регламентация деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции. В соответствии с рекомендациями, изложенными в Примерной программе противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации на 2007 - 2010 годы, разработанной Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и одобренной Правительством Российской Федерации <11>, функции уполномоченного органа по противодействию коррупции в Тамбовской области возложены на управление государственной гражданской службы и организационной работы администрации области, ключевыми полномочиями которого выступают координация реализации антикоррупционной политики в регионе и контроль за ее проведением. -------------------------------- <11> См.: http://ar. economy. gov. ru.

Наличие органа с полномочиями по координации реализации антикоррупционной политики всеми субъектами позволяет создать необходимые условия для целенаправленных и эффективных действий по противодействию коррупции как системному явлению. Следующим направлением стала организация проведения как обязательной, так и независимой антикоррупционной экспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов. При этом наиболее приоритетной выделена антикоррупционная экспертиза в отношении правовых актов, регулирующих контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия государственных служащих во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами. Реализуя указанное направление, в Тамбовской области Постановлением администрации области от 19 апреля 2007 г. N 418 "О повышении качества правотворческой деятельности органов исполнительной власти области" <12> утвержден Порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и договоров (соглашений) на предмет коррупциогенности. В соответствии с указанным Порядком экспертиза проектов нормативных правовых актов области и договоров (соглашений), заключаемых администрацией области, на предмет коррупциогенности является частью юридической экспертизы и проводится правовым управлением администрации области. Таким образом, правовые и организационные основы для осуществления антикоррупционной экспертизы созданы и уже сегодня успешно внедряются в практику. -------------------------------- <12> См.: Тамбовская жизнь. 2007. 27 апр.

Информационное обеспечение антикоррупционной политики и формирование антикоррупционного общественного сознания также выделены Программой в качестве приоритетных, самостоятельных направлений. Так, в рамках программных мероприятий осуществляется систематическая публикация информационных материалов об отрицательном влиянии коррупции на социально-экономическое развитие страны и области, об ущемлении коррупционными действиями прав и законных интересов каждого отдельного гражданина, субъектов предпринимательской деятельности, а также проведение публичных информационных мероприятий с участием общественных объединений и предпринимателей для обсуждения проблем противодействия коррупции, мер по предупреждению коррупционных правонарушений, обобщения и распространения позитивного опыта антикоррупционного поведения среди субъектов предпринимательской деятельности. В развитие данного направления в области планируется организация телефона доверия для получения сообщений о фактах коррупции и последующего реагирования на них, функционирующего на базе уполномоченного органа по противодействию коррупции администрации области, а также создание интернет-страницы управления государственной службы и организационной работы администрации области по противодействию коррупции на официальном портале администрации области в целях информирования общественности о фактах коррупции и принятых по ним мерах, мероприятиях по противодействию коррупции, а также о ходе реализации Программы в целом. В целях формирования антикоррупционного общественного сознания в регионе реализуются мероприятия, направленные на пропаганду негативного отношения в обществе к проявлениям коррупции, в том числе с использованием социальной рекламы, внедрение системной программы этического образования государственных гражданских служащих области. Правовой базой для внедрения указанного направления выступает регламентация основных моральных принципов поведения государственных гражданских служащих при осуществлении ими своих служебных обязанностей в рамках Кодекса этического поведения, который в настоящее время находится на стадии согласования. Принятие Кодекса этического поведения позволит создать необходимый правовой механизм, направленный на противодействие коррупции в части формирования антикоррупционного сознания, а также развить и усовершенствовать заложенные в федеральным законодательстве основные принципы поведения гражданского служащего, обеспечить реализацию установленных этических норм, правил профессионального поведения государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти Тамбовской области для достойного выполнения ими своего служебного долга. Одной из новелл Программы противодействия коррупции выступает наличие специально разработанной на основании Методики проведения антикоррупционного мониторинга в органах исполнительной власти Тамбовской области системы индикаторов и планируемых показателей эффективности реализации Программы, которые являются неотъемлемой составляющей механизма мониторинга хода реализации Программы. Измерение коррупции представляет собой элемент региональной антикоррупционной стратегии, что помогает оценить общий уровень коррупции в регионе и выявлять сферы повышенного коррупционного риска, в которых уровень коррупции наиболее высок и должен рассматриваться как приоритетная проблема. Регулярные обследования уровня коррупции являются источником данных о факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, и помогают выработать адекватные антикоррупционные меры. Измерение коррупции с последующим опубликованием результатов мониторинга служит одним из средств вовлечения населения в исполнение антикоррупционной политики. Опубликованные результаты обследований привлекают и усиливают внимание общества к опасности коррупции, помогают формировать нетерпимое отношение к ее проявлениям. Оперативный мониторинг результатов реализации антикоррупционных мер позволяет своевременно корректировать содержание мер, распределение ресурсов между ними. Для каждого из мероприятий, предусмотренных Программой, разрабатываются соответствующая региональная правовая база, а также необходимые методики. В настоящее время в целях расширения внедрения механизмов противодействия коррупции в деятельности органов исполнительной власти области, поэтапного развертывания систем мониторинга уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, повышения информационной открытости, в том числе и в отношении процесса закупок для государственных нужд, реализации программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы, включая антикоррупционное, в Тамбовской области разработаны и находятся на стадии согласования: - методические рекомендации по выявлению коррупциогенных норм в принимаемых и действующих нормативных правовых актах и порядку применения результатов антикоррупционной экспертизы, включая памятку эксперта, в рамках обеспечения внедрения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность в деятельность органов исполнительной власти Тамбовской области; - проект положения о внутреннем служебном контроле, принятие которого обеспечит внедрение механизма внутреннего служебного контроля в органах государственной власти области; - методика приема на работу граждан Российской Федерации, претендующих на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Тамбовской области; - проект порядка применения аудио - и видеозаписи в местах проведения торгов, создания и ведения архивов аудио - и видеозаписей проведения торгов; - программы антикоррупционного обучения для учебных заведений, осуществляющих подготовку и переподготовку государственных и муниципальных служащих; - Положение о внутреннем служебном контроле и методика приема на работу граждан Российской Федерации, претендующих на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Тамбовской области. Указанные правовые и методические документы следует признать в определенном смысле уникальными, свидетельствующими о передовом опыте Тамбовской области, поскольку они практически не имеют аналогов ни на федеральном уровне, ни в практике других регионов. Одним из таких документов выступает Методика изучения сведений о кандидатах, претендующих на замещение должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти (в рамках единого процесса приема гражданина на государственную гражданскую службу в исполнительные органы власти области). Данный документ нацелен на внедрение в области антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства о государственной гражданской службе. Методика определяет "пошагово" порядок приема на работу граждан Российской Федерации, претендующих на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Тамбовской области, включая порядок изучения сведений, предоставляемых ими при поступлении. В названной Методике заложен новаторский комплексный подход к правовому регулированию процедуры приема на государственную гражданскую службу как единой целостной системе, в которой уделено внимание процедуре изучения сведений о гражданине, претендующем на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Тамбовской области как в конкурсном, так и во внеконкурсном порядке, а также регламентирован порядок проведения конкурсной процедуры на замещение вакантной должности гражданской службы. Принятие Методики позволит создать необходимую правовую основу для внедрения механизмов, исключающих коррупцию в системе подбора кадров, и послужит основой для эффективной реализации положений Закона Тамбовской области "О противодействии коррупции в Тамбовской области", определяющих в качестве одной из мер предупреждения коррупции внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства о государственной и гражданской службе. Таким образом, разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции в Тамбовской области осуществляются поэтапно и эффективно, плавно вливаясь в процесс реализации административной реформы на региональном уровне. Представляется, что нормотворческий и прикладной опыт организации и проведения в Тамбовской области мероприятий антикоррупционной направленности в рамках административной реформы заслуживает внимания и поддержки со стороны федеральных властей, и, безусловно, позитивный опыт региона может быть распространен в других субъектах Российской Федерации и полезен для них.

Название документа