Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РФ

А. В. КУРАКИН

Куракин Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Общая характеристика административно-правовых аспектов юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, так же как и зарубежных государств, является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих и прежде всего их дисциплинарной ответственности. Анализ законодательства о государственной службе показывает, что в различных ее видах установлены дисциплинарные взыскания за невыполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

- замечание; - выговор; - предупреждение о неполном должностном соответствии; - освобождение от замещаемой должности гражданской службы; - увольнение с гражданской службы (ст. 57). Федеральный закон от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" <2> определяет, что военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, привлекается к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, то есть за противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности (ст. 28.2). -------------------------------- <2> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

За дисциплинарный проступок к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий: - выговор; - строгий выговор; - лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; - лишение нагрудного знака отличника; - предупреждение о неполном служебном соответствии; - снижение в воинской должности; - снижение в воинском звании на одну ступень; - снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; - досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; - отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; - отчисление с военных сборов; - дисциплинарный арест. Согласно Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <3> за нарушение служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий: -------------------------------- <3> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.

- замечание; - выговор; - строгий выговор; - предупреждение о неполном служебном соответствии; - понижение в должности; - снижение в специальном звании на одну ступень; - лишение нагрудного знака; - увольнение из органов внутренних дел (ст. 38). Ответственность занимает важное место в содержании правового положения государственного служащего. Как отмечает Е. В. Климкина, дисциплинарная ответственность - это правовое состояние государственного служащего, наступающее вследствие применения дисциплинарного наказания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя <4>. -------------------------------- <4> См.: Климкина Е. В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы. Исторический аспект развития института юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Как отмечал В. М. Грибовский, "ответственность должностных лиц имеет в России громадное значение ввиду чрезвычайно многочисленного класса чиновников, с одной стороны, и громадного их влияния на общественную и государственную жизнь, с другой. Ответственность эта делится на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые два вида осуществляются в судебном порядке, последний - в административном" <5>. -------------------------------- <5> См.: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. С. 178.

Дисциплинарная ответственность - это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное положение было подмечено еще в 60-х годах XX в. специалистами в области государственной службы <6>. -------------------------------- <6> См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969. С. 14; и др.

С данным выводом необходимо согласиться и в настоящее время. Меры дисциплинарной ответственности чаще применяются к государственному служащему, нежели меры административной или уголовной ответственности. На данное обстоятельство обращали внимание правоведы конца XIX - начала XX в. Б. Н. Чичерин, Н. М. Коркунов, В. В. Ивановский, А. Д. Градовский. Ученые конца XIX - начала XX в. исследовали институт юридической ответственности на основе анализа Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1885 г.), а также Свода уставов "О службе гражданской" (1831 г.) <7>. -------------------------------- <7> См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года. 6-е изд., пересмотр. и доп. СПб.: Изд. Н. С Таганцева, 1889; Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900.

Следует отметить, что к середине XIX в. принимается комплекс средств по укреплению дисциплины в системе государственной службы. Данному обстоятельству способствовало принятие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.). В данном документе содержались нормы об уголовной и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Как отмечал А. Д. Градовский, "нарушение служебного долга и преступления по службе подвергают виновного ответственности, которая по роду вины и степени полагаемого взыскания устанавливается в двоякой форме: уголовной и дисциплинарной. Кроме того, ответственность служащих может иметь и гражданские последствия, состоящие в вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им действиями должностных лиц" <8>. -------------------------------- <8> См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. С. 112.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало следующие дисциплинарные взыскания, ряд которых может быть учтен в законодательстве о государственной службе, особенно в той его части, которая определяет режим дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, согласно законодательству о государственной службе, которое сложилось к середине XIX в., имели место следующие дисциплинарные взыскания: - замечание более или менее строгое; - выговор более или менее строгий, без занесения в послужной список; - вычеты из жалования; - выговор более или менее строгий, с внесением его в послужной список; - перемещение с высшей должности на низшую должность; - удаление от должности; - вычет из времени службы; - отрешение от должности; - исключение из службы (ст. 65). Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных три последних взыскания применялись в судебном порядке, поскольку они наиболее существенно ограничивали права осуждаемого служащего. Основаниями привлечения государственного служащего к ответственности, как в административном, так и в судебном порядке, являлись: жалобы; замечания, сделанные начальством; упущения по службе; доносы и месть подчиненных и др. Как отмечается в научной литературе, характерной особенностью уголовной ответственности за служебные преступления Российской империи была система так называемой административной гарантии, содержание которой состояло в том, что для возбуждения уголовного преследования против должностного лица необходимо было согласие начальства, которое к тому же решало вопрос о предании обвиняемого суду или прекращении уголовного дела <9>. -------------------------------- <9> См.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. N 4. С. 73.

Административная гарантия была закреплена в Своде законов 1832 г. и в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Данный институт вызывал неоднозначную реакцию. Ряд юристов выступал за отмену административной гарантии <10>. -------------------------------- <10> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. I. М., 2000. С. 125 - 134.

Так, Н. В. Муравьев писал: "Административная гарантия несправедлива потому, что деятельность закона и правосудие суда обеспечиваются только равенством их для всех, а следовательно, и для лиц, облеченных должностной властью. Она не нужна потому, что чиновника преступного его начальство не может и не должно укрывать даже во имя своей административной независимости и своих административных интересов, а невинного сумеет отличить без постороннего вмешательства сам суд, снабженный для этого всеми средствами человеческого ведения и разумения" <11>. -------------------------------- <11> См.: Муравьев Н. В. Об уголовном преследовании должностных лиц за преступления по службе // Юридический вестник. 1879. Кн. 2. С. 576.

Как отмечает Г. Е. Петухов, судебная ответственность чиновников за свои действия по службе в царской России приближалась к нулю <12>. -------------------------------- <12> См.: Петухов Г. Е. Указ. соч. С. 73.

Исследование показывает, что это не совсем так. По подсчетам П. А. Зайончковского, за 19 лет, с 1841 по 1859 г., за должностные преступления были судимы 78496 чиновников 9 - 14 классов <13>. -------------------------------- <13> См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. М., 1978. С. 176 - 178.

Как отмечается в исторической литературе, "в атмосфере, сформировавшейся в первой половине XIX в., а именно системы коллективных злоупотреблений, оставаться честным чиновником было практически невозможно" <14>. Несмотря на то что в системе государственной гражданской службы Российской империи имели место коррупция, нарушения режима законности и т. д., государственный аппарат все равно был более дисциплинированным, чем в настоящее время. Возможно, бюрократия Российской империи по уровню законности и дисциплины уступала корпусу государственной службы Германии, Швеции, но вполне соответствовала кадрам государственной службы Италии и Франции. -------------------------------- <14> См.: Писарькова Л. Ф. К истории взяток в России (по материалам "секретной канцелярии" кн. Голицыных первой половины XIX в.) // Отечественная история. 2002. N 5. С. 47.

Современный аспект юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Специалисты, исследовавшие институт государственной службы в целом и институт государственной гражданской службы в частности: А. А. Гришковец, Ю. С. Адушкин, Ю. Н. Старилов, Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, П. П. Сергун, В. А. Козбаненко, - отмечают, что "абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки" <15>. -------------------------------- <15> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 139.

Н. М. Коркунов справедливо отметил, что "уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами" <16>. -------------------------------- <16> См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. СПб., 1909. С. 694.

Такое положение обусловлено самой динамикой государственно-управленческой деятельности, которой повседневно заняты государственные служащие. Надлежащая дисциплина в государственном аппарате - необходимое условие его эффективной и стабильной работы" <17>. -------------------------------- <17> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. N 9. С. 57; Адушкин Ю. С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения. Саратов, 2002. С. 68; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Воронеж, 1996. С. 315; Козбаненко В. А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003. С. 120 - 121; Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 44 - 46.

Таким образом, в методах воздействия на государственных служащих большое место отводится дисциплинарным мерам, без применения которых, по заключению американских специалистов, никакие приемы мотивирования служебной деятельности не будут достаточно эффективными <18>. -------------------------------- <18> См.: Завражнов И. И., Четвериков С. Б. Государственная служба США // Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 92.

Необходимо согласиться и признать, что институт юридической ответственности в своих проявлениях ставит под контроль должностных лиц аппарата управления. Древние мыслители, а также философы нового времени отмечали, что власть, предоставленная сама себе, способна причинить громадные беды (Платон, Аристотель, Сократ, Локк, Монтескье). Д. Локк в XVII в. писал, что "общество, не заботящееся об ответственности власти перед собой, уподобилось бы глупому крестьянину, который защищает свое хозяйство от хорьков, зайцев, лис, забывая о волках и грабителях" <19>. -------------------------------- <19> См.: Локк Д. Избранные философские произведения: В 2-х т. Т. 2. М., 1960. С. 124.

Буржуазные революции XVII - XIX вв. утвердили юридическую ответственность первых лиц государства, их советников и приближенных за действия, наносящие ущерб безопасности государства, измену национальным интересам, злоупотребления властью, за беды и несчастья, причиненные стране. Эти революции создали правовые механизмы, подсудность и наказуемость всех без исключения правителей, смело шли на организацию открытых судов над высшими должностными лицами государства, ломая вековые предубеждения об их святости и неприкосновенности. В правосознании народа укреплялась та истина, что власть (в том числе самая высокая, династически-наследственная и т. п.) - установление человеческое, а не божественное - учреждается людьми, подлежит их суду <20>. -------------------------------- <20> См.: Серебрянников В. Ответственность как принцип власти // Свободная мысль - XXI в. 1998. N 3. С. 16.

"Несправедливость и преступление - одно и то же, независимо от того, совершены ли они венценосным или мелким негодяем. Титул преступника и количество его приспешников не меняют характера преступления, разве что отягощают его", - писал Д. Локк <21>. -------------------------------- <21> См.: Локк Д. Указ. соч. С. 123.

В. В. Путин, говоря о мерах противодействия коррупции, отмечает то, что "для борьбы с коррупцией нужно усиление репрессивных мер и укрепление правовой системы" <22>. -------------------------------- <22> См.: Задушим коррупцию // Аргументы и факты. 2008. 20 - 26 февраля.

Результаты буржуазных революций XVII - XIX вв. дошли и до наших дней. Так, по Конституции США президент, вице-президент, министры и другие высшие чиновники могут быть отстранены от должности не только за государственную измену, взяточничество и иные формы коррупции, но и за административные правонарушения и дисциплинарные проступки, за использование служебного транспорта в личных целях, сквернословие, неприличное поведение в общественных местах и т. д. <23>. -------------------------------- <23> См.: Серебрянников В. Указ. соч. С. 16.

Вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Как отмечает А. А. Гришковец, "одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие этого, в полную меру не используется" <24>. -------------------------------- <24> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. N 9. С. 57.

Крупный государствовед XIX - начала XX в. Н. В. Муравьев отмечал, что "дисциплина заключается в правильном сознании и в неуклонном выполнении служебного долга, а затем и в бдительном охранении того и другого. Сущность этого долга указывается в законах, чувство его подсказывается совестью и преданиями профессиональной и корпоративной чести, внешние же его проявления нуждаются в непрестанном за ним надзоре, из которого вытекает и ответственность нарушителей. Группы лиц называют дисциплинированным лишь того, когда всякий из них отчетливо знает свои обязанности и когда за исполнением их имеется строгое наблюдение, а всякое от них отступление влечет за собой и соответствующее взыскание" <25>. -------------------------------- <25> См.: Муравьев Н. В. Из прошлой деятельности (о судебной службе). СПб., 1900. Т. 1. С. 293.

Подход к решению проблемы юридической ответственности государственных служащих и в законодательном, и в практическом плане должен быть тесно увязан с задачей предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Следует согласиться с тем, что борьба с коррупцией в системе государственной службы должна предполагать разработку и проведение мер по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, связанных с коррупцией, устранению их последствий и наказанию виновных <26>. -------------------------------- <26> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77.

Система соответствующих мер должна базироваться на принципах законности, гласности, неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения, восстановления нарушенных прав, возмещения гражданам и их объединениям, а также государству ущерба от коррупции. Данные средства необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой составной части реформы государственной службы и совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Таким образом, важным направлением совершенствования законодательства о государственной службе должно являться более четкое закрепление оснований для дисциплинарных взысканий государственных служащих. Проблемы совершенствования законодательства о юридической ответственности государственных служащих. В. М. Грибовский в начале XX в. отмечал, что "дисциплинарная ответственность должностных лиц предусмотрена целым рядом статей, разбросанных по отдельным томам Свода законов, но тем не менее дисциплинарное законодательство является неполным, разрозненным и устарелым" <27>. -------------------------------- <27> См.: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. С. 179.

Говоря о настоящем времени, также необходимо отметить, что уже давно назрела необходимость в создании для каждого должностного лица границ его персональной ответственности. Этому могли бы способствовать разработка и принятие Основ или Кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти. Данный закон мог бы содержать в себе в концентрированном виде общие нормы о дисциплинарной ответственности должностных лиц, особенную часть, в которой бы следовало определить перечень дисциплинарных проступков и ответственность за каждое нарушение. Это особенно необходимо сделать, поскольку в настоящее время применение дисциплинарных взысканий к государственным служащим лишено каких-либо объективных критериев и зависит по большей части от субъективного усмотрения непосредственного руководителя. В третьей части сосредоточить нормы, регламентирующие производство по делам о дисциплинарных проступках, и в четвертой - нормы, определяющие порядок исполнения принятых решений. Цель дисциплинарных взысканий - противодействие всякому нарушению порядка общественной деятельности, а не только особенно опасному или вредоносному. В связи с этим, по мнению Н. М. Коркунова, в отличие от уголовной ответственности дисциплинарная ответственность не предполагает точно фиксированного состава деяния. Тут, как в гражданском праве, всякое нарушение обязанности, вытекающей из установленного законом порядка общественной деятельности, ведет к ответственности, хотя бы данное нарушение порядка и не было предусмотрено законом. В сфере служебной дисциплины это выражается так, что всякое нарушение служебного долга, в каких бы оно ни выражалось формах, предусмотренных или непредусмотренных законом, может влечь за собой дисциплинарное взыскание <28>. -------------------------------- <28> См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 724 - 725.

Законодательный акт "О дисциплинарной ответственности государственных служащих" способствовал бы унификации и систематизации законодательства о дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти и помог бы создать механизм, при котором большинство административных решений имело бы своих ответственных авторов, награждаемых за успехи, порицаемых за разгильдяйство и ошибки, подлежащих ответственности за нарушения закона или должностных обязанностей. В настоящий момент законодательство о дисциплинарной ответственности государственных служащих изобилует отсылочными и бланкетными нормами <29>. Опыт систематизации норм о дисциплинарной ответственности имеется в некоторых видах государственной службы. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. "Об утверждении дисциплинарного Устава таможенной службы Российской Федерации" <30>. -------------------------------- <29> См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 18; Костенников М. В., Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М., 2004. С. 130 - 132. <30> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 47. Ст. 5742.

Современному дисциплинарному законодательству не хватает хорошо разработанной процессуальной части <31>. -------------------------------- <31> См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 19.

Исследование юридической литературы (В. Д. Сорокин, И. В. Панова, П. И. Кононов, Ю. С Адушкин) <32> позволяет сделать вывод о том, что дисциплинарное взыскание как мера дисциплинарной ответственности должно налагаться в процессе осуществления дисциплинарного производства. Данное производство должно быть максимально формализованным, примерно так же, как производство по делам об административных правонарушениях. -------------------------------- <32> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004. С. 526; Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003. С. 116; Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 16; Адушкин Ю. С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения. Саратов, 2002. С. 67.

Нормативно должны быть определены: момент возбуждения дела о дисциплинарном проступке, задачи дисциплинарного производства, обстоятельства, исключающие производства по делу о дисциплинарном проступке, обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность. Целесообразно определить статус участников данного производства, обстоятельства, подлежащие выяснению по делу о дисциплинарном проступке, порядок реализации мер обеспечения производства по делу о дисциплинарном проступке, нормативно определить порядок обжалования мер обеспечения производства по делу о дисциплинарном проступке, порядок обжалования дисциплинарного взыскания, нормативно определить порядок исполнения принятого решения, а также административно-процессуальный механизм досрочного освобождения от наложенного ранее дисциплинарного взыскания. Анализ законодательства о государственной службе позволяет говорить о том, что нуждаются в совершенствовании порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, порядок проведения служебной проверки. Во многих зарубежных государствах правом инициировать и проводить административные расследования и налагать на государственного служащего дисциплинарные взыскания наделяются непосредственные руководители (Канада, Великобритания и др.). В ряде государств руководители расследуют лишь случаи незначительных нарушений со стороны подчиненных. Серьезные нарушения, дисциплинарные проступки рассматриваются специальными государственными органами: Дисциплинарный совет (Люксембург), Административная комиссия (Франция). Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих, в разных странах схожи. В частности, в книге "Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries" выделяются: - предупреждение; - замечание; - выговор; - различные виды денежных взысканий (штрафы, лишение очередной заработанной платы или премии); - уменьшение заработанной платы, сокращение или лишение пенсии; - ограничение карьерного роста: понижение в должности, замедление продвижения по службе, перевод на другую работу с изменением места жительства; - временное отстранение от должности; - увольнение <33>. -------------------------------- <33> См.: Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries / OECD. S. I., 2000. P. 38.

В настоящее время целесообразно пересмотреть ряд предписаний, касающихся дисциплинарной ответственности государственных служащих. Обусловлено это тем, что в соответствующих нормативных правовых актах, на которые осуществляется ссылка закона, регламентирующего дисциплинарный процесс, отсутствуют необходимые нормы. Как отмечает С. А. Денисов, "неэффективность дисциплинарной ответственности связана с ее диспозитивностью. Диспозитивность дисциплинарной ответственности позволяет использовать ее избирательно для воздействия на принципиальных служащих, не желающих выслуживаться перед начальством. Их "приговаривают" жить по закону, в то время как для служащих, преданных руководителю, создается режим наибольшего благоприятствования и возможность безнаказанно совершать коррупционные проступки" <34>. -------------------------------- <34> См.: Денисов С. А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 200.

Критикуя институт дисциплинарной ответственности государственных служащих, С. А. Денисов предлагает установить для них административную ответственность. И ввести такие административные наказания, как увольнение и лишение права поступления на государственную службу до двух лет. Следует сказать, что основания административной и дисциплинарной ответственности различные. Поэтому один вид ответственности нельзя заменить другим. Между тем КоАП РФ предусматривает ответственность за дисциплинарные проступки коррупционного характера (ст. ст. 13.11, 13.14, 15.21 КоАП Российской Федерации и др.). Однако практика привлечения к ответственности по данным составам правонарушений практически отсутствует. За использование служебной информации, а также разглашение информации с ограниченным доступом применяются меры дисциплинарной ответственности. Еще одной причиной разрастания коррупции в системе государственной службы является обезличенная коллегиальность ряда административных решений. В настоящее время практически невозможно найти виновного за ошибочное или незаконное решение. Безответственность и безнаказанность больше всего способствуют разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы <35>. Подтверждение этому мы можем найти у Ш. Монтескье. Философ верно заметил в своей работе "О духе законов". "Вникните в причины всякой распущенности, и вы увидите, что она протекает от безнаказанности преступлений, а не от слабости наказаний" <36>. -------------------------------- <35> См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 18 - 30. <36> См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 233.

"Если при народном правительстве законы перестали исполняться, что может быть только при коррупции республики, государство погибло", - писал Монтескье <37>. Ю. А. Тихомиров также особо отметил, что "безответственность чиновников снижает эффект закона" <38>. -------------------------------- <37> См.: Годме П. Ф. Финансовое право / Пер с франц. Р. О. Халфиной. М., 1978. С. 400. <38> См.: Тихомиров Ю. А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. N 3. С. 9.

В этой связи можно приветствовать появление распоряжения Правительства Москвы от 12 сентября 2005 г. "О повышении ответственности сотрудников органов исполнительной власти г. Москвы" <39>. -------------------------------- <39> См.: Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. N 54.

Возвращаясь к теории данного вопроса, необходимо сказать, что практически аналогичная мысль вышеприведенному была высказана в начале XX в. Э. Н. Берендтсом в докладной записке "О прошлом и настоящем русской администрации", написанной в 1904 г. министру внутренних дел В. К. Плеве. В ней Э. Н. Берендтс говорит о том, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества ввиду отсутствия честности и должной законности в его деятельности <40>. -------------------------------- <40> См.: Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 5 - 6.

К. С. Бельский говорит о том, что "принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины" <41>. -------------------------------- <41> См.: Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 29.

На аналогичный факт обратил внимание на рубеже XIX - XX вв. проф. В. В. Ивановский. В частности, он указал на отсутствие понятия вины в Уставе "О службе гражданской" и тем самым полагал, что без нее образуется поле для административного произвола. В. В. Ивановский отмечал: "было бы в интересах государственной службы, если бы эта вина хотя как-нибудь была определена, хотя бы самыми общими признаками" <42>. -------------------------------- <42> См.: Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1895. С. 609.

Кроме этого, было бы вполне оправданно более детально изучить практику работы дисциплинарных судов, функционировавших в нашей стране в 20-е годы XX в. <43>, и создать аналогичные структуры в настоящее время. На необходимость формирования института дисциплинарного судопроизводства указывается в научной литературе. В частности, В. Панкратов отмечает, что установление дисциплинарного судопроизводства необходимо ввиду обилия специальных субъектов дисциплинарной ответственности, а также и того, что очень многое оставлено на усмотрение лица, уполномоченного проводить служебную проверку <44>. -------------------------------- <43> См.: Постановление ВЦИК от 7 июля 1923 г. "Положение о дисциплинарных судах" // СУ РСФСР. 1923. N 54. Ст. 531. <44> См.: Панкратов В. От дисциплинарной ответственности - к дисциплинарному судопроизводству // Российская юстиция. 2004. N 3. С. 47.

Исследование показывает, что в ряде зарубежных государств, чтобы гарантировать защиту государственного служащего от произвола руководителей, в законодательстве о государственной службе устанавливается процедура проведения административных расследований, а также порядок обжалования государственными служащими наложенных на них дисциплинарных взысканий. Наиболее часто государственные служащие получают право подавать апелляцию в суды различной юрисдикции (Швеция, Франция, Германия). В некоторых случаях может быть создан специальный орган, например Дисциплинарная комиссия (Польша), Комиссия по апелляциям на государственной службе (Великобритания), административный суд по вопросам государственной службы (США) <45>. Видный отечественный государствовед Б. Н. Чичерин, признавая роль и значение суда как средства ограждения служащих от начальственного произвола при реализации дисциплинарной власти, тем не менее отмечал, что: "самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело весьма существенное для порядка службы" <46>. -------------------------------- <45> См.: Административная этика как средство противодействия коррупции. М., 2003. С. 13. <46> См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894. С. 369.

Суды административной юстиции, дисциплинарные суды - эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы <47>. -------------------------------- <47> См.: Государственная служба: нормативные акты основных правовых систем / Под ред. А. А. Демина. М., 2001. С. 71.

В завершение рассмотрения административно-правовых аспектов юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо сказать, что административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации пока недооцениваются.

Название документа