Принудительная эвакуация транспортного средства: конфликт власти и общества

(Дерюга А. Н.)

("Современное право", 2007, N 11)

Текст документа

ПРИНУДИТЕЛЬНАЯ ЭВАКУАЦИЯ ТРАНСПОРТНОГО СРЕДСТВА:

КОНФЛИКТ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА

А. Н. ДЕРЮГА

А. Н. Дерюга, кандидат юридических наук, доцент.

Современные взаимоотношения государства и общества в сфере безопасности дорожного движения можно назвать несостоявшимися.

Острый конфликт вызван многими причинами, и главные из них - аварийное состояние дорог, их недостаточная техническая оснащенность; низкое качество подготовки водителей и их культура поведения, озлобленность; невысокая эффективность предупредительных и пресекательных мероприятий, проводимых сотрудниками ГИБДД. Однако на фоне явных причин, находящихся в буквальном смысле "на дороге", скрываются и другие, невидимые, обнаружить, объяснить и устранить которые возможно только совместными усилиями ученых, практиков и законотворцев. К таким причинам можно отнести неурегулированность правом отдельных вопросов взаимоотношений власти и автосообщества или, наоборот, избыточное сосредоточение права, порождающее порой юридические коллизии.

Острейшим правовым "узлом" можно назвать административно-юрисдикционное урегулирование эвакуации транспортных средств физических и юридических лиц, нарушивших правила остановки или стоянки транспортных средств. Речь идет о ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ и сопутствующих ей некоторых норм Кодекса процессуального характера.

Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшее за собой создание препятствий для движения других транспортных средств, а равно остановка или стоянка транспортного средства в тоннеле наказываются штрафом (ст. 12.19 КоАП РФ). Действенность этого состава административного правонарушения очевидна, ибо направлена на защиту участников дорожного движения от блокирования проезда стоящими на дороге транспортными средствами, снижение угрозы аварийной ситуации при вынужденном маневрировании, порой связанном с выездом на встречную полосу дорожного движения.

Что делать правоохранительным органам с транспортным средством в случае обнаружения такого нарушения? При реальной угрозе безопасности дорожного движения эффективно удаление автомобиля с проезжей части. Такая возможность предусмотрена ст. 27.13 КоАП РФ, но возникают проблемы взаимоотношений власти и автосообщества.

Началом проблемы послужило существовавшее ранее противоречие между примечанием к ст. 12.19 и ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ, которые предусматривали соответственно запрет и возможность ограничения права использования транспортного средства в случае нарушения вышеуказанных правил, при этом по-разному толкуя такие ограничения. Примечание к ст. 12.19 содержало запрет на действие, связанное с эвакуацией транспортного средства, а ч. 1 ст. 27.13 устанавливала право на действие, связанное с задержанием автомобиля. Отсутствие в нормах Кодекса толкования понятий "эвакуация транспортного средства" и "задержание транспортного средства" лишь усугубляло и без того конфликтные отношения между правоохранительными органами и собственниками автотранспортных средств. Положение дел не спасли Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18.12.2003 N 759 (далее - Правила), дающие определение задержания транспортного средства (п. 2), так как расширенное толкование мер административного принуждения согласно смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможно только на основании закона.

Стремясь снизить напряженность в рассматриваемых отношениях, законодатель внес в 2007 году поправки в КоАП РФ. Примечание к ст. 12.19 утратило силу, а ч. 1 ст. 27.13 изложена в редакции, предусматривающей расширенное толкование задержания транспортного средства.

Неоспоримым подтверждением актуальности вышеуказанной проблемы является сразу несколько обращений граждан в Верховный Суд РФ и в его Кассационную коллегию (см. решения Верховного Суда РФ от 21.06.2006 N ГКПИ06-286 и от 15.05.2006 N ГКПИ06-240, Определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25.07.2006 N КАС06-260 и от 19.09.2006 N КАС06-325). При этом решения этих инстанций (кстати, принятых не в пользу граждан) можно назвать не иначе как натянутыми.

Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по заявлению К. А.А. об оспаривании пунктов 13 и 14 Правил, в силу несоответствия примечанию к ст. 12.19 КоАП РФ отказал заявителю в удовлетворении его требований по следующим основаниям.

Бесспорно, с утратой силы примечания к ст. 12.19 КоАП РФ острота вопроса несколько снизилась, однако расширенное его изложение Верховным Судом РФ не дает оснований для оптимизма. Речь идет о дополнительном объяснении избирательности действия примечания, которое не распространялось на ч. 4 этой статьи. Частью 1 ст. 27.13 КоАП РФ (т. е. федеральным законом) предусмотрено задержание транспортного средства при нарушении правил эксплуатации и (или) управлении транспортным средством в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 12.19.

Официальный вывод Верховного Суда РФ о том, что действие примечания применимо к частям 1 - 3 ст. 12.19 КоАП РФ, фактически означает, что стоящий под запрещающим знаком (ч. 1), или на стоянке, предназначенной для автомобилей инвалидов (ч. 2), или на тротуаре (ч. 3) автомобиль не подлежит эвакуации, в отличие от стоящего правомерно автомобиля, но создающего препятствие для проезда других транспортных средств. На практике это может привести к тому, что стоящее правомерно автотранспортное средство на привычном для эвакуации месте, не создающее препятствий (в данное время суток или день недели) для проезда транспортных средств, будет эвакуировано. Напротив, транспортное средство, стоящее в зоне действия знака запрета остановки или стоянки либо на тротуаре останется на месте, продолжая мешать автобусам, другим автотранспортным средствам или пешеходам.

Не совсем справедливое действие закона, разделяющее автовладельцев-нарушителей на оставшихся без транспорта и "счастливчиков", скрадывается безразличным отношением большинства сотрудников ГИБДД, которые не различают, какая часть ст. 12.19 КоАП РФ нарушена, применяя эвакуацию за любое нарушение остановки или стоянки транспортного средства. Чаще всего эта юридическая ошибка касается состава административного правонарушения по ч. 3 ст. 12.19.

Распоряжение УВД Хабаровского края от 03.07.2006 N 312053 "О мерах по пресечению правонарушений, связанных с нарушением водителями правил остановки и стоянки транспортных средств" устанавливает, что эвакуация транспортных средств применяется в случае совершения правонарушения по частям 3 и 4 ст. 12.19 (п. 1.2). Кстати, при анализе протоколов об административных правонарушениях, составленных на территории г. Хабаровска на основании состава правонарушения по ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ, было обнаружено отсутствие описания дорожной ситуации, которая привязывается к созданию реального препятствия для проезда других транспортных средств.

Подобное положение дел в будущем может только усугубиться, так как с отменой примечания к ст. 12.19 КоАП РФ снимается острота вопроса об ограничении прав в этой сфере.

Бесспорно, эвакуация транспортного средства - это ограничение права собственника на пользование и распоряжение имуществом. Возврат полного права собственности возникает по закону (ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ) в силу устранения причин задержания транспортного средства. Причина задержания транспортного средства связана с отсутствием его владельца, не способного ознакомиться с протоколом об административном правонарушении, совершенном по ч. 4 ст. 12.19. Однако реально это выглядит как вымогательство: пока виновный не оплатит штраф за нарушение правил дорожного движения, затем "услугу" эвакуации, постановку на хранение и хранение своего транспортного средства (п. 9 Правил), использовать транспортное средство по своему усмотрению водитель (владелец, его представитель) не может.

Частично вышеуказанное положение дел объясняется решением Верховного Суда РФ от 15.05.2006 N ГКПИ06-240, согласно которому задержание транспортного средства на основании ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ переходит в стадию удержания, а это означает уже не административные, а гражданско-правовые отношения. Такой вывод основан на анализе нормы ст. 906 ГК РФ, предусматривающей возможность действия главы 47 ГК РФ, регулирующей отношения, связанные с оказанием услуг по хранению вещей в результате обязательства хранения, возникающего в силу закона, если им не установлены иные правила. Последнее вытекает из смысла ч. 5 ст. 27.13 КоАП РФ, предусматривающей регулирование процедуры задержания транспортного средства, его возврата, оплаты расходов за его хранение, а также запрещение его эксплуатации в порядке, установленном Правительством РФ.

Почему владелец транспортного средства, прежде чем вступить в вышеуказанные отношения, должен получить разрешение в письменной форме (п. 8 Правил), решением суда не объясняется. Более того, на практике п. 8 Правил используется уполномоченными должностными лицами ГИБДД как способ заставить виновного заплатить административный штраф. Налицо явное нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так как права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что запрет владельцу использовать свое транспортное средство после эвакуации без соответствующих выплат не подпадает под вышеуказанные цели. Более того, даже если это было бы и так, то в силу действия ч. 3 ст. 55 Конституции РФ подобное регулировалось бы не подзаконными актами, а законом.

Необходимо отметить причину ранее действовавшего примечания к ст. 12.19 КоАП РФ. Это был ответ федеральной законотворческой власти на действия некоторых органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которые приняли нормативные акты, разрешающие дорожным органам и подразделениям ГИБДД в случае нарушения правил стоянки или остановки транспортных средств применять блокирующие средства, снимать государственные регистрационные знаки и принудительно эвакуировать транспортные средства на специальные стоянки, что не соответствовало федеральному законодательству. Однако это не мешает и после утверждения региональных правил по-своему понимать отдельные положения Правил.

На территории Хабаровского края на основании абзаца третьего п. 6 Правил установлен размер платы за транспортировку и хранение транспортного средства на специализированной стоянке. Согласно п. 9 Правил эта сумма состоит из двух видов выплат, но кроме транспортировки и хранения транспортного средства применяется дополнительный вид услуги - "постановка на хранение". Что это за услуга? Можно предположить, что это плата за отцепление эвакуируемого транспортного средства от эвакуатора на специализированной стоянке.

Еще одним спорным правовым вопросом является факт оплаты владельцем транспортного средства стоимости его эвакуации, т. е. вывоз на специализированную стоянку при помощи другого транспортного средства (п. 13 Правил). Эта правовая ситуация обсуждалась в судебных органах (см. решение Верховного Суда РФ от 15.05.2006 N ГКПИ06-240).

Н. С.А. обратился в Верховный Суд РФ за признанием недействующими пунктов 6 и 9 Правил, ссылаясь на то, что они противоречат статьям 3.2, 24.7, 27.13 КоАП РФ и п. 3 ст. 2 ГК РФ. Заявитель утверждал, что КоАП РФ не предусматривает такого вида наказания, как взыскание платы за транспортировку задержанного транспортного средства (ст. 3.2). Сама транспортировка является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении (п. 7 ч. 1 ст. 27.1), а значит, должна считаться соответствующими издержками (ст. 24.7). Более того, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).

С доводами заявителя о незаконности Правил в части обязанности оплатить расходы, связанные с перемещением транспортного средства на специализированную стоянку и его хранением, Верховный Суд РФ не согласился, мотивируя это следующим. Статьей 906 ГК РФ предусмотрено, что правила главы 47 применяются к обязательствам хранения, возникающим в силу закона, если законом не установлены иные правила. Согласно ч. 5 ст. 27.13 КоАП РФ задержанное транспортное средство может быть помещено на стоянку и передано на хранение. Из п. 3 ст. 2 ГК РФ следует, что в случаях, предусмотренных законодательством, гражданское законодательство может применяться к административным правоотношениям. Следовательно, при помещении задержанного транспортного средства на стоянку и его хранении возникают обязательства хранения в силу закона, на которые распространяются правила главы 47 ГК РФ. В соответствии со статьями 896 - 898 ГК РФ поклажедатель обязан выплатить хранителю вознаграждение за хранение вещи, а также возместить ему расходы на ее хранение. При таких обстоятельствах оспариваемые положения п. 6 Правил, предусматривающие взимание платы за транспортировку и хранение задержанного транспортного средства, не противоречат вышеуказанным статьям ГК РФ.

Оба субъекта - заявитель и судебные органы - едины во мнении, что эвакуация транспортного средства есть мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Однако позиция заявителя нацелена на неуклонное следование тексту закона, не принимая во внимание его расширительного содержания (через ч. 5 ст. 27.13 КоАП РФ). Судебный орган, наоборот, отстаивает необходимость расширенного логического толкования смысла закона. Последний вариант более сложный, требует системного подхода, знаний не только конкретного текста закона, но и его принципов, связи различных институтов права, порой противоположных в методах правового регулирования, стройного и единообразного изложения идеи решения.

Под мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении понимается применение административного принуждения в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Целями задержания транспортного средства, запрещения его эксплуатации в случае совершения состава административного правонарушения по ч. 4 ст. 12.19 являются:

- пресечение административного правонарушения, так как транспортное средство создает препятствие для проезда других транспортных средств;

- составление протокола об административном правонарушении, так как владелец транспортного средства неизвестен;

- обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, так как владелец транспортного средства поневоле обязан скорейшим образом явиться в отдел исполнения административного законодательства ГИБДД.

Последняя цель обеспечительных мер - исполнение постановления - остается открытой: традиционное понимание исполнения постановления через исполнение наказания или освобождение от него (ст. 29.9 КоАП РФ) в случае с составом административного правонарушения по ч. 4 ст. 12.19 вряд ли применимо. Уполномоченное должностное лицо, убедившись в устранении причины задержания транспортного средства, дает разрешение (в письменной форме) на выдачу задержанного транспортного средства, помещенного на специализированную стоянку (п. 8 Правил). На практике это происходит после передачи квитанции об уплате штрафа. Так как у лица, привлеченного к административной ответственности, возникает право на обжалование решения о наказании (ст. 30.3 КоАП РФ), время на его рассмотрение ставится в прямую зависимость от того, когда собственник транспортного средства сможет его использовать и сколько придется заплатить за услугу хранения. Исполнение принятого решения как цель мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении применима к более традиционному имуществу, например рыболовному либо охотничьему снаряжению или предметам, свободный оборот которых запрещен.

Решение Верховного Суда РФ от 15.05.2006 N ГКПИ06-240 о том, что стоимость эвакуации является частью выплат за хранение транспортного средства, на первый взгляд логично, однако при более внимательном анализе неубедительно. Ссылаясь на статьи 896 - 898 ГК РФ, судебный орган правильно определил обязанность поклажедателя выплатить хранителю вознаграждение за хранение вещи, а также возместить расходы на ее хранение. Однако на каких основаниях факт эвакуации транспортного средства включен в расходы, связанные с хранением вещи, суд не объяснил. Подобная попытка была сделана в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25.07.2006 N КАС06-260.

По мнению судебного органа, помещение транспортного средства на стоянку и его хранение не названы в числе мер обеспечения. Эти действия осуществляются после применения таких мер на основании ч. 5 ст. 27.13 КоАП РФ. Отношения, связанные с помещением транспортного средства на стоянку и его хранением, возникают на основании вышеуказанной нормы закона, но находятся вне сфер действия административного законодательства. В силу ст. 906 ГК РФ на них распространяются правила главы 47 Кодекса, регулирующей обязательства хранения, ответственность за их неисполнение.

Однако судебный орган так и не объясняет, каким образом эвакуация транспортного средства (в отличие от помещения на стоянку и последующего хранения) ставится в зависимость от договорных условий хранения. Если следовать логике судебного решения, к эвакуации в части гражданских правоотношений больше подходят правила главы 40 ГК РФ, регулирующие отношения в сфере перевозок.

По смыслу решения суда цель эвакуации транспортного средства заключается не в пресечении правонарушения, а в помещении на стоянку автомобиля для последующего его хранения. В некоторых регионах так и считают.

Автотранспортные средства эвакуации, находящиеся на территории г. Хабаровска, стоят на балансе АХЧ УВД Хабаровского края. Ими управляют штатные водители ГИБДД в сопровождении должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях и о задержании транспортных средств.

По определению Кассационной коллегии Верховного Суда РФ поклажедателем является не должностное лицо ГИБДД, которое в целях обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств устранило правонарушение, а лицо, вещь которого помещена на хранение в силу закона, а именно водитель (владелец, его представитель), независимо от вида права на транспортное средство, переданное на хранение. Однако в выводе суда при определении цели действий должностных лиц ГИБДД упущена важная составляющая основания последующих правоотношений, в том числе гражданско-правовых. Это установление личности нарушителя, составление протокола при невозможности его составления на месте, выявление административного правонарушения и обеспечение своевременного и правильного рассмотрения соответствующего дела (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ), а также определение второй стороны договора хранения - поклажедателя. Задержание транспортного средства на специализированной стоянке - эффективный способ для достижения административно-юрисдикционного результата.

По определению суда, расходы на эвакуацию возникают не в порядке применения мер обеспечения (задержания, запрещения эксплуатации), а в результате помещения транспортного средства на стоянку и последующего его хранения, т. е. в области гражданских правоотношений. Суд опровергает мнение о том, что расходы на них должны считаться издержками по делу об административном правонарушении.

Издержки по делу об административном правонарушении состоят из сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств (п. 2 ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ). Вещественными доказательствами являются орудия совершения или предметы административного правонарушения (ч. 1 ст. 26.6), на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Транспортное средство как орудие совершения административного правонарушения прекрасно вписывается в эти требования. Можно предположить, что эвакуация подпадает под действие ст. 24.7, иначе обратное ставит под сомнение целесообразность п. 8 Правил, устанавливающего полномочия должностного лица ГИБДД давать разрешение (в письменной форме) на выдачу задержанного транспортного средства, убедившись прежде в устранении причин задержания.

Решение судебного органа строится также на основе того, что в договоре хранения поклажедателем является собственник транспортного средства, а не государственный орган, по инициативе которого заключается договор. Действительно, сторонами договора хранения являются поклажедатель и хранитель. Однако поклажедателем может быть любое физическое или юридическое лицо, в том числе не обязательно собственник имущества, а также управомоченное лицо. Последним в силу ч. 3 ст. 27.13 КоАП РФ и абзаца третьего п. 2 Правил является уполномоченное должностное лицо:

- это полностью соответствует смыслу ч. 2 ст. 24.7 КоАП РФ;

- не возникает противоречий с положением ст. 421 ГК РФ, устанавливающей свободу заключения договора. Принуждение к заключению договора не допускается, кроме случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Кодексом, законами или добровольно принятыми обязательствами. Постановления Правительства РФ в круг таких правовых актов не входят;

- признавая самостоятельность действий по применению мер обеспечения (задержание, запрещение эксплуатации) и результат помещения транспортного средства на стоянку и последующего его хранения, становится очевидной безвыходность ситуации владельца автомобиля, когда он автоматически признается поклажедателем, вне зависимости от результата административно-юрисдикционного решения по факту рассмотрения дела об административном правонарушении по ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ (например, по причине угона автомобиля);

- судебная практика знакома с признанием государственного органа, не являющегося собственником, поклажедателем.

Постановлением Президиума ВАС РФ от 17.10.2006 N 7074/06 доказано следующее.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" определил условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов. Как было установлено судами, арест и изъятие имущества должников производились в рамках исполнительного производства. Арестованное имущество было передано на хранение обществу в лице его полномочного представителя на основании договора о сотрудничестве, который включал в себя оказание услуг по хранению арестованного имущества. Поклажедателем выступала служба судебных приставов. Убытки, причиненные поклажедателю утратой, недостачей или повреждением вещей, возмещаются хранителем в соответствии со ст. 393 ГК РФ, если законом или договором хранения не предусмотрено иное. Хранителем по договору является общество, которое и должно возместить стоимость утраченного имущества по предъявленному поклажедателем на основании этого договора иску.

Решения Верховного Суда РФ и ВАС РФ в вопросе об определении поклажедателя совпадают: оба они защищают интересы государственных органов. К сожалению, интересы человека и гражданина в отдельных правоотношениях защищаются правоохранительными органами в той мере, в какой это не противоречит интересам государства, и изменения, внесенные в КоАП РФ в 2007 году, лишний раз это подтверждают. Декларативно выглядит текст ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Все же решение суда нельзя назвать неверным, ибо закон неоднозначно регулирует отношения в сфере принудительной эвакуации транспортных средств. Здесь нет победителей - проигравшие все: власть, которая, по мнению граждан, однобоко принимает несправедливые решения; граждане, которые, по мнению суда, неверно толкуют букву закона. Упорядочение отношений по эвакуации транспортных средств в силу совершения административного правонарушения в большей степени зависит от урегулирования этого вопроса федеральным законодательством.

Таким образом, для законной организации деятельности ГИБДД по эвакуации транспортных средств на основании ст. 12.19 КоАП РФ необходимо применять следующие нормативные правовые акты:

- КоАП РФ (ст. 27.13);

- Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации;

- Приказ МВД России от 19.03.2004 N 187 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. N 759";

- региональный нормативный правовой акт, определяющий тарифы за транспортировку и хранение задержанных транспортных средств;

- типовой договор хранения транспортных средств на специализированной стоянке и их выдачи, заключаемый региональным УВД и организацией, занимающейся хранением транспортных средств.

Правила эвакуации на основании нарушения состава административного правонарушения по ст. 12.19 КоАП РФ применимы только в отношении ее ч. 4. При эвакуации транспортного средства в отношении иных составов административных правонарушений согласно главе 12 следует учесть следующие обстоятельства:

- если сотрудник ГИБДД при проверке автомобиля обнаружил технические неисправности, несовместимые с безопасным движением технического средства, эвакуация транспортного средства обязательна;

- если в процессе профилактической деятельности обнаружено алкогольное опьянение водителя, эвакуация транспортного средства производится только в случае невозможности последним оперативной передачи права управления его транспортным средством доверенному лицу. Аналогично решается ситуация, если водитель задержанного транспортного средства не имеет при себе водительского удостоверения, паспорта транспортного средства. В этом случае необходимо предоставить гражданину возможность, не отлучаясь с места задержания, получить эти документы;

- если автоэвакуаторы находятся на балансе регионального УВД, плата за эвакуацию транспортного средства производиться не может. Этот вывод вытекает из смысла норм подпунктов 2.2.2 и 2.2.3 приложения N 3 к Приказу МВД России "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. N 759", а также решений Верховного Суда РФ.

Название документа