Государственная политика в сфере противодействия коррупции (международно-правовые аспекты)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ (МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

В. А. КОЗЛОВ

Козлов В. А., доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО (У) МИД России.

Проблема борьбы с коррупцией является одной из самых острых проблем Российского государства и общества. Коррупция, несмотря на все принимаемые государством усилия, начинает приобретать характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Она угрожает стабильности и безопасности общества, нанося ощутимый урон его социально-экономическому и политическому развитию. Поэтому готовность к эффективной борьбе с ней рассматривается мировым сообществом в качестве важнейшего показателя цивилизованности государства, его приверженности демократическим ценностям. Проблема усугубляется тем, что сейчас коррупция выходит за рамки национальных границ. Доходы от нее после "отмывания" включаются в национальные и международные финансовые потоки, подрывая государственные и международные основы власти и экономики. В условиях сложных социально-экономических преобразований граждане крайне остро реагируют на коррупционные проявления и справедливо ожидают от власти конкретных шагов по их искоренению. Следует отметить, что только в 2006 г. в Комиссию Государственной Думы по противодействию коррупции поступило и рассмотрено 565 обращений граждан и организаций. Готовность к эффективной борьбе с коррупцией является важнейшим показателем цивилизованности государства, его приверженности к демократическим принципам и ценностям. Международным и национальным опытом доказано, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Снизить ее уровень можно, лишь реализуя целостную систему последовательных мер на ключевых направлениях. Слишком взаимосвязаны многие проблемы. Нужен только комплексный подход в решении проблем, острота которых не спадает, а, напротив, в последнее время многократно возрастает. Выработка целостной государственной стратегии противодействия коррупции и осуществление последовательной и скоординированной политики в этой сфере являются одними из насущных задач правовых преобразований на современном этапе. От их решения зависит реализация национальных интересов России практически во всех сферах общественных отношений. Сегодня коррупция превратилась в одну из наиболее серьезных проблем, поэтому международное сообщество объединяет усилия в борьбе с этим явлением. В этих целях используется весь арсенал правовых средств, начиная с мер уголовно-правового и гражданско-правового характера и заканчивая специфическими методами налогового и финансового контроля. В целом анализ ситуации с противодействием коррупции в стране позволяет сделать выводы о необходимости принятия первоочередных мер по совершенствованию государственной политики в этой сфере. Важнейшей составной частью антикоррупционной политики должно стать формирование эффективного антикоррупционного законодательства. Проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят комплексный характер. Они связаны с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Присоединение России к ряду международных конвенций по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией и сопряженными с ними налоговыми преступлениями и отмыванием незаконных доходов неизбежно сегодня ставит вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта, который будет предусматривать меры, направленные в первую очередь на устранение причин и условий, порождающих коррупцию <1>. -------------------------------- <1> См.: Нургалиев Р. Г. Выступление на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 2006 г. по теме "О реализации положений Послания Президента Российской Федерации на 2006 год по вопросам борьбы с коррупцией" // Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 2006. N 194(908).

Многогранность проблем, порождаемых коррупцией, диктует необходимость системного подхода к организации противодействия ей. Правомерно ставить вопрос не просто об усовершенствовании отдельных институтов и направлений деятельности государственных органов, а о концептуальном оформлении новых подходов в нормативном, ресурсном, информационном, организационном обеспечении борьбы с этим явлением. В связи с этим разработка проекта Федерального закона "О противодействии коррупции" ("рамочного" закона), закрепляющего принципы и основные направления осуществления государственной политики по предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с коррупцией, определяющего надзорные и координирующие функции государства в сфере осуществления такой политики, предусматривающего нормативное закрепление дефиниции "коррупция", имеет первостепенное значение. Согласно статистическим данным в год выявляется в среднем около 25 тысяч преступлений против государственной власти, интересов государственной службы, службы в органах местного самоуправления. Однако статистика не отражает действительного состояния коррупционной преступности, поскольку латентность ее остается крайне высокой <2>. -------------------------------- <2> См.: Колесников В. И. Парламентские слушания на тему "О государственной политике и стратегии противодействия коррупции" 21 апреля 2005 г.

По мнению Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки, "коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют свое служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах" <3>. -------------------------------- <3> Чайка Ю. Я. Выступление на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 25 ноября 2006 г. М., 2006.

Коррупция имеет тесную взаимосвязь с теневой экономикой. Она влияет на снижение темпов экономического роста, снижение потенциала институтов гражданского общества, нарушение прав человека. В законодательные акты необходимо включить требования о либерализации режима банковской и коммерческой тайны в целях борьбы с отмыванием денег, конфискации доходов, полученных преступным путем. Следует детально проработать формы и процедуры международного сотрудничества государств и организаций, учитывающие специфику данной деятельности. Она должна осуществляться в рамках мероприятий, направленных на разработку национальной стратегии противодействия отмыванию денег и создание системы международного финансового контроля в банковской сфере и иных финансовых, кредитных институтах развитых стран. Антикоррупционная политика должна стать постоянной и неотъемлемой частью государственной политики в целом. На практике это означает, что безотлагательно следует разработать и ввести в действие продуманную государственную систему противодействия коррупции, которая предусматривала бы не только принципиальные подходы к проблеме, но и систему взаимосвязанных мер во всех областях жизнедеятельности государства и общества. Избранный подход постепенного приведения российского законодательства в соответствие с международными требованиями по противодействию коррупции при параллельной подготовке комплексного документа, который станет основой национальной антикоррупционной стратегии, может в конечном итоге оказаться более плодотворным, чем подходы, оторванные от учета требований международных антикоррупционных стандартов. Антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. Перед российским обществом стоит проблема имплементации отечественного антикоррупционного законодательства на основе международно признанных норм борьбы с этим явлением. 3 февраля 2007 г. Президент России В. В. Путин подписал Указ "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.". Указом предусмотрено представление предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных договоров. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию разработана в рамках Совета Европы и подписана от имени Российской Федерации в Страсбурге 27 января 1999 г. Ратификация Конвенции будет способствовать совершенствованию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации, правовой базы участия Российской Федерации в антикоррупционной деятельности, международному сотрудничеству в этой области. Ратификация Конвенции также будет способствовать и станет важным шагом на пути дальнейшей интеграции Российской Федерации в общеевропейское правовое пространство <4>. -------------------------------- <4> См.: Заключение Правительства Российской Федерации от 5 июня 2006 г. N 1955п-П4 на проект Федерального закона "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию".

Конвенция ООН против коррупции (2003 г.) <5> и Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" (1999 г.) <6> предусматривают разработанные на основании опыта зарубежных государств нормы, направленные на предупреждение и противодействие коррупции. Они раскрывают содержание понятия коррупции в его международно-правовом понимании, что является необходимым условием для правильного понимания этого явления на национальном уровне и успешной борьбы с ним. Кроме того, они предусматривают криминализацию таких составов, как неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях; устанавливает ответственность юридических лиц, меры по содействию сбору доказательств, конфискации доходов и др. -------------------------------- <5> Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ. <6> Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ.

Конвенциями предусмотрено создание эффективного механизма конфискации коррупционных доходов и организации международного сотрудничества по указанным вопросам. В связи с этим представляется необходимым разработать предложения о внесении изменений в законодательство об исполнительном производстве, предусматривающих механизм направления в иностранные государства запросов об исполнении приговоров российского суда в части, касающейся конфискации имущества, полученного преступным путем. Ратифицированные Государственной Думой Конвенция ООН против коррупции и Конвенция СЕ об уголовной ответственности за коррупцию предусматривают, в частности, нормы, направленные на предупреждение и противодействие коррупции как на национальном, так и на международном уровне. В связи с этим в кратчайшие сроки необходимо провести имплементацию норм Конвенций в наше законодательство. По мнению большинства специалистов, магистральный путь к созданию современной антикоррупционной нормативно-правовой базы - это имплементация в российское законодательство стандартов, соответствующих требованиям ключевых международных документов. Однако, несмотря на проводимую работу, пока остаются неразрешенными проблемы имплементации международных правовых норм по борьбе с коррупцией в российское законодательство. Есть острая потребность в четко сформулированной государственной программе по противодействию коррупции, которая включала бы в себя не только нормы уголовного преследования, но и комплекс мер профилактического характера. Необходимость этого обусловлена рядом причин, в том числе отсутствием в российском законодательстве юридического определения понятия коррупции, вследствие чего не определены правовые рамки феномена коррупции как объекта борьбы с ним. Российское уголовное законодательство не содержит терминов "активный" и "пассивный" подкуп государственного должностного лица" в отличие от норм Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (от 27 января 1999 г.). Уголовная ответственность за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.) специально не оговорена российским законодательством. Создание соответствующего правового режима по борьбе с коррупцией определяет необходимость разработки проекта Федерального закона "О противодействии коррупции", закрепляющего принципы и основные направления осуществления государственной политики по предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с коррупцией, определяющего надзорные и координирующие функции государства в сфере осуществления такой политики, предусматривающего нормативное закрепление дефиниции "коррупция". Следует отметить, что в современном российском уголовном законодательстве нет даже перечня коррупционных преступлений. Продуманная имплементация этих норм в отечественное российское законодательство позволит полнее использовать имеющийся потенциал государственных, в том числе и правоохранительных, органов в плане противодействия проявлениям коррупции. К числу первоочередных законодательных мер в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию следует также отнести: - внесение изменений в Уголовный кодекс РФ, касающихся установления перечня коррупционных преступлений; расширения круга субъектов коррупционных преступлений; - совершенствование ст. ст. 115 и 116 Уголовно-процессуального кодекса РФ с целью создания правовых оснований для принятия мер обеспечительного характера к имуществу, полученному в результате преобразования или приобщения доходов, полученных преступным путем, а также распространения аналогичных мер процессуального принуждения на прибыль и другие материальные выгоды, полученные лицом в результате использования такого имущества; - внесение изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" в части установления контроля над финансовыми операциями публичных должностных лиц, разработки перечня таких лиц либо критериев отнесения к данной категории лиц; - внесение согласованных изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в части наложения запрета государственным служащим в течение определенного срока (двух либо трех лет) после ухода в отставку переходить на работу в коммерческие организации, ранее находившиеся в сфере непосредственного административно-правового воздействия либо контроля; - внесение изменений в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" в части установления ограничений на вхождение депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в состав органов управления коммерческих организаций с определением в таких случаях порядка досрочного прекращения полномочий депутатов соответствующего уровня; уточнения оснований и установления порядка передачи государственными служащими в доверительное управление долей (пакетов активов) в уставном капитале коммерческих организаций на время прохождения службы под гарантию государства и др. Необходимо отметить, что нормы российского уголовного права не охватывают деяния, признаваемые коррупционными кругами за рубежом. Не считаются коррупцией такие действия, как подкуп иностранного должностного лица, принятие решения в условиях конфликта интересов, незаконное обогащение должностного лица. Правовая ответственность за подкуп не применяется к юридическим лицам. Отсутствуют также нормы, предусматривающие ответственность за незаконное предоставление налоговых и таможенных льгот, переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в ведении этого лица при исполнении им обязанностей государственной службы. В феврале 2007 г. Россия стала членом международной организации "Группа государств против коррупции" (сокращенно ГРЕКО). В силу же членства России в ГРЕКО эти обязательства приобрели характер международно-правовых, и имплементация должна идти более ускоренными темпами по времени. Конвенция ООН против коррупции предусматривает необходимость криминализации ряда деяний, пока неотносимых российскими законами к криминальным. Так, ст. 20 Конвенции предписывает криминализировать "незаконное обогащение". Этот термин означает значительный рост активов публичного должностного лица, явно превышающий его официальные доходы. Например, если должностное лицо помещает на свой банковский счет или на счет своих родственников значительные суммы, не соответствующие его официальным доходам, государство должно иметь право знать источник этих финансовых средств. Такая норма реализована в Италии и, как показывает практика, оказалась очень действенной. Правоведы в России возражают, отмечая, что это нарушение презумпции невиновности. Но есть и другая точка зрения: государственная должность накладывает некоторые ограничения на права того, кто ее занимает. В соответствии с требованиями Конвенций ООН и Совета Европы предстоит пересмотреть перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (ст. 447 УПК РФ). Кроме того, все процедуры, связанные с лицами, облеченными иммунитетом, также должны быть тщательно прописаны. Конвенция вводит также ответственность за транснациональное взяточничество. Международными организациями подсчитано, что объем взяток, идущих на подкуп должностных лиц других государств ради получения контракта (или ради неполучения контракта конкурентом) либо для решения других коммерческих задач, исчисляется в мире миллиардами долларов. В России должна быть разработана общенациональная (федеральная) государственная программа борьбы с коррупцией. Эта программа должна содержать комплекс мер, направленных на борьбу с коррупцией, в том числе предусматривать осуществление следующих мероприятий: - приведение российского законодательства в соответствие с международными антикоррупционными нормами; - проведение экспертизы коррупциогенности действующих нормативных правовых актов, разработка поправок к нормативным правовым актам и их проектам по результатам экспертизы на коррупциогенность; - проведение криминологической экспертизы принимаемых законов на предмет коррупциогенности этих законопроектов при активном участии специалистов различных отраслей права; - создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности с повышенным риском коррупции. В частности, в финансово-кредитной и налоговой сферах, сфере приватизации государственной и муниципальной собственности, в социальной сфере и т. д. С этой целью необходимо законодательно закрепить проведение независимой научной и общественной экспертизы законопроектов. Результаты экспертизы учитывать в работе над законопроектами; - легальное определение терминов "коррупция" и "коррупционные правонарушения" на уровне федерального законодательства; - законодательное установление перечня должностей по государственной и муниципальной службе, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих наказание за коррупционные правонарушения; - создание методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы и коррупциогенности органов исполнительной власти и проведение такой оценки. Необходимо в законодательном порядке урегулировать права и обязанности чиновников всех уровней, а также процедур проверки достоверности деклараций о доходах госслужащих; - создание органов по противодействию коррупции на уровне субъектов Российской Федерации; - разработка ведомственных антикоррупционных программ, с целью создания особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, функций и должностей с высокой степенью коррупциогенности. Консолидированные усилия всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции должны найти свое выражение в осуществлении понятных населению последовательных и системных мер, в первую очередь законодательного характера, направленных на создание условий, препятствующих распространению коррупции, и пресечение деятельности коррумпированных чиновников. Системное и постоянное противодействие коррупции должно стать стратегической задачей государства. Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.

Название документа