Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ПУБЛИЧНЫЙ КОЛЛЕКТИВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

И. В. БАБИЧЕВ

Бабичев И. В., руководитель Аппарата Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления, кандидат юридических наук.

Население муниципального образования традиционно в литературе рассматривалось как один из основных субъектов местного самоуправления <1>. Уже Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. <2> вводит понятие "граждане, проживающие на соответствующей территории" (ст. 5), как субъект местного самоуправления. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г. <3> оперирует понятием "население" как субъектовым для местного самоуправления, а Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. <4> в том же смысле понятием "население муниципального образования". Использует его в контексте местного самоуправления и Конституция Российской Федерации - "население", "население соответствующих территорий" (ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 131). Широко пользуется этим понятием Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. <5> (ст. 2, 3, 11, 12, 13, 24, 27, 34 и др.). -------------------------------- <1> См.: Бабичев И. В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: Восточный рубеж, 2000. С. 75 и др. <2> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267. <3> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010. <4> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Однако дальнейшее развитие теории местного самоуправления и муниципального права требует, на наш взгляд, более детального структурного анализа содержания этого понятия. В любом случае, для современного развития права только понимания населения муниципального образования в целом как субъекта права и субъекта местного самоуправления недостаточно, да это определение и неточно. Население муниципального образования - субъект сложносоставной, и он, разумеется, несводим к механической сумме граждан, проживающих на территории муниципалитета. Современные авторы, исследующие местное самоуправление и его правовые свойства, используют понятия "территориальный публичный коллектив", "территориальный коллектив" как близкие или совпадающие с понятием "население муниципального образования", используемым законодательством <6>. -------------------------------- <6> Чиркин В. Е. Публичная власть. М.: Юристъ, 2005. С. 25 и др.

По характеристике В. Е. Чиркина, территориальный публичный коллектив - особая форма организации населения на основе территориальной принадлежности и представляет собой объединение людей независимо от возраста и гражданства. В основе территориального публичного коллектива, по В. Е. Чиркину, лежат территориально-общественные, публично-правовые по своей природе, связи физических и юридических лиц. Основными характеристиками территориального публичного коллектива являются добровольность присоединения лица к коллективу и особые формы публично-правового принуждения членов коллектива при нарушении установленных этим коллективом правил, а также феномен "квазичленства" - в состав территориального публичного коллектива входят также лица, временно находящиеся на его территории, которые не участвуют в формировании его органов, но власть коллектива, его органов, установленные на территории данного публичного коллектива правила (правовые нормы) распространяются и на них. При осуществлении своей деятельности муниципальное образование и его органы вынуждены учитывать и наличие в составе территориального публичного коллектива "квазичленов". Как территориальные публичные коллективы автор выделяет государственно-организованные общества, внутри которых могут создаваться и создаются другие территориальные публичные коллективы: население (народ) субъектов федераций, политических автономий, муниципальных образований <7>. -------------------------------- <7> Там же. С. 28.

Как мы полагаем, территориальный публичный коллектив муниципального образования состоит из граждан, часть из которых объединены, в свою очередь, в местные (территориальные) сообщества. Определяющим признаком территориального публичного коллектива и местных (территориальных) сообществ является принадлежность к данной территории проживания и, таким образом, принадлежность к данному муниципальному образованию, и взаимоотношение (взаимодействие) граждан и местных сообществ, а также граждан внутри местных сообществ по вопросам осуществления или участия в осуществлении местного самоуправления. По вопросу осуществления местного самоуправления граждане территориального публичного коллектива и местные сообщества взаимодействуют не только между собой и внутри себя, но и с самим институтом муниципального образования и его структурными элементами, как-то: органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, ТОСами, муниципальными учреждениями и предприятиями, а также с органами государственной власти по различным вопросам, связанным с территорией и местом проживания (пребывания) и объектами муниципальной собственности. Попробуем проанализировать структуру правового взаимоотношения (взаимодействия) территориального публичного коллектива и его составных частей с институтом муниципального образования и его составными элементами в процессе осуществления местного самоуправления. Начнем с вопроса формирования территориального публичного коллектива и местных сообществ. Добровольность присоединения гражданина к территориальному публичному коллективу названа В. Е. Чиркиным среди основных признаков территориального публичного коллектива. Юридическим фактом вхождения гражданина в территориальный публичный коллектив муниципального образования является его регистрация по месту жительства, а в качестве "квазичлена" - регистрация по месту пребывания (в жилых помещениях для временного проживания, если срок временного проживания превышает 90 дней) (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (с последующими изменениями)) <8>. Федеральный закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (с последующими изменениями в ред. ФЗ от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ) <9> устанавливает, что "граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации". -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939. <9> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.

Вместе с тем "регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан" (ст. 3). Это означает, что "квазичленами" территориального публичного коллектива муниципального образования могут быть граждане, как прошедшие процедуру регистрационного учета по месту пребывания, так и без таковой, но фактически временно проживающие (пребывающие) на территории муниципального образования. Регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в муниципальных образованиях в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (в ред. Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ) осуществляет федеральный орган государственной власти - Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел РФ, а в поселениях, где отсутствуют органы Федеральной миграционной службы, - органы местного самоуправления (местная администрация). Регистрация граждан как по месту пребывания, так и по месту жительства носит регистрационный характер: необходимо наличие места жительства - жилого дома, квартиры, служебного жилого помещения, специализированного дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иного жилого помещения, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а для регистрации граждан по месту пребывания - место пребывания (в котором гражданин проживает временно), которым может быть гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина (ст. 2 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1, с последующими изменениями). Гражданину могут отказать в регистрации по месту жительства. Основанием для отказа может быть несоблюдение при вселении нормы жилой площади, отсутствие согласия на вселение, получаемого от всех совершеннолетних членов семьи нанимателя или граждан, совместно с ним проживающих, а также отсутствие всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации по месту жительства (пп. 4.3 и 4.12 Приказа Министерства внутренних дел РФ от 23 октября 1995 г. N 393 в редакции Приказа МВД РФ от 30 июня 1998 г. N 394). Так как регистрация граждан по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства (ст. 5 ФЗ от 25 июня 1993 г. N 5242-1), то гражданин, являясь членом территориального публичного коллектива одного муниципального образования, одновременно может являться "квазичленом" территориального публичного коллектива другого муниципального образования, причем либо де-юре, либо лишь де-факто. Основанием для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства, то есть исключением его из состава территориального публичного коллектива муниципального образования, являются следующие юридические факты (ст. 31 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (с последующими изменениями)): 1. Изменение места жительства. Это может быть как в пределах одного муниципального образования, и тогда гражданин не покидает территориальный публичный коллектив, так и за пределами муниципалитета, что соответственно приводит к утрате членства гражданина в территориальном публичном коллективе. 2. Призыв на военную службу. 3. Осуждение к лишению свободы. 4. Признание безвестно отсутствующим. 5. Смерть гражданина или объявление его решением суда умершим. 6. Выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением на основании вступившего в законную силу решения суда. Таким образом, в случаях 2 и 3 гражданин покидает территориальный публичный коллектив муниципального образования временно, в случаях 4 и 5 - окончательно; в случае 6 это зависит от места последующего решения жилищного вопроса - в данном муниципальном образовании или в ином; если вопрос не решается, гражданин становится "бомжем", то есть "квазичленом" территориального публичного коллектива данного муниципального образования де-факто. Юридическим фактом вхождения гражданина в состав территориального публичного коллектива муниципального образования является факт его регистрации по месту проживания на территории данного муниципального образования. Именно этот факт (нахождение места жительства, а в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания на территории муниципального образования) является основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума (ст. 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <10> в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ). Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Очевидно также, что объем территориального публичного коллектива муниципального образования коррелирует с объемом жилого фонда муниципального образования и, разумеется, с показателями движения населения, в том числе величиной его естественного прироста и естественной убыли, а также показателями миграции. Впрочем, объем жилого фонда и динамика его прироста/убыли также коррелирует с демографическими показателями. Таким образом, именно объем жилого фонда и динамика его прироста/убыли является важнейшим показателем объема и динамики движения территориального публичного коллектива муниципального образования. Учет граждан по месту жительства и по месту пребывания является важным аспектом взаимодействия (взаимоотношения) органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы, осуществляющие регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина, не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан, о фактах выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения. Органы записи актов гражданского состояния аналогичным образом предоставляют сведения о фактах смерти граждан главам местных администраций указанных типов муниципальных образований. Не реже чем один раз в три месяца органы, осуществляющие воинский учет, сообщают о гражданах, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы), а органы (учреждения) уголовно-исправительной системы - о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, главам местных администраций указанных типов муниципальных образований. Суд, принявший решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, также сообщает о принятом решении главе местной администрации (ст. 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ). Таким образом, у главы местной администрации муниципального района и городского округа аккумулируются сведения об избирателях - членах территориального публичного коллектива своего муниципального образования. Глава местной администрации не реже чем один раз в месяц передает эти сведения в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. Полные же сведения обо всех членах территориального публичного коллектива муниципального образования (не только избирателях) находятся в органах государственной власти, осуществляющих регистрацию граждан по месту жительства или месту пребывания <11>. -------------------------------- <11> Существует законодательная инициатива, предполагающая возложить регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания в сельских поселениях (при отсутствии в них органов Федеральной миграционной службы) на глав местных администраций этих поселений.

Территориальный публичный коллектив муниципального образования - в структурном плане феномен весьма асимметричный. Составляющие его граждане по меньшей мере делятся на несколько категорий: граждане, живущие и работающие в муниципальном образовании; граждане, живущие в муниципальном образовании, но работающие в другом муниципальном образовании (особенно велика эта категория граждан в муниципальных образованиях, расположенных вблизи мегаполисов); среди этих категорий граждан можно выделить граждан, входящих в различные внутритерриториальные местные сообщества и не входящие в них. Отметим также различные категории "квазичленов" как де-юре, так и де-факто: граждане, зарегистрированные в муниципальном образовании по месту пребывания; граждане, работающие в муниципальном образовании, но не живущие в нем; граждане, фактически пребывающие на территории муниципального образования, но не живущие и не работающие в нем. Способность территориального публичного коллектива муниципального образования к осуществлению реального местного самоуправления зависит от количественного соотношения указанных категорий граждан, наличия местных (территориальных) сообществ, качества их организации и деятельности. Является ли территориальный публичный коллектив муниципального образования единым субъектом местного самоуправления, то есть проявляет ли он единую целеустремленную волю, направленную на осуществление местного самоуправления и каковы правовые взаимоотношения территориального публичного коллектива со своим муниципальным образованием? Волю, направленную на достижение цели, проявляют целеустремленные социальные системы и целеустремленные индивиды (люди). Системы тогда являются целеустремленными, когда они могут изменять свои задачи при постоянных окружающих условиях: они сами выбирают и задачи, и средства их выполнения. В этом и заключается проявление воли. То есть, для того чтобы быть субъектом действия (и субъектом права), нужно обладать как минимум двумя существенными характеристиками: быть системой и быть целеустремленной системой (как частный случай целеустремленным индивидом, т. е. человеком). Система, в свою очередь, состоит из элементов, собранных по определенным композиционным законам, между которыми существуют более или менее устойчивые взаимодействия (они могут отсутствовать между некоторыми элементами или быть односторонними) <12>. -------------------------------- <12> См.: Система. Симметрия. Гармония / Под ред. В. С. Тюхтина, Ю. А. Урманцева. М.: Мысль, 1988. С. 38 и др.

В общем случае территориальный публичный коллектив муниципального образования не является целеустремленной социальной системой. Можно высказать гипотезу: по общему правилу чем меньше (по территории и численности населения) муниципальное образование, тем в большей степени его территориальный публичный коллектив являет собой целеустремленную социальную систему, становясь в предельных случаях таковой. В пользу этой гипотезы говорят данные социологического опроса, проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (Конгресса) в феврале - апреле 2007 г. (табл. 1, 2) <13>. -------------------------------- <13> Опрос проводился среди руководителей более 3 тысяч российских муниципальных образований всех типов из шестидесяти субъектов Российской Федерации, представляющих все федеральные округа: Архив Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления.

Таблица 1. Наиболее полезные формы участия населения в местном самоуправлении (%)

Формы Типы муниципальных образований

Городские Муниципальные Городские Сельские округа районы поселения поселения

Участие в сходах, общих 52,3 76,0 76,2 83,4 собраниях, конференциях жителей

Территориальное 67,3 43,4 39,5 31,4 общественное самоуправление

Участие в деятельности 50,5 36,4 33,6 27,0 общественных объединений, нацеленных на решение вопросов местного значения

Таблица 2. Формы участия населения в местном самоуправлении (в разрезе типов муниципальных образований, %)

Формы Типы муниципальных образований

Городские Муниципальные Городские Сельские округа районы поселения поселения

Сход граждан 40,2 70,4 49,8 66,9

Территориальное 51,4 35,3 30,5 26,2 общественное самоуправление

Из представленных в таблицах данных видно, что формы прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления (сходы, собрания, конференции жителей) более востребованы в малых по численности и территории муниципалитетах (сельских, затем городских поселениях), где территориальный публичный коллектив близок по структуре к местному сообществу, т. е. к целеустремленной территориальной социальной системе, и где указанные формы самоуправления граждан вследствие этого реализуемы и достаточно эффективны. Наоборот, в городских округах для осуществления местного самоуправления востребованы формы, в которых могли бы себя проявить местные сообщества и которые, в свою очередь, способствуют организации сообществ, - ТОСы и общественные объединения, нацеленные на решение вопросов местного значения. Наличие и развитие местных (территориальных) сообществ внутри территориального публичного коллектива крупных городов является, по нашему мнению, необходимым условием для осуществления местного самоуправления в таких городах. Территориальный публичный коллектив крупных муниципальных образований, к которым относится большинство городских округов, является совокупностью субъектов местного самоуправления: граждан и объединений граждан для целей осуществления местного самоуправления - местных сообществ. Территориальный публичный коллектив муниципальных образований, не являясь по общему правилу целеустремленной социальной системой, относится к системам, которые Р. Акофф и Ф. Эмери именуют одно - и многонаправленными функциональными системами <14>. Такие системы откликаются структурно различными способами на одно или более структурно различные события, их отклики (ответные действия) имеют функцию продуцирования определенного результата, называемого их задачей. Системы такого типа могут выполнять разные задачи, но при этом они сами не определяют, какую именно задачу им выполнять, - это делает окружение. В этом их отличие от целеустремленных систем. -------------------------------- <14> Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах. М.: Сов. радио, 1974. С. 36 - 40.

Здесь есть известный парадокс - публично-властные решения, в том числе по формированию публичной власти, принимает социальная система, в данном случае территориальный публичный коллектив муниципального образования (точнее, его часть - корпус избирателей), не являющаяся по общему правилу субъектом целеустремленной воли. Соответственно здесь же и парадокс местного самоуправления: местное самоуправление вряд ли может осуществляться социумом, не могущим проявлять коллективную целеустремленную волю. Эти парадоксы раскрываются через более детальный анализ структуры и содержания деятельности территориального публичного коллектива муниципального образования по формированию публичной власти и осуществлению иных форм местного самоуправления. Территориальный публичный коллектив муниципального образования является субъектом публичной муниципальной власти; и именно выражение воли в избирательном процессе и процессе референдума, направленное на формирование публичной власти и публично-властных решений, и есть задача территориального публичного коллектива как функциональной социальной системы. Именно территориальный публичный коллектив муниципального образования продуцирует публичную власть - муниципальную власть данного муниципального образования - посредством муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, а также в отдельных случаях на сходе граждан. Однако содержание публично-властных решений, равно как и состав формируемых органов публичной муниципальной власти, формулируется и предлагается субъектами местного самоуправления - гражданами и местными территориальными сообществами. То есть территориальный публичный коллектив выражает волю, но эта воля есть равнодействующая целеустремленных воль граждан и местных (территориальных) сообществ. Для целей настоящей работы под местным самоуправлением понимается деятельность населения (граждан) муниципального образования, как организованного, так и не организованного в местные сообщества, по осуществлению, непосредственно или через формирование органов местного самоуправления, муниципальной публичной власти для решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и по участию в решении вопросов местного значения посредством непублично-властных форм такой деятельности. Целеустремленными социальными системами и индивидами, проявляющими волю, т. е. теми, кто сам выбирает и задачи, и средства их выполнения, и могущими вследствие этого быть субъектами местного самоуправления, являются граждане и их институционализированные объединения для целей решения вопросов местного значения, для осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления - местные (территориальные) сообщества. Для целей данной работы мы рассматриваем именно юридически институционализированные местные сообщества, а также те фактически существующие, но юридически не оформленные местные сообщества, которые целесообразно было бы институционализировать на законодательном уровне. Социологическая литература выделяет по меньшей мере четыре признака местного сообщества <15>: -------------------------------- <15> Муниципальная наука: управление устойчивым развитием территорий и регионов / А. Л. Гапоненко, В. Н. Иванов, С. Б. Мельников и др. М.: Муниципальный мир, 2006. С. 8 - 9.

1) общность людей (историческая, культурная, соседская и пр.); 2) территория (пространство), занимаемая сообществом в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и пр.); 3) социальное взаимодействие между членами сообщества (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общее правительство, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и пр.); 4) чувство сообщества (психологическая идентификация с сообществом: общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в обществе, чувство ответственности перед сообществом и пр.). Одной из форм институционализации местного (территориального) сообщества является сегодня территориальное общественное самоуправление (ТОС). Федеральный закон N 131-ФЗ (ст. 27) заметно уточнил и расширил полномочия этого института местного самоуправления. И. В. Мерсиянова, исследовавшая организацию и деятельность ТОС в ряде сибирских и дальневосточных городов, предлагает для обозначения субъекта ТОС ввести понятие "территориальное сообщество" как общность граждан, проживающих на данной территории и объединившихся для осуществления общественного самоуправления <16>. Это совпадает с изложенными нами выше подходами. Уточним при этом, что территориальное (местное) сообщество является не только субъектом ТОС как одной из форм институционализации местных сообществ, но и субъектом местного самоуправления в целом. Территориальное сообщество часто существует в границах бывших ранее обособленных частей крупного города либо иным образом обособленных частей города. Именно там и организуются ТОС и его органы. Так, в Барнауле на конец 2003 г. насчитывалось 34 ТОС, 17 из них расположены в селах и поселках, административно подчиненных городу (т. е. в обособленных населенных пунктах), а также в микрорайонах индивидуальной застройки (т. е. иным образом обособленных частях города). Численность населения, проживающего на территориях, охваченных ТОС, составляет более 280 тыс. человек, что составляет около половины жителей города <17>. В Новосибирске на 1 января 2003 г. насчитывалось 80 ТОС, в Омске - 73 ТОС в границах микрорайонов, в Краснодаре - 38 ТОС и т. д. -------------------------------- <16> Территориальное общественное самоуправление в российских городах / Под ред. И. В. Мерсияновой. Новосибирск: Институт неправительственного сектора, 2004. С. 12. <17> Там же. С. 89.

Надо отметить одну важную особенность - ТОС успешно создаются и действуют, если встроены в единую систему местного самоуправления города. В противном случае, как это произошло, в частности, в Норильске в начале 2000-х годов, они фактически прекращают свое существование, поскольку их деятельность становится неэффективной. Это еще раз подтверждает то, что ТОС являются не только субъектом, но и институтом местного самоуправления и неотъемлемым элементом более широкого института местного самоуправления - муниципального образования. При этом элемент формальности, который сопровождает всякую юридическую институционализацию, объединяет в рамках организации ТОС как местное территориальное сообщество, так и граждан, реально в него не входящих, но проживающих на территории организации ТОС. По данным социологических исследований в 8 сибирских городах, доля активного населения, которое поддерживает и участвует в мероприятиях ТОС, составляет в среднем 23,5%; при этом показатель существенно варьируется - от 9% в Тюмени до 58,8% в Барнауле <18>. Этот показатель зависит, по нашему мнению, от того, насколько совпадает граница организации ТОС с границей территориального (местного) сообщества, а также от того, насколько жителям присущи признаки сообщества, приведенные нами выше. Можно констатировать, что по общему правилу около одной пятой жителей относительно обособленных частей крупного города могут составить местное территориальное сообщество - целеустремленную социальную систему, субъект ТОС и субъект местного самоуправления. -------------------------------- <18> Там же. С. 50.

Деятельность ТОС, по данным социологического анализа, наиболее эффективна в следующих направлениях: 1) проведение на своей территории акций милосердия и благотворительности; 2) проведение культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий; 3) работа с детьми и подростками по месту жительства; 4) содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка; 5) общественный контроль над качеством уборки территории и вывозом мусора, за решением вопросов благоустройства, за содержанием жилищного фонда, своевременным и качественным выполнением работ по его ремонту; 6) информирование жителей своей территории о решениях органов местного самоуправления муниципального образования <19>. -------------------------------- <19> Там же. С. 20.

Другой институционализированной формой самоорганизации граждан, субъектом которой могут выступать местные (территориальные) сообщества, являются товарищества собственников жилья (ТСЖ). Место жительства, как мы отмечали выше, является одной из основных правовых характеристик гражданина в отношении муниципального образования, правовые отношения по вопросам жилища и всего, что с этим связано, - наиболее важные правовые отношения гражданина и муниципального образования. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства - среди основных вопросов местного значения. Поэтому товарищества собственников жилья, которым придается большая роль в идущей жилищно-коммунальной реформе, являются, в свою очередь, важной формой правовой институционализации такого местного сообщества, как жильцы многоквартирного дома, являющиеся собственниками помещений в нем, которое и выступает субъектом ТСЖ. В соответствии со ст. 135 Жилищного кодекса РФ товариществом собственников жилья является некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Таким образом, основными элементами этой организации - ТСЖ - являются граждане, имеющие в собственности жилое помещение в данном многоквартирном доме, находящемся, в свою очередь, в данном, определенном муниципальном образовании. Цель деятельности ТСЖ определена законом (Жилищным кодексом РФ) - управление комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечение эксплуатации этого комплекса, владение, пользование и в установленных законодательством пределах распоряжение общим имуществом в многоквартирном доме. Вопросы организации эксплуатации жилищных комплексов, находящихся в границах муниципальных образований, - среди важнейших вопросов местного значения. Взаимоотношения (взаимодействия) муниципального образования и его органов с ТСЖ составляют в основе своего правового содержания вопросы местного самоуправления. ТСЖ, таким образом, вполне можно считать субъектом местного самоуправления со специальной компетенцией. При этом ТСЖ остается и субъектом частноправовых отношений. Субъектом местного самоуправления со специальной компетенцией (как и субъектом частноправовых отношений) являются и объединения товариществ собственников жилья, возможность создания которых предусмотрена ст. 142 Жилищного кодекса РФ. Надо отметить, что среди членов ТСЖ могут быть граждане, для которых данное муниципальное образование и данное жилое помещение не обязательно должны быть местом проживания. Таким образом, мы видим, что некоторые местные сообщества, могущие быть субъектами институционализированных субъектов местного самоуправления данного муниципального образования, частично могут выходить за границы территориального публичного коллектива данного муниципального образования, принадлежность к которому определяется местом проживания гражданина. Правовая конструкция ТСЖ может рассматриваться как универсальный образец правовой конструкции для целого ряда субъектов местного самоуправления со специальной компетенцией, субъектом которых, в свою очередь, являются сообщества граждан - собственников имущества, могущих быть вовлеченными в деятельность по решению вопросов местного значения (собственники объектов общественного питания, бытового обслуживания, торговли, культуры, собственники земельных участков и пр.). Разумеется, введены такие субъекты могут быть только федеральным законом. Субъектом местного самоуправления со специальной компетенцией делает их цель деятельности, в которой и выражается их специальная компетенция и которая устанавливается федеральным законом. Действующее законодательство о местном самоуправлении и избирательное законодательство предоставляют гражданам, имеющим соответствующую правосубъектность, следующие полномочия как субъектам местного самоуправления муниципального образования по месту своего проживания: 1. Избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. 2. Участвовать в местном референдуме. 3. Участвовать в голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. 4. Участвовать в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. 5. Участвовать в сходе граждан. 6. Осуществлять совместно с другими гражданами правотворческую инициативу. 7. Участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления, избирать и быть избранными в органы ТОС. 8. Участвовать в публичных слушаниях. 9. Участвовать в собраниях и конференциях граждан. 10. Участвовать в опросах граждан. 11. Направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и получать на них мотивированные ответы. 12. Занимать должности муниципальной службы. Однако среди всех перечисленных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления форм, предполагающих ту или иную самоорганизацию граждан (а без этого нет и не может быть местного самоуправления), немного - ТОС, правотворческая инициатива, коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом надо учесть, что правотворческая инициатива как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления используется весьма редко. С. В. Ивченко, основываясь на данных социологических исследований, делает вывод, что по показателю готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем местное самоуправление находится пока в развивающемся состоянии. Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома. В тех городах, где степень доверия населения органам местного самоуправления выше, готовность жителей к участию в добровольных объединениях граждан (ТОС, ТСЖ и т. п.) также несколько выше, чем в тех городах, где степень доверия невысока, и отличается качественно - преобладают конструктивные формы самоорганизации, а не выражение недовольства населения в различных формах. Активность участия граждан в местном самоуправлении в организованных формах зависит также от информированности граждан о позитивных результатах деятельности таких форм объединений граждан <20>. -------------------------------- <20> Там же. С. 41 - 42.

Для дальнейшего развития местного самоуправления, по нашему мнению, необходимо вводить в правовую систему местного самоуправления формы самоорганизации граждан, являющиеся общественными объединениями по своей правовой форме, которые могли бы выступать субъектом формирования публичной власти данного муниципального образования через легитимный избирательный процесс, и иные формы непосредственного осуществления гражданами местной публичной власти. Одной из таких, на наш взгляд, перспективных и необходимых для развития местного самоуправления форм организации местных (территориальных) сообществ и в правовом плане не институированных сегодня в системе местного самоуправления могли бы быть местные общественные организации ("местные партии"), ставящие себе целью деятельность в сфере местного самоуправления данного конкретного муниципального образования и ограничивающие свою деятельность его границами. Позитивный опыт деятельности таких общественных объединений имеется в скандинавских странах, при этом такие объединения ставят для себя одну-две-три цели (строительство моста, реконструкция дорог и т. п.). После их реализации объединение может быть распущено или может взять для своей реализации новую цель. И. В. Мерсиянова в уже цитируемой работе упоминает о наличии органов общественной самодеятельности, действующих в системе ТОС, являющихся одним из видов общественных объединений, регистрирующихся в соответствии с Федеральным законом N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Наиболее представлены такие объединения в Благовещенске, Тюмени и Томске. Автор отмечает, что, как правило, такие организации создаются там, где существует правовой вакуум в сфере ТОС, когда не определены важнейшие вопросы его развития. Они работают на решение сходных задач с органами ТОС, имеют сходства в организационных структурах управления, однако, понятно, уступают ТОС по возможностям участия в решении вопросов местного значения. Местные общественные объединения ("местные партии") - организации иного типа, нежели ТОС, ТСЖ и т. п. "Местные партии" должны создаваться именно для участия в формировании публичной власти муниципального образования через систему избирательных действий с целью решения одного или нескольких вопросов местного значения, актуальных для данного, конкретного муниципального образования (строительства моста, строительства дороги, решения жилищных вопросов, улучшения системы общественного здравоохранения и пр.). Создаваться такие общественные объединения могли бы в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях", но их участие в муниципальных выборах и местном референдуме, других избирательных действиях должно регулироваться избирательным законодательством и законодательством о местном самоуправлении. Субъектами "местных партий" могут быть как создающиеся специально под решение определенных задач местные сообщества, так и территориальные сообщества, уже институционализированные в ТОС и/или через объединения ТОС, в ТСЖ и/или через объединения ТСЖ. Соответственно избирательная система должна допускать выборы представительных органов муниципальных образований с участием местных общественных объединений как через пропорциональное распределение мандатов в едином избирательной округе, охватывающем все муниципальное образование, так и через выдвижение и поддержку своих кандидатов в одно - и многомандатных округах. Определение избирательных округов, использование тех или иных избирательных систем на муниципальных выборах должно учитывать наличие местных (территориальных) сообществ в данном муниципальном образовании и возможности их представительства в представительном органе с целью развития местного самоуправления и повышения эффективности решения вопросов местного значения. Для чего необходимо в том числе, чтобы территориальный публичный коллектив данного муниципального образования стремился к тому, чтобы стать целеустремленной системой. В сельских поселениях, где территориальный публичный коллектив, как правило, является единым местным сообществом, т. е. целеустремленной системой, вполне оправданно избрание всех депутатов представительного органа поселения в многомандатном округе, охватывающем все поселение, с облегченной системой выдвижения, включая самовыдвижение, и регистрация кандидатов в депутаты представительного органа сельского поселения. Возможности такого подхода предусмотрены действующим федеральным избирательным законодательством (Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ). Муниципальный район по общему правилу состоит из нескольких местных территориальных сообществ, существующих в границах отдельных поселений (в городских поселениях их может быть несколько), входящих в состав района. Поэтому для муниципального района оправданна, на наш взгляд, смешанная система избрания депутатов представительного органа. Наряду с единым избирательным округом с пропорциональным распределением мандатов между местными общественными объединениями ("местными партиями") в поселениях целесообразно формирование одно - и многомандатных округов, выдвигать и поддерживать кандидатов в которых могут и "местные партии". Соотношение мандатов, избираемых в едином округе и в одно - и многомандатных округах, формирование одно - и/или многомандатных округов в конкретных поселениях, количественный состав депутатского корпуса зависят от нескольких факторов: наличия сформировавшихся местных территориальных сообществ в поселениях, входящих в состав района, степени сформированности территориального публичного коллектива муниципального района как целеустремленной системы, т. е. степени его сформированности как единого территориального сообщества. Необходимо изучать и практику формирования представительных органов муниципальных районов из глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района, и представительный потенциал сформированного таким образом представительного органа с точки зрения эффективности и репрезентативности выражения им интересов всех сформированных в муниципальном районе местных сообществ. В городских округах также оправданно избрание части местного депутатского корпуса в едином избирательном округе через систему пропорционального распределения мандатов между "местными партиями", а части - через одно - и многомандатные округа, по возможности совпадающие с границами местных территориальных сообществ. Численность местного депутатского корпуса в муниципальных районах и городских округах, таким образом, должна быть достаточной для того, чтобы в представительном органе были представлены интересы наиболее сформированных местных территориальных сообществ, с одной стороны, и основные интересы единого территориального публичного коллектива муниципального образования, с другой стороны. Изложенные подходы подтверждают и другие авторы. Так, анализируя социальную практику, связанную с муниципальными выборами, А. А. Сергеев предлагает выделять два разных уровня этих выборов <21>. Первый уровень - сельские поселения. На сельском уровне, по мнению А. А. Сергеева, избиратель может получать необходимую для осознанного волеизъявления информацию о деятельности выборных лиц местного самоуправления, о деловых и личных качествах кандидата напрямую, без ее опосредования технологиями массовой информации. Житель села лично знаком с выборными лицами сельского самоуправления, ему наглядно видны результаты их работы, его трудно дезориентировать при помощи избирательных технологий. -------------------------------- <21> Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 391 - 393.

Второй уровень соответствует городским округам, муниципальным районам, внутригородским муниципальным образованиям в городах федерального значения. Здесь, справедливо отмечает А. А. Сергеев, муниципальные выборы могут не иметь качественных отличий от выборов органов государственной власти. Но должны иметь, подчеркнем мы! Иначе нет никакой содержательной разницы между местным самоуправлением и государственным управлением на уровне выше сельского поселения. Солидаризуемся с выводом А. А. Сергеева о том, что совершенствование института муниципальных выборов является в практическом плане более важной задачей, чем развитие всех форм непосредственного народовластия, используемых сегодня в системе российского местного самоуправления. Но добавим, что совершенствование института муниципальных выборов невозможно без дальнейшего институирования территориального публичного коллектива муниципального образования, развития местных территориальных сообществ, местных общественных объединений ("местных партий"), в том числе через их участие в различных формах непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а следовательно, без дальнейшего развития этих форм муниципальной демократии и местного самоуправления. Для рассматриваемой темы важным является вопрос о том, насколько структура органов местного самоуправления, соотношение полномочий представительной и исполнительной властей в ней обеспечивают полное выражение позиций и эффективное обеспечение решения целей и задач территориального публичного коллектива и местных территориальных сообществ муниципального образования. Но этот вопрос следует рассмотреть отдельно. Сделаем некоторые выводы. Развитие местного самоуправления в данном, конкретном муниципальном образовании лежит на путях развития его территориального публичного коллектива от субъекта публичной власти к субъекту местного самоуправления. Это развитие достигается прежде всего путем развития составляющих территориальный публичный коллектив целеустремленных систем - местных территориальных сообществ (как связанных с территорией компактного проживания, так и "местных партий") и вовлечения в их деятельность (путем создания соответствующих мотиваций) сколь можно большего числа граждан. Значение имеет (особенно для муниципальных районов) правильное определение границ муниципального образования (особенно это актуально в отношении муниципальных районов) и соответственно территориального публичного коллектива и информационно-разъяснительная работа с гражданами, направленная на формирование мотиваций для их участия в местном самоуправлении. Перспективным может явиться создание субъектов местного самоуправления со специальной компетенцией (типа ТСЖ) для содействия в решении некоторых вопросов местного значения.

Название документа