Государственное управление в сфере полицейской деятельности в России: советский и постсоветский периоды

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ПОЛИЦЕЙСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ: СОВЕТСКИЙ И ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ

О. В. ХАРЧЕНКО

Харченко О. В., проректор по учебной работе Санкт-Петербургского института гуманитарного образования, доцент, кандидат юридических наук.

В советский период развития государства существовали две разновидности полицейских органов: органы внутренних дел и органы государственной безопасности. На всем протяжении советской истории указанные органы периодически объединялись и разъединялись, происходили передачи различных составных частей этих органов из одного ведомства в другое. В части принадлежности пенитенциарных учреждений в этот процесс иногда вмешивалось ведомство юстиции (Народный комиссариат юстиции (НКЮ) - Министерство юстиции). Ведомство внутренних дел с первых лет советской власти называлось Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). НКВД РСФСР был образован наряду с другими народными комиссариатами и Советом Народных Комиссаров (СНК) РСФСР 26 октября (8 ноября) 1917 г. В ведение НКВД постепенно стали включаться такие составные части, как милиция (с 28 октября (10 ноября) 1917 г.), пенитенциарные учреждения (с 15 апреля 1919 г.), внутренние войска (с 28 мая 1919 г.), пожарная охрана (с 12 июля 1920 г.). Эти составные части (кроме внутренних войск) впоследствии стали объединяться под общим наименованием "органы внутренних дел". Ведомство государственной безопасности первоначально называлось Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией и саботажем. ВЧК была образована декретом СНК РСФСР 7 (20) декабря 1917 г. 6 февраля 1922 г. всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) упразднил ВЧК и учредил Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР. После образования СССР 15 ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР постановил преобразовать ГПУ в Объединенное государственное управление (ОГПУ) при СНК СССР. НКВД был освобожден от функции обеспечения государственной безопасности. 15 декабря 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли Постановления "О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик" и "О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска". Официальным поводом к расформированию НКВД послужило сосредоточение в его руках разнородных отраслей управления: охраны общественного порядка, коммунального хозяйства, советского строительства. Было признано, что каждая из этих отраслей выросла из рамок одного органа и приобрела самостоятельное значение. После ликвидации НКВД союзных и автономных республик при СНК этих республик были созданы Главные управления коммунального хозяйства, преобразованные в 1931 г. в наркоматы, и управления милиции и уголовного розыска, пенитенциарные учреждения и организация исправительных работ были переданы в НКЮ союзных республик <1>. Были и другие, более глубокие, причины ликвидации НКВД. К началу 30-х годов XX в. два ведомства - НКВД и ОГПУ стали наиболее могущественными материальными придатками тоталитарного государственного механизма. Между ними развернулась нешуточная борьба за единоличное проведение карательно-репрессивной политики. В рассматриваемый период времени верх в этой борьбе стало одерживать ОГПУ. Органами ОГПУ была организована дискредитация НКВД. Об этом свидетельствуют заголовки статей центральных газет, опубликованных в 1929 - 1930 гг.: "НКВД должен быть расформирован", "НК РКИ РСФСР за ликвидацию Наркомвнуделов", "Чуждые люди в Наркомвнуделе", "Бывшие свили гнездо в НКВД", "Спертый воздух в Наркомвнуделе" и т. д. Как считают авторы краткого исторического очерка "Органы и войска МВД России" <2>, "эта кампания была развернута с тем, чтобы влить такие звенья НКВД, как милиция, уголовный розыск, места заключения, в систему ОГПУ и тем самым превратить в мощную репрессивную систему". Тем не менее полностью своей цели ОГПУ добиться не удалось. Милиция и уголовный розыск не вошли в состав ОГПУ. Однако одновременно с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. о ликвидации НКВД союзных и автономных республик было принято секретное Постановление этих же органов власти "О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска". На основании этого Постановления ОГПУ и его органы на местах получили право назначения, перемещения и увольнения руководителей органов милиции и уголовного розыска, их инспектирования и контроля, использования в своих целях гласного состава и негласной сети милиции и уголовного розыска, их возможностей в области дактилоскопии и фотографии. В конце 1931 г. в составе ОГПУ СССР была образована Главная инспекция по милиции и уголовному розыску. Наконец, 27 декабря 1932 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) при ОГПУ СССР <3>, т. е. милиция стала официально подчиняться ОГПУ. -------------------------------- <1> См.: История государства и права СССР. Часть II / Под ред. Г. С. Калинина и Г. В. Швекова. М., 1981. С. 231. <2> См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 201. <3> Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР (СЗ СССР). 1932. N 84. Ст. 518.

Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован общесоюзный НКВД СССР, в состав которого в результате реорганизации ОГПУ вошло Главное управление государственной безопасности (ГУГБ). В ведение НКВД СССР из НКЮ были переданы и пенитенциарные учреждения. НКВД СССР стал наиболее могущественным ведомством в карательно-репрессивном механизме сталинского государства. Однако ошибочно было бы считать, что на этот раз НКВД одержал верх над конкурирующими ведомствами - ОГПУ и НКЮ. Во-первых, такого ведомства, как НКВД, к тому времени уже не существовало, а во-вторых, наиболее крупным из функциональных подразделений НКВД стало ГУГБ. В нем, по данным авторов краткого исторического очерка "Органы и войска МВД России", было в 3,5 раза больше сотрудников, чем в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) <4>. В объединенном ведомстве сложилась такая ситуация, когда среди сотрудников НКВД "бытовало мнение, что работа милиции второстепенная, и работники милиции - люди третьего сорта" <5>. -------------------------------- <4> См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 203. <5> Городинец Ф. М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции в 30-е годы // Правовое государство и деятельность органов внутренних дел по борьбе с преступностью. Сб. трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 2. СПб., 1993. С. 172.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 апреля 1941 г. органы государственной безопасности были выделены из НКВД СССР, и был образован самостоятельный Народный комиссариат государственной безопасности (НКГБ) СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 июля 1941 г. НКВД СССР и НКГБ СССР были вновь объединены в единый НКВД СССР. Постановлением СНК СССР и ВКП(б) от 14 апреля 1943 г. НКВД СССР было разделено на НКВД СССР, НКГБ СССР и Управление контрразведки "Смерш" Народного комиссариата обороны СССР. 15 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и народных комиссариатов в министерства. НКВД СССР соответственно был преобразован в МВД СССР, НКВД союзных и автономных республик - в соответствующие МВД, а НКГБ СССР - в МГБ СССР. В январе 1947 г. внутренние войска МВД СССР, кроме конвойных частей и войск МВД по охране объектов промышленности и железных дорог, переданы в МГБ СССР. В апреле 1948 г. части внутренних войск по охране особо важных объектов промышленности переданы из МВД СССР в МГБ СССР. В октябре 1949 г. милиция передана из состава МВД СССР в МГБ СССР, а в МВД таким образом остались только пенитенциарные учреждения и пожарная охрана. После смерти И. В. Сталина 10 марта 1953 г. на совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР было принято решение об объединении МГБ СССР и МВД СССР в одно министерство - МВД СССР. При этом пенитенциарные учреждения, за исключением тех, в которых содержались осужденные за государственные преступления, были переданы в ведение Министерства юстиции СССР. Однако уже в январе 1954 г. они вновь были переданы в систему МВД СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 марта 1954 г. органы государственной безопасности вновь выведены из подчинения МВД СССР и образован Комитет государственной безопасности (КГБ) при Совете Министров СССР. Пограничные и внутренние войска при этом остались в составе МВД СССР. В марте 1957 г. пограничные войска переданы в ведение КГБ при Совете Министров СССР. В системе МВД СССР остались только внутренние войска. На этом до самого конца существования СССР завершилось окончательное размежевание различных органов и войск между МВД и КГБ. Преобразования же в системе самого МВД на этом не закончились. Так, Постановлением Совета Министров СССР от 13 января 1960 г. МВД СССР было упразднено, а его функции были переданы МВД союзных республик, в том числе на территории РСФСР - МВД РСФСР, ранее образованному Постановлением Совета Министров СССР от 11 апреля 1955 г. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 августа 1962 г. МВД было преобразовано в Министерство охраны общественного порядка (МООП) РСФСР. Значительным событием в истории органов внутренних дел стало принятие Президиумом Верховного Совета СССР Указа от 6 апреля 1963 г. "О предоставлении права предварительного следствия органам охраны общественного порядка". С этого времени в составе органов внутренних дел появились следственные подразделения. Органы внутренних дел стали состоять из милиции, органов предварительного следствия, пенитенциарных (исправительно-трудовых) учреждений и пожарной охраны. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. было создано союзно-республиканское МООП СССР. 17 сентября 1966 г. Президиум Верховного Совета РСФСР упразднил МООП РСФСР в связи с возложением его функций на МООП СССР. Наконец, 25 ноября 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О переименовании Министерства охраны общественного порядка СССР в Министерство внутренних дел СССР". Таким образом, с конца 60-х годов XX в. органы внутренних дел вместе с внутренними войсками стали входить в систему МВД СССР. Кроме союзного МВД существовали республиканские МВД, однако в РСФСР собственное министерство отсутствовало. Только в период, предшествовавший распаду СССР, 6 октября 1989 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ "Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР". 29 декабря 1990 г. Приказом МВД РСФСР была утверждена структура МВД и УВД РСФСР. 18 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР "О милиции", который действует до сих пор. В конце 1991 г., в период, совпавший с распадом СССР и образованием нового Российского государства, произошел "рецидив" советских времен. 19 декабря 1991 г. Президент РСФСР издал Указ "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР". Однако уже 14 января 1992 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал данный Указ неконституционным <6>. Таким образом, в 1992 г. к началу существования нового государства - Российской Федерации - в стране действовало МВД, в систему которого входили органы внутренних дел и внутренние войска. Составными частями органов внутренних дел являлись милиция, органы предварительного следствия, исправительные учреждения, а также органы управления ими (по терминологии Приказа МВД СССР от 29 апреля 1988 г. - управления (отделы) по исправительным делам), пожарная охрана (с 1993 г. - Государственная противопожарная служба). Началось дробление системы МВД России. Из системы МВД России с 1 сентября 1998 г. были переданы в ведение Министерства юстиции учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (см. Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" <7>). В соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г., создана новая федеральная служба - Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН), подведомственная Минюсту России. С 1 января 2002 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. <8> Государственная противопожарная служба (ГПС) МВД России была преобразована в ГПС МЧС России. -------------------------------- <6> Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 1. <7> Российская газета. 1998. 4 авг. <8> Российская газета. 2001. 14 нояб.

В последнее время активно обсуждается вопрос о выделении из всех полицейских органов предварительного следствия и создании единого Следственного комитета. Следственный комитет не станет очередным военизированным ведомством, можно будет говорить о том, что наконец-то в России будет воплощена в жизнь идея авторов следственно-судебной реформы 1860 - 1864 гг. об отделении следствия от полиции.

Название документа