Проблемы и пути развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций

(Модин Н. А.) ("Законодательство и экономика", 2008, N 2) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Н. А. МОДИН

Модин Н. А., профессор ВАВПВО ВС РФ, член Союза журналистов РФ, депутат Монастырщинского районного совета Смоленской области.

Предпринимательская деятельность муниципальных организаций в России берет начало с исторических земских реформ (1864 г.), проведенных Александром II. К числу субъектов предпринимательской деятельности относились как само земское образование (на губернском, уездном, волостном и сельском уровнях), так и их учреждения, различные предприятия, общества, товарищества. Объекты земских отношений характеризуют сферы, круг дел (объектов), которые находятся в компетенции данных образований. Предметы ведения земств носили законодательно закрепленный характер. Закон РФ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) несмотря на многие поправки, к сожалению, не улучшил положение муниципальных учреждений в организации их хозяйственной деятельности. Как и два предыдущих Закона (1991 г., 1995 г.), он определил только принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, носящие в большинстве своем только декларативный характер. Конституционная норма о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью так и остались как норма цели. На практике все это выглядит иначе. Целью создания муниципальных органов явилось прежде всего стремление создать такие структуры, которые в полном объеме бы удовлетворяли потребности населения данной территории. Без осуществления самостоятельной предпринимательской деятельности осуществить установленное конституцией предназначение местного самоуправления невозможно. Предпринимательское, коммерческое и хозяйственное право являются однородными в системе права, так как решают одинаковые задачи товарно-денежных (имущественных) отношений и управленческих отношений. Что же касается предпринимательской деятельности муниципальных организаций, то здесь возникает немало проблем правового регулирования. Новое российское законодательство рассматривает предпринимательскую деятельность как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако предпринимательская деятельность отличается рядом признаков, что позволяет говорить о предпринимательской деятельности как более узком понятии, чем хозяйственная. Среди этих признаков необходимо выделить прежде всего цель предпринимательства как хозяйственной деятельности - направленность на извлечение прибыли. Именно эта основная цель выделяет предпринимательскую деятельность из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельности по производству и реализации материальных благ. В то же время необходимо обратить внимание, что общее понятие - предпринимательская деятельность, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием предпринимательской деятельности, субъектом которой являются муниципальные образования. Если в понятии "предприниматель" обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а конкурентных началах, то органы местного самоуправления осуществляют предпринимательскую деятельность не в своих личных интересах, а, в первую очередь, в интересах населения. Почему? Во-первых, муниципальные образования и их муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица. Во-вторых, полученная муниципальными организациями прибыль также регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями органов местного самоуправления. К сожалению, до сих пор гражданское законодательство предпринимательскую деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с предпринимательской деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение предпринимательской деятельности для муниципальных организаций имеет важное практическое значение. Необходимо отметить: большинство муниципальных образований не имеют достаточно собственных средств для осуществления своей деятельности и в этой связи становятся зависимыми от финансовых потоков субъектов Федерации. Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) ограничивает расходование местного бюджета при осуществлении предпринимательской деятельности муниципальных организаций. Так, в статье 14 БК РФ обусловлено: "Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий. Как видно из данной статьи, муниципальные образования и муниципальные организации лишены возможности самостоятельно, используя средства местного бюджета, осуществлять предпринимательскую деятельность. В то же время статья 22 БК РФ предусматривает экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации по их экономическому содержанию. Однако понятие "экономическое содержание" в законодательстве не прописано. Если указанная статья дает право муниципальным организациям при осуществлении предпринимательской деятельности производить расходы из местного бюджета в экономических целях, то статья 14 такого права не дает, тем самым имеются противоречия. БК РФ в статье 31 дает право органам местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета. Учитывая то, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), право заниматься предпринимательской деятельностью у муниципальных организаций имеется. Однако в БК РФ экономическое содержание и объем предпринимательской деятельности необходимо закрепить более детально. Муниципальным организациям необходимо четко определить свою предпринимательскую деятельность. На какие цели будут расходоваться средства, полученные от предпринимательской деятельности? Надо иметь в виду, что на выполнение установленных законом полномочий выделяются средства из бюджета федерального и регионального. А вот средства, вырученные от предпринимательской деятельности, необходимо потратить на другие нужды территории, которые одобрены населением и закреплены в правовом акте представительного органа местного самоуправления. Среди отношений в сфере рыночной экономики, как уже указывалось выше, используются товарно-денежные (имущественные) отношения. В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в состав муниципальной собственности включаются и средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Несмотря на то, что по ГК РФ средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, ГК РФ, к сожалению, не дает определения такого вида имущества. На сегодняшний день получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, между которыми зачастую наблюдается противоречие. С одной стороны, данный вид имущества регулируется как имущество (ГК РФ), с другой - как местный бюджет (Бюджетный кодекс РФ). По-разному этот вид имущества регулируется другим российским законодательством, Законом о местном самоуправлении, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Рассматривая денежные средства как имущество, их надо относить к движимому имуществу. В связи с этим есть некоторая особенность отнесения их к движимому имуществу. Казна не обладает наличными денежными средствами. Казна включает в себя только утвержденный представительным органом местного самоуправления местный бюджет (ассигнования). Наличные же денежные средства находятся на счетах банка. Вместе с тем следует учитывать, что денежные средства постоянно находятся в обороте. Поэтому они как имущество имеют свою специфическую особенность и не могут служить вещью. Получается, что как бы имущество есть, а вещное право на это имущество отсутствует. Помимо всех прав, которыми наделяется право собственности, средства местного бюджета невозможно приватизировать. Они не подлежат передаче в оперативное управление и не могут быть использованы на праве хозяйственного ведения. К средствам местного бюджета как к особому виду муниципального имущества не может применяться приобретательная давность. Если следовать нормам ГК РФ (глава 42), исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим и юридическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как входит в бюджетную систему Российской Федерации и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений. Средства местного бюджета относятся к имуществу, которое можно регулировать ГК РФ, но не в полном объеме, как право собственности, а со значительными ограничениями. Исследуя указанное законодательство, приходишь к выводу, что при использовании денежных средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ при этом согласовывались с нормами БК РФ. Эти два законодательных массива плотно соприкасаются друг с другом по использованию денежных средств в гражданском обороте. На сегодняшний день бюджетное законодательство является определяющим и регулирующим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ - только регулирующим, и то в определенной части: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. До сих пор не определены объекты муниципальной собственности, такие как земля, природные и водные объекты, которые могли бы приносить прибыль муниципальным организациям в осуществлении своей деятельности. Эти противоречия необходимо устранить, приняв закон о муниципальной собственности. Отсутствие закона о муниципальной собственности не позволяет муниципальным организациям в полном объеме заниматься предпринимательской деятельностью. Чтобы ликвидировать пробелы в законодательном порядке, надо четко определить правовое положение объектов, которые входят в состав муниципальной собственности, прописать их правовое регулирование. В то же время в соответствии с пунктом 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. О населении как о собственнике в ГК ничего не сказано. Если мы говорим об органе местного самоуправления, подразумевая муниципальные организации, как о собственнике, то в каких пределах определяются их права как собственника? Ни в предыдущих законодательных актах, ни в ГК РФ пробел так и не был восполнен. В законодательстве четко не определено, кто же является собственником муниципального имущества, в каких пределах устанавливаются его права и на какое конкретное имущество. В связи с этим муниципалитеты в решении вопросов о приватизации своего имущества могут оказаться в правовом вакууме, что приведет к бесконтрольности по отчуждению муниципального имущества. Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества: в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган, а также полномочия органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, для осуществления своей экономической деятельности муниципальные организации выступают в гражданском обороте. В регулировании этих отношений особое место занимают договорные отношения. В соответствии со статьей 124 ГК РФ муниципалитеты как публичные образования приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время в статье 125 ГК РФ не определен порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях; эти права переданы муниципальным организациям, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений. Как и любое общественное отношение, гражданское правоотношение устанавливается между ее субъектами. Органы местного самоуправления могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность. Самостоятельны и муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае они могут действовать только по поручению. Гражданская правоспособность муниципального образования и его органов наступает в соответствии со статьями 49, 51 ГК РФ, так же, как и правоспособность юридического лица. Мы уже высказывались о том, что нельзя признавать муниципальные образования правоспособными (имеется в виду правоспособность юридических лиц), так как муниципальные организации являются публично-правовыми образованиями и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц. Для осуществления предпринимательской деятельности и ее экономической эффективности необходимо правильно организовать договорную работу. В связи с этим организаторам эффективной договорной работы необходимо уметь оперативно и достоверно выявлять, анализировать и оценивать основные результаты деятельности муниципальных организаций и, в первую очередь, показатели их хозяйственной и экономической деятельности. Важно грамотно сделать экономический анализ договора. Это позволит укрепить предпринимательскую и экономическую деятельность органов местного самоуправления, их предприятий, учреждений и организаций, не допустить финансовые издержки, а также повысить эффективность заключаемых договоров. Результативность предпринимательской и экономической деятельности целесообразно рассчитывать в денежной форме. При этом объем работ, услуг можно делить как на показатель численности работников, непосредственно занятых ее осуществлением, так и на показатель общей численности работников, так или иначе связанных с ее производством, т. е. с учетом управленческого, обслуживающего и другого персонала. Реализация такой программы договорной работы, безусловно, упорядочивает предметную деятельность органов местного самоуправления, их учреждений, предприятий, организаций, обставляет ее необходимыми гарантиями. Без правильной организации договорной работы, экономического анализа договора не может быть эффективна предпринимательская деятельность муниципальной организации. В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечет за собой жесткую имущественную ответственность. Никто из сторон не позволит, чтобы убытки, причиненные ему по обязательствам, не были возмещены. Вот почему необходимы четкий учет выполнения всех договоров, желательно с помощью компьютерной техники, своевременное предъявление неисправному должнику претензий и судебных исков. Эти правила вытекают не из правовой обязанности наказать должника (такую обязанность закон теперь не устанавливает, передав решение этого вопроса на усмотрение пострадавшего кредитора), но они вытекают из самой логики предпринимательства, из определяющих его поведение имущественных интересов сторон. Тем не менее процесс гражданского нормотворчества далеко не завершен, не говоря уже о том, что он бесконечен, так как право динамично развивается сообразно новым экономическим, социальным, научно-техническим явлениям в жизни общества и человечества в целом <1>. -------------------------------- <1> Язев В. А. Современное гражданское законодательство России о коммерции, предпринимательстве: состояние, дискуссии, проблемы развития // Коммерческое дело в России: история, современное состояние, будущее. Материалы научно-практической конференции. М.: Изд-во МГУ и Института коммерческого права, 1999. С. 23 - 25.

Как уже отмечалось, муниципальные организации участвуют в гражданско-правовых отношениях. Их деловые контакты с хозяйствующими субъектами строятся на основе договора. Муниципальные организации через различные договорные формы участвуют в реализации федеральных, региональных и местных программ развития территорий и новых направлений своей хозяйственной деятельности. Первым важнейшим положением функционирования договорной системы в условиях рынка является признанный всем мировым сообществом принцип свободы договора <2>. -------------------------------- <2> Язев В. А. Основы правового регулирования коммерческой деятельности. М.: НИИ информации и передового опыта в торговле и общественного питания, 1992. Вып. 2. С. 19.

Смысл свободы договора в современном гражданском обороте, как предусмотрено в статье 421 ГК РФ, находит троякое проявление. Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключении договора. Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, вправе решать вопрос о вступлении в договорные отношения. Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству. Наконец, в-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам. Все перечисленные проявления свободы договоров в совокупности необходимы участникам договора для реализации своей имущественной самостоятельности в экономическую независимость, конкурировании на равных с другими участниками рынка <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <3> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М.: Статут, 1997. С. 121.

Однако в отношении муниципальных организаций свобода договора осуществляется не в полном объеме, как это регулируется гражданским законодательством, а с некоторыми ограничениями. Если предприниматель для реализации своей экономической деятельности выбирает контрагента по своему усмотрению, то муниципальные организации для реализации договорных отношений должны объявлять конкурсы, и только после этого определять контрагента для заключения договора. Для развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций необходимо внести в ГК РФ в отношении некоторых договоров (таких как купля-продажа, договор контрактации, энергоснабжения, транспортные договоры) новую норму по поставкам товаров для муниципальных нужд. Статья 525 ГК РФ не может быть применена к поставке товаров для муниципальных нужд. Закон РФ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" требует детализации, так как правовое регулирование в этой области осуществляется для государственных органов, и в очень незначительной степени для муниципальных. В связи с изложенным можно сделать вывод: предпринимательская деятельность муниципальных организаций - это прежде всего деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени. Для развития предпринимательских начал, конечно же, необходимо совершенствовать законодательное регулирование. Без этого в том положении, в каком находятся сегодня муниципальные организации, эффективно осуществлять экономическую деятельность весьма затруднительно.

Название документа