Энергетическая безопасность и экологическое право

ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО <1>

/"Экологическое право", 2007, N 4/

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, профессор, доктор юридических наук.

В политическом лексиконе как в России, так и на международном уровне в последнее время все чаще употребляется термин "энергетическая безопасность" <2>. Объясняется этот феномен, как представляется, рядом очевидных причин: все возрастающими потребностями интенсивно развивающейся мировой экономики во все больших объемах энергоресурсов <3>; ограниченными запасами таких ресурсов в самих экономически развитых государствах; прогнозируемыми перспективами истощения их запасов в мире и отдельных государствах, например в России. -------------------------------- <2> Термин "энергетическая безопасность" употребляется, в частности, в более 50 нормативных правовых актах РФ и в более 30 международных правовых актах. <3> По имеющимся данным, в России "уже сегодня уровень годовой добычи нефти приблизился к планируемым на 2020 год значениям...". См.: Кладовые подо льдом. Более 85 процентов ресурсов российского шельфа - на дне северных морей // Росс. газ. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр.

Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны <4>. -------------------------------- <4> См.: Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р // СЗ РФ. 2003. N 36. Ст. 3531.

Обеспечение энергетической безопасности осуществляется технологически посредством совершения масштабных действий по добыче энергетических ресурсов, их переработке, а также по транспортированию, реализации и потреблению продукции. На каждой из стадий происходит интенсивное взаимодействие с природой: в форме извлечения из нее ресурсов и разнообразных вредных воздействий. Научный и практический интерес к этой проблематике заключается в том, что Российское государство декларирует обеспечение энергетической безопасности не только в своей стране, но активно участвует и в обеспечении глобальной безопасности в данной сфере в рамках своих международных обязательств и инициатив. При этом обеспечение энергетической безопасности во многих проявлениях имеет для России острый взаимосвязанный экологический, экономический, социальный и политический характер. Так, в разных аспектах проблема энергетической безопасности имеет прямое отношение к экологическому праву. С одной стороны, основой энергетики являются природные ресурсы - нефть, газ, уголь и др. Эти ресурсы по своей природе невосполнимы, исчерпаемы <5>. На их возобновление уйдут века. Если имеющиеся в российских недрах запасы немерены, это - одна ситуация. Если же их исчерпание прогнозируется в видимой перспективе, соответственно в экологическом праве должны быть созданы правовые механизмы их использования (добычи) с учетом интересов российского общества, в том числе будущих поколений. С другой стороны, добыча, транспортирование и переработка энергетических ресурсов сопровождаются разнообразными вредными воздействиями на состояние природы, прежде всего ее загрязнением. Когда Россия участвует в обеспечении мировой энергетической безопасности, то получается, что эффективно решаются энергетические проблемы зарубежных стран, а острейшие экологические проблемы создаются в своей. -------------------------------- <5> Интересно то, что законодатель и специалисты в этой сфере широко оперируют понятием "воспроизводство". Так, согласно ст. 2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды. Как будто в действительности они могут воспроизвести нефть или газ. Сейчас их нет в природе, а в обозримый период времени человек их воспроизведет. Как лес. Человек высаживает на пустыре, на бедных землях саженцы, и через 40 - 60 лет на этом месте имеет богатый лес. На самом деле под воспроизводством ресурсов недр понимаются их разведка, выявление. Какое ж это воспроизводство? Соответственно этим понятием пользуются практики. Руководитель Федерального агентства по недропользованию считает, что "проблема в том, что долгие годы при очень высоких темпах добычи полезных ископаемых воспроизводство минерально-сырьевой базы у нас недопустимо низкое. Это касается большинства стратегических видов минерального сырья" (см.: Ледовских А. Кто пойдет в разведку // Росс. газ. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр.).

Экономический аспект обеспечения энергетической безопасности также видится в разных отношениях. В глобализационном контексте получается, что в течение достаточно продолжительного времени, в том числе в советский период, значительная доля доходной части государственного бюджета (по некоторым оценкам - до 70% <6>) формируется за счет экспорта энергоресурсов. В этой связи встает вопрос: за счет чего Россия будет формировать бюджет после истощения нефти? Исчерпание нефти и других энергоресурсов соответствующим образом отразится на всей российской экономике. И еще один важный экономический аспект: если энергетические ресурсы российских недр являются собственностью государства, то почему богатеет в процессе их эксплуатации не российское общество, а отдельные известные лица, олицетворяющие недропользование <7>? -------------------------------- <6> Руководитель Федерального агентства по недропользованию пишет: "Значение минерально-сырьевого комплекса для нашей страны переоценить невозможно. По сути, это хребет всей российской экономики, он формирует почти 50% консолидированного российского бюджета, он же обеспечивает более 70% валютных поступлений от экспорта. В таком контексте нынешнее, по сути, предкризисное состояние отрасли становится одним из основных факторов риска для всей страны" (см.: Ледовских А. Указ. соч.). Министр природных ресурсов РФ считает, что Закон о недрах сегодня, наверное, - самый важный для страны Закон, потому что 60% доходов бюджета Российской Федерации связано с доходами от эксплуатации месторождений полезных ископаемых (см.: Зеленый мир. 2007. N 1-2. С. 10). <7> "У нас в госказну изымается не более 50 процентов сверхдоходов. Для сравнения: в скандинавских и арабских нефтедобывающих странах в бюджет уходит от 70 до 95 процентов" (Глазьев С. Главный источник сверхприбыли наших миллиардеров - природная рента // Зеленый мир. 2006. N 21-22. С. 1).

Социальный аспект обеспечения энергетической безопасности является, в частности, следствием экологических аспектов данного вида безопасности для человека, о которых кратко говорилось выше. И наконец, политический аспект обеспечения энергетической безопасности имеет ряд проявлений, как в национальном, так и в глобализационном контексте. Так, возникает вопрос: в какой мере отвечает интересам российского общества проводимая государством политика, образно говоря, "сидения на нефтяной игле"? С учетом исчерпания природных энергетических ресурсов в какой степени Россия может участвовать в обеспечении глобальной энергетической безопасности? С учетом огромной доходности эксплуатации природных энергоресурсов как Российское государство собирается решать порождаемые ею экологические проблемы? Остановимся на характеристике положений об энергетической безопасности и эколого-правовых аспектов ее обеспечения. Они находят прямое или опосредованное отражение как в национальных, так и в международных актах.

Положения об энергетической безопасности в национальных и международных актах и сопутствующие экологические требования

В соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <8> обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации является одним из общих принципов организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики (ст. 6). -------------------------------- <8> См.: СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Обеспечение энергетической безопасности России согласно Федеральному закону от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <9> является принципом государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации (ст. 4). К другим принципам в данной сфере, значимым для экологического права, по этому Закону относятся: государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности и государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение. -------------------------------- <9> См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

Отношения в сфере атомной энергетики регулируются Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <10>. К сфере производства и использования атомной энергии имеет прямое отношение Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <11>. Согласно ст. 2 Закона "Об использовании атомной энергии" к основным принципам правового регулирования в области использования атомной энергии относится обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности. -------------------------------- <10> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <11> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.

Хотя Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" <12> не использует понятие энергетической безопасности, он фактически направлен на решение данной задачи. В качестве основного принципа энергосберегающей политики государства он называет приоритет эффективного использования энергетических ресурсов (ст. 4), несомненно, имеющий непосредственное отношение к обеспечению энергетической безопасности. -------------------------------- <12> См.: СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1551.

В Основных направлениях энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года, утвержденных Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. N 472 <13>, обеспечение энергетической безопасности выражено другими словами. Согласно этому акту энергетическая политика Российской Федерации исходит из приоритета сохранения энергетической независимости и обеспечения безопасности Российской Федерации. Другим важным приоритетом является уменьшение негативного воздействия энергетики на окружающую природную среду. -------------------------------- <13> См.: СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1739.

Ряд важных с точки зрения исследуемой темы положений содержится в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р. Согласно Стратегии энергетическая безопасность является важнейшей составляющей национальной безопасности России. Обеспечение национальной безопасности - одна из основных задач энергетической политики. Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности являются, в частности: восполняемость исчерпаемых ресурсов топлива (темпы потребления этих ресурсов должны согласовываться с темпами освоения замещающих их источников энергии); а также учет требований экологической безопасности (развитие энергетики должно соответствовать возрастающим требованиям охраны окружающей среды). В соответствии со Стратегией природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения <14>. -------------------------------- <14> Обратим внимание на то, что общепризнанная в мире концепция устойчивого развития имеет целью не только "рост благосостояния и повышение уровня жизни населения", но и эффективное решение экологических проблем. Во всяком случае, эта концепция была разработана под эгидой ООН прежде всего для преодоления экологического кризиса.

К приоритетам Энергетической стратегии отнесена, в частности, минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции. В Энергетической стратегии констатировано действие в отраслях ТЭК ряда факторов, негативно влияющих на функционирование и развитие ТЭК. Основными факторами, сдерживающими развитие комплекса, являются: - высокая (более 50%) степень износа основных фондов; - сохраняющаяся высокая нагрузка на окружающую среду. Несмотря на произошедшее за последнее десятилетие снижение добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду остается высоким. Энергетическая безопасность обеспечивается в России рядом входящих в энергетический сектор страны отраслей - угольной, газовой, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, электроэнергетикой. Об их вкладе в загрязнение окружающей среды можно судить по данным таблицы <15>: -------------------------------- <15> Источник: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году". М., 2005.

Выбросы в Сброс Образование атмосферу загрязненных отходов сточных вод

Всего 100% 100% 100% в том числе по отраслям промышленности:

Нефтедобывающая 25% 0,1% 0,02% Цветная металлургия 20% 8% 18% Электроэнергетика 19% 12% 2% Черная металлургия 13% 11% 17% Угольная 5% 7% 56% Газовая 4% 0,2% 0,004% Нефтеперерабатывающая 3% 4% 0,03% Строительных материалов 3% 2% 1% Химическая и нефтехимическая 2% 20% 5% Машиностроение и металлообработка 2% 8% 0,3% Лесная, деревообрабатывающая и 2% 23% 0,5% целлюлозно-бумажная Пищевая 1% 2% 1% Легкая 0,2% 1% 0,01% Прочие отрасли 1% 2% 0,2%

В части выбросов в атмосферу отраслям, обеспечивающим энергетическую безопасность России, принадлежит 56%; по сбросам загрязненных сточных вод - 23,3%; по образованию твердых отходов - 58,054%. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Обратимся к международным нормам и принципам, принятым с участием России и имеющим отношение к исследуемой теме. Один из последних специальных международных документов - Декларация "Глобальная энергетическая безопасность", принятая "Группой восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г. В контексте оценки глобальных энергетических проблем в этом документе декларировано, что энергоресурсы имеют критически важное значение для улучшения качества жизни и расширения возможностей, открывающихся перед гражданами стран мира - как развитых, так и развивающихся. Поэтому обеспечение эффективного, надежного и экологически безопасного энергоснабжения по ценам, отражающим фундаментальные принципы рыночной экономики, представляет собой вызов для наших стран и всего человечества. Для выполнения этой всеобъемлющей задачи необходимо решить ряд серьезных и взаимосвязанных проблем, включая, в частности, необходимость защиты окружающей среды и решения проблемы климатических изменений. При этом "Группа восьми" обоснованно определяет условие, при соблюдении которого международное сообщество в состоянии эффективно решить три взаимосвязанные задачи - энергетической безопасности, экономического роста и экологии ("3 "Э") (п. 4). Этим условием является наличие политической воли. Декларация содержит Заявление о принципах глобальной энергетической безопасности и Санкт-Петербургский план действий. В Заявлении о принципах глобальной энергетической безопасности говорится: "Учитывая общую заинтересованность стран-производителей и стран-потребителей в обеспечении глобальной энергетической безопасности, мы, лидеры стран "Группы восьми", заявляем о своей приверженности следующим задачам и принципам: мощному глобальному экономическому росту, эффективному доступу на рынки и содействию инвестициям во все звенья энергетической цепочки; экологической ответственности при разработке и использовании энергоресурсов, внедрению и обмену экологически чистыми энергетическими технологиями, способствующими решению проблемы климатических изменений" (п. 6). Далее, применительно к разным направлениям "укрепления глобальной энергетической безопасности" декларируются намерения по охране окружающей среды. Так, применительно к улучшению инвестиционного климата в энергетическом секторе выдвинуты цели внедрения более экологичных и эффективных технологий и методов, в том числе по связыванию и хранению углекислого газа, и поощрения более широкого использования возобновляемых и альтернативных источников энергии (п. 8). В контексте повышения энергоэффективности и энергосбережения совершенно справедливо говорится о том, что "сбережение энергоресурсов равносильно их производству, и зачастую именно оно представляет собой более рентабельный и экологически ответственный способ обеспечения растущего спроса на энергию. Повышение энергоэффективности и экономия энергии позволяют снизить нагрузку на инфраструктуру и способствуют оздоровлению окружающей среды за счет сокращения выбросов парниковых газов и загрязняющих веществ" (п. 15). В контексте диверсификации видов энергии "Группа восьми" призывает все нефтедобывающие страны и соответствующие структуры в частном секторе сократить до минимального уровня сжигание в факелах и потери газа на промыслах <16> за счет поощрения его использования, в том числе посредством переработки в топливо и нефтехимические продукты (п. 25). -------------------------------- <16> В апреле 2006 г. в Министерстве природных ресурсов РФ было проведено заседание Консультативного совета на тему "О наиболее полном извлечении попутного нефтяного газа". По данным директора Департамента государственной политики и регулирования в области природопользования МПР России из 56 млрд. кубометров ежегодно извлекаемого попутного газа в переработку направляется лишь 26%. Порядка 27% газа сжигается в факелах и 47% используется компаниями-недропользователями либо списывается на технологические потери. Сегодня в объемах, сравнимых с российскими, нерационально использует попутный нефтяной газ только Иран. Возможные потери экономики России от нерационального использования попутного нефтяного газа составляют более 13 млрд. долларов (см.: Зеленый мир. 2006. N 23 - 24. С. 1).

"Масштабное использование возобновляемых источников энергии внесет существенный вклад в обеспечение потребителей энергией на долгосрочную перспективу, не сопровождаясь при этом негативным воздействием на климат. Возобновляемые источники энергии - солнечная, ветровая, геотермальная, гидроэнергия и биомасса - приобретают все большую ценовую конкурентоспособность по отношению к традиционным видам топлива, а целый ряд различных способов их использования рентабелен уже сегодня" (п. 33). В контексте решения проблем изменения климата и устойчивого развития "Группа восьми" подтвердила свое намерение выполнить обязательства, взятые в Глениглсе, с целью реализации наших общих многообразных целей по сокращению выбросов парниковых газов, глобальному улучшению состояния окружающей среды, укреплению энергетической безопасности и снижению уровня загрязнения атмосферы в сочетании с решительными усилиями по сокращению масштабов энергетической бедности (п. 53). Заметим, что, хотя раздел VII Декларации называется "Решение проблем изменения климата и устойчивого развития", устойчивому развитию в нем, как и во всей Декларации, уделено мало внимания. Между тем концепция устойчивого развития признана мировым сообществом как потенциально эффективный механизм сбалансированного решения экологических, социальных и экономических проблем, в том числе обеспечения энергетической безопасности. Достоинством названных актов по вопросам энергетической безопасности, в том числе Декларации "Глобальная энергетическая безопасность", является то, что в них в большей или меньшей степени упоминаются положения и об охране окружающей среды. И их можно оценить в целом как вполне корректные и разумные. Отражение экологических требований в актах, относящихся к иным отраслям российского законодательства, т. е. вне экологического, носит научно обоснованный характер и называется экологизацией. Оценку некоторых положений Декларации "Глобальная энергетическая безопасность" целесообразно дать с учетом концепции устойчивого развития, принятой государствами, в том числе входящими в "Группу восьми", как руководство к действию.

Энергетическая безопасность и устойчивое развитие

Концепция устойчивого развития была разработана Международной комиссией по окружающей среде и развитию, созданной в 1984 г. по инициативе Генерального секретаря ООН в рамках программы подготовки ко второй после Стокгольмской (1972 г.) Конференции ООН по окружающей среде. В задачи Комиссии входили, в частности, выработка предложений долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 г. и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Идеи устойчивого развития отражены в Докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию "Наше общее будущее", который был представлен Генеральной Ассамблее ООН в 1987 г. <17>. -------------------------------- <17> См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс, 1989.

Нормативное оформление модель устойчивого развития получила в документах, принятых на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г., - Декларации по окружающей среде и развитию и Долгосрочной программе дальнейших действий в глобальном масштабе ("Повестка дня на XXI век"). Декларация по окружающей среде и развитию содержит основные принципы экологически корректного поведения мирового сообщества и государств на современном этапе. В полной мере они относятся к сфере обеспечения энергетической безопасности. Идеи устойчивого развития в Декларации Рио закреплены в ряде принципов. Согласно принципу 3 право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды. Принцип 4 гласит: для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны сократить масштабы нерациональной практики производства и потребления и искоренить ее и поощрять соответствующую демографическую политику (принцип 8). Важные задачи государств относительно устойчивого развития закреплены также в принципе 9. Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития за счет углубления научного понимания через посредство обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и передовые технологии. Идея комплексного подхода к решению экологических проблем и экономического развития отражена также в своде предлагаемых правовых принципов охраны окружающей среды и устойчивого развития, содержащемся в приложении 1 к Докладу "Наше общее будущее". Согласно принципу 7 "государства обеспечивают условия, при которых сохранение окружающей среды рассматривается как неотъемлемая часть планирования и осуществления деятельности в области развития..." <18>. -------------------------------- <18> Там же. С. 310 - 311.

Перечисленные принципы распространяются в равной мере на сферу как охраны окружающей среды, так и обеспечения энергетической безопасности. С правовой точки зрения они имеют важное значение, будучи общепризнанными в международном праве. И согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ они являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Это значит, что они должны соблюдаться государством и другими субъектами права. Из названных и других содержащихся в Декларации по окружающей среде и развитию принципов для Российской Федерации вытекают конкретные международные обязательства, касающиеся обеспечения как последовательной и эффективной охраны окружающей среды, так и экономического и социального развития, в том числе обеспечения энергетической безопасности. В части рационального природопользования и охраны окружающей среды - это обязательства по: - нормированию использования природных ресурсов; - созданию механизмов обеспечения выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений; - обеспечению выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности; - защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений; - принятию эффективных законодательных актов в области окружающей среды (принцип 11). На сегодняшний день ни одно из этих обязательств, в том числе и в связи с обеспечением энергетической безопасности, Россией не выполнено. На некоторых важнейших задачах и одновременно интересах государства в этой части мы остановимся ниже, при оценке состояния экологического законодательства в России. Особо подчеркнем, что, обеспечивая энергетическую безопасность в рамках Декларации "Глобальная энергетическая безопасность" либо без связи с ней, Российское государство также должно исходить из своих международных обязательств, вытекающих из Декларации по окружающей среде и развитию. Обратим внимание на одно важное положение Декларации "Глобальная энергетическая безопасность", оцениваемое с точки зрения устойчивого развития. В Заявлении о принципах глобальной энергетической безопасности лидеры стран "Группы восьми" заявляют о своей приверженности мощному глобальному экономическому росту (п. 6). Правда, в равной мере "Группа восьми" привержена и "экологической ответственности при разработке и использовании энергоресурсов, внедрению и обмену экологически чистыми энергетическими технологиями, способствующими решению проблемы климатических изменений". В какой мере "мощный глобальный экономический рост" согласуется с концепцией устойчивого развития с учетом остроты и в целом запущенности экологических проблем как в России, так и в других государствах? Для ответа на этот вопрос обратимся к оценкам специалистами Стратегии устойчивого развития США, которая была разработана созданным при Президенте Советом по устойчивому развитию. "Наше представление о будущем, - говорится в начале этого документа, - сохранение жизни на планете Земля... Стабильность Соединенных Штатов будет основываться на динамично развивающейся экономике... Наша страна будет заботиться об охране окружающей среды, своих природных ресурсов, поддерживать функционирование и устойчивость природных систем, от которых зависит сама жизнь" <19>. -------------------------------- <19> Америка и устойчивое развитие. М.: Экос, 1996. С. 154.

При анализе этого документа российскими специалистами отмечается противоречие между "динамично развивающейся экономикой" и "устойчивостью природных систем", и "абсолютно не ясно, каким образом Соединенные Штаты намерены его разрешить. И как можно в стране, где сохранилось 4% естественных экосистем, "поддерживать функционирование и устойчивость" того, чего фактически нет? Если же речь идет о восстановлении разрушенных экосистем, то непонятно, как можно этого достичь на фоне "динамично развивающейся экономики", от которой, скорее всего, пострадает даже и то, что еще осталось" <20>. -------------------------------- <20> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России // Зеленый мир. 2006. N 19 - 20. С. 20.

Очевидно, что задача "динамично развивающейся экономики" сформулирована значительно как более простая, в сравнении с задачей "мощного глобального экономического роста". Сомнительно, что декларированный "мощный глобальный экономический рост" соответствует духу и идеям устойчивого развития. Обсуждая эколого-правовые аспекты обеспечения глобальной или национальной энергетической безопасности, нельзя не учитывать и другой документ ООН - "Цели развития тысячелетия" ("Millenium Development Goals"). Этот документ предложен ООН как система индикаторов для оценки эффективности действий по решению социальных проблем и развитию человеческого потенциала в разных странах. Все 189 государств - членов ООН взяли на себя обязательства достичь этих целей к 2015 г. В равной мере он должен применяться для оценки эффективности действий по решению проблем энергетической безопасности. В системе "Целей" выделены восемь важнейших целей развития, для каждой из которых указаны более конкретные задачи, в том числе измеряемые количественно. Среди "Целей развития тысячелетия" имеется и экологическая. Цель 7 призвана обеспечить экологическую устойчивость на планете и отдельных стран. Задачи и показатели этой цели отражают необходимость решения двух главных проблем для обеспечения экологической устойчивости: - снизить воздействие человека на окружающую среду и исчерпание им природных ресурсов; - улучшить экологические условия для развития человека, уменьшить экологические угрозы для его безопасности, здоровья и проживания. Для обеспечения экологической устойчивости в России должна, в частности, быть решена предлагаемая ООН задача: "Включить принципы устойчивого развития в страновые стратегии и программы и обратить вспять процесс утраты природных ресурсов" <21>. -------------------------------- <21> С точки зрения профессора С. Н. Бобылева, в редакции "Целей развития тысячелетия" положение "обратить вспять процесс утраты природных ресурсов" связано прежде всего с возобновимыми природными ресурсами (земля, лес, вода и т. д.), что крайне актуально для подавляющего большинства развивающихся стран. Для России острейшей проблемой является истощение невозобновимых ископаемых ресурсов (нефть, газ, металлы и пр.), и очевидно, что предотвратить процесс их утраты нереально. Поэтому лучше говорить о предотвращении потерь природных ресурсов, имея в виду потери ресурсов, обусловленные их сверхэксплуатацией и нерациональным использованием, что применимо ко всем ресурсам и соответствует контексту русского языка для слова "потери" (см.: Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 42).

Нельзя не согласиться с мнением С. Н. Бобылева в том, что использование всеми структурами власти России идеологии "Целей развития тысячелетия" в области обеспечения экологически устойчивого развития способствовало бы повышению эффективности природопользования и решению экологических проблем страны, снизило бы экологические угрозы для здоровья населения <22>. -------------------------------- <22> Там же.

Государства, в том числе Российская Федерация, принимавшие участие в принятии названных выше важных с точки зрения развития и окружающей среды документов, взяли на себя обязательства по их последовательной реализации. В процессе достижения целей энергетической безопасности содержащиеся в международных документах, исследованных выше, а также в федеральных законах, обеспечивающих энергетическую безопасность, сформулированные в общем виде экологические требования должны последовательно исполняться. Главное при этом - чтобы с правовым регулированием обеспечения энергетической безопасности в мире и в России корреспондировало адекватное правовое регулирование в области охраны окружающей среды и соответственно чтобы в практической деятельности в сфере энергетической безопасности соблюдались экологические требования.

/"Экологическое право", 2007, N 5/

Обеспечение энергетической безопасности и состояние экологического законодательства и права России

Заметим, что в той мере, в какой сфера энергетики и других отраслей, участвующих в обеспечении энергетической безопасности, затрагивает экологические интересы общества и государства, применительно к ней действует весь массив эколого-правовых требований, т. е. требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Эти требования касаются, в частности, экологического нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологического контроля, юридической ответственности за экологические правонарушения и др. Так как обеспечение энергетической безопасности связано с природопользованием, соответствующие отношения регулируются Законом РФ "О недрах", Водным кодексом РФ <2>, Земельным кодексом РФ <3>, Лесным кодексом РФ <4>, другими актами, в том числе подзаконными, природоресурсного законодательства. -------------------------------- <2> См.: СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <3> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <4> См.: СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

В наиболее общем виде экологические требования сформулированы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <5>, детализированы во многих других актах. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Одновременно в этом Законе содержится ст. 40, определяющая требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики. В частности, она устанавливает, что размещение, проектирование, строительство и эксплуатация объектов энергетики осуществляются в соответствии с требованиями ст. 34 - 39 данного Федерального закона. Определены отдельные специфические требования к тепловым и атомным электростанциям. Так, при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей. При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также должны осуществляться государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством Российской Федерации и общепринятыми принципами и нормами международного права, обеспечиваться подготовка и поддержание квалификации работников ядерных установок. Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок. Проекты размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации. В контексте обеспечения энергетической безопасности оценим состояние экологического законодательства применительно к названным выше задачам, стоящим перед Российским государством, по выполнению международных обязательств, вытекающих из Декларации по окружающей среде и развитию и Целей развития тысячелетия ООН. В не меньшей мере нас интересует вопрос о соответствии экологического законодательства общественным экологическим потребностям и интересам. Основой современной энергетики являются природные ресурсы, относящиеся преимущественно к исчерпаемым, невозобновимым. Соответственно, их истощение можно оценивать как реальную угрозу надежному топливо - и энергообеспечению общества и экономики, то есть энергетической безопасности. И действительно, в последнее время все более настойчиво высказываются суждения о видимых перспективах исчерпания некоторых из них. Так, при оценке возможностей России по выполнению задачи "обратить вспять процесс утраты природных ресурсов", поставленной в Целях развития тысячелетия, профессор С. Н. Бобылев пишет, что "для России острейшей проблемой является истощение невозобновимых ископаемых ресурсов (нефть, газ, металлы и пр.), и очевидно, что предотвратить процесс их утраты нереально" <6>. -------------------------------- <6> В проекте Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья до 2020 года (2004), разработанном МПР России, содержатся пессимистические оценки реальных запасов нашей природной кладовой. Приближаются сроки полного исчерпания рентабельных эксплуатируемых запасов многих полезных ископаемых: запасы нефти, урана, меди, коренного золота в стране иссякнут в 2015 г. См.: Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 44.

Как утверждает Ю. Трутнев, министр природных ресурсов РФ, "почти не осталось месторождений в нераспределенном фонде: свыше 90% запасов нефти, никеля, алмазов, более 80% газа... уже отданы в разработку. Все это означает, что полное исчерпание рентабельных эксплуатируемых запасов не за горами. Рентабельные запасы рассыпного золота в стране иссякнут в 2010 году, а нефти, урана и меди - в 2015-м" <7>. -------------------------------- <7> FORBES. 2005. Март. С. 41. Опубликованы данные о том, что разведанных запасов, к примеру, нефти России хватит на 35 лет, природного газа на 81 год, железных руд - на 42 года. (См.: Паршев А. П. Почему Россия не Америка. М.: Форум, 2001. С. 58 - 62.) Когда во время выступления в сентябре 2004 г. на Всероссийской научно-практической конференции "Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы", организованной Московской государственной юридической академией, автор статьи называл эти цифры, то один из авторитетных специалистов по вопросам недр уточнил, что нефти в России осталось на 10 лет.

Раздел утвержденной Правительством РФ Программы социально-экономического развития на 2006 - 2008 годы "Стратегия развития ТЭК на период 2010 - 2015 годов" "носит во многом рамочный характер, но главные риски обозначены достаточно внятно. Так, отмечается недостаточное развитие сырьевой базы нефтегазовых отраслей: снижается доля высокопродуктивных запасов нефти..." <8>, с одной стороны, а с другой, "...уже сегодня уровень годовой добычи нефти приблизился к планируемым на 2020 год значениям..." <9>. -------------------------------- <8> Российская газета. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр. С. 19. <9> Кладовые подо льдом. Более 85 процентов ресурсов российского шельфа - на дне северных морей // Российская газета. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр. С. 28.

Тем не менее на самом высоком уровне заявлена цель превращения России в гораздо более крупного, чем сейчас, глобального нефтегазового игрока. Уже запущены проекты новых перспективных трубопроводов (СЕГ, Тайшет - Находка), формируются новые центры добычи нефти и газа в Восточной Сибири. Привлекаются инвесторы к разработке шельфовых месторождений <10>. -------------------------------- <10> См.: Без права передачи // Российская газета. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр.

Обратим внимание на ситуацию с исчерпанием запасов нефти, интенсификацией разработки нефтяных месторождений в свете Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 <11>. В соответствии с Концепцией угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем и рассматривается как угроза национальной безопасности Российской Федерации (раздел III). Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. -------------------------------- <11> См.: Российская газета. 1997. 26 дек.

Таким образом, в целях обеспечения национальной безопасности РФ, последовательного решения задач, поставленных ООН в Целях развития тысячелетия, обеспечения учета интересов будущих поколений, что вытекает из концепции устойчивого развития, а также с учетом интенсификации глобализационных процессов и реальности угрозы истощения природных ресурсов, для рационализации и оптимизации государственной экономической политики, включая обеспечение энергетической безопасности, применительно к недропользованию актуальнейшей является задача нормирования предельно допустимого изъятия ресурсов недр. Общие положения о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды предусмотрены в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (ст. 26). В этом Законе обоснованно устанавливается, что регулирование нормирования изъятия недр осуществляется законодательством о недрах. В соответствии со статьями 42 и 18 Конституции РФ законодатель обязан установить такие нормативы. Для включения в проект Федерального закона "О недрах" предлагается статья "Нормативы предельно допустимого изъятия ресурсов недр". 1. В соответствии со статьями 42 и 18 Конституции РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды" в целях обеспечения рационального использования ресурсов недр и предупреждения их истощения, с учетом интересов настоящего и будущих поколений устанавливаются нормативы предельно допустимого изъятия полезных ископаемых. 2. Ежегодные нормативы предельно допустимого изъятия ресурсов недр устанавливаются отдельно для удовлетворения внутренних потребностей Российской Федерации в соответствующих ресурсах и для их продажи за рубежом. Ежегодная доля экспорта нефти <12> не может превышать одной трети от объемов добычи полезных ископаемых для внутренних потребностей. -------------------------------- <12> Очевидно, что экономически намного выгоднее экспортировать не сырье, а готовую продукцию. По традиции же, к примеру, Россия вывозит, как правило, не переработанную древесину, а круглый лес. По экспорту "кругляка" (необработанной древесины) Россия занимает ведущие позиции в мире: на нее приходится 30% мирового экспорта круглого леса (в 100 раз больше Финляндии и в 6 раз больше Канады). См.: Зеленый мир. 2004. N 23 - 24. С. 22. Президентом России поставлена задача об экспорте не "круглого леса", а обработанной древесины. Так же, вероятно, должен решаться вопрос с нефтью: экспортировать не нефть, а бензин, керосин, мазут.

3. Нормативы допустимого изъятия ресурсов недр для продажи за рубежом вводятся через... лет после вступления настоящего Федерального закона в силу <13>. -------------------------------- <13> Согласно статье 32 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" независимо от положений настоящей главы в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами исходя из национальных интересов могут вводиться меры, не носящие экономического характера и затрагивающие внешнюю торговлю товарами, если эти меры необходимы для предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов и проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления, связанных с использованием невосполнимых природных ресурсов (п. 5). См.: СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

4. Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимого изъятия ресурсов недр для отдельных месторождений утверждается Правительством Российской Федерации. В части выполнения экологических требований российского законодательства и названных выше международных документов решающее значение имеет механизм обеспечения выполнения этих требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений, относящихся к энергетике. Под правовым механизмом подготовки и принятия названных решений понимается система предусмотренных в законодательстве мер, призванных обеспечить учет экологических требований при подготовке и принятии решений, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Основными звеньями этого механизма являются оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, сертификация и аудит. В экологическом праве эти правовые средства выполняют важнейшую функцию по предупреждению на стадии планирования и осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности экологического и экогенного вреда и решения иных задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Из перечисленных мер применялись на практике и доказали свою полезность в современной России оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и экологическая экспертиза. Обеспечивая выполнение экологических требований на стадии планирования экологически значимой хозяйственной деятельности, в том числе относящейся к обеспечению энергетической безопасности, подготовки и принятия соответствующего решения, эти правовые меры служат эффективным средством предупреждения экологического вреда. Прежде всего эти инструменты позволяют государству выполнить свои международные обязательства в сфере устойчивого развития, что весьма важно и для обеспечения энергетической безопасности. Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) такой деятельности. Существенной характеристикой данного правового средства является, в частности, то, что заказчик обременяется необходимостью учитывать экологические требования начиная с самых ранних стадий планирования работ, к примеру, при разработке технико-экономического обоснования проектирования и строительства магистрального нефте - или газопровода или обоснования инвестиций в строительство нефтеперерабатывающего предприятия и т. п. Общие требования об оценке воздействия на окружающую среду установлены Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 32). Детальное регулирование проведения ОВОС осуществляется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 <14>. -------------------------------- <14> См.: БНА ФОИВ. 2000. N 31.

Содержание ОВОС в соответствии с Положением включает следующие элементы: - определение общественно значимых характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - выявление и анализ возможных альтернатив достижения целей намечаемой деятельности (в том числе отказа от деятельности); - анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т. п.); - выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив; - оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий); - определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации; - оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий; - сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними социально-экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, в том числе варианта отказа от деятельности, и обоснование варианта, предлагаемого для реализации; - разработка предложений по программе экологического мониторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности. С точки зрения конституционных положений о том, что Россия - демократическое и правовое государство (ст. 1), важным элементом процедуры ОВОС является обсуждение ее результатов с общественностью. С учетом роли ОВОС в механизме экологического права основным дефектом правового регулирования процедуры ОВОС является его ведомственный уровень. Требования об этой процедуре должны быть установлены законом. В практическом решении устранения пробела в данной сфере Государственная Дума РФ может поступить трояким способом. Можно внести дополнение в виде отдельной главы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Может быть принят самостоятельный закон "Об оценке воздействия на окружающую среду". С точки зрения автора, наиболее предпочтительным вариантом является внесение дополнений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Прежде всего это связано с тем, что отношения по ОВОС и экологической экспертизе родственны. Их суть - в оценке воздействия намечаемой деятельности на природную среду в соответствии с экологическими требованиями. Не случайно в праве окружающей среды экономически развитых государств обе группы отношений урегулированы в рамках единой процедуры - оценки воздействия на окружающую среду. Важнейшим средством обеспечения выполнения экологических требований при принятии решений в российском экологическом праве является государственная экологическая экспертиза. Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Благодаря тому что в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" <15> в перечни были включены наиболее значимые объекты, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, достаточно детальному правовому регулированию организации и проведения государственной экологической экспертизы, жесткой формализации процедуры, государственная экологическая экспертиза была, пожалуй, единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е гг. прошлого века. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Ситуация коренным образом изменилась с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <16>. Этим Законом из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключены проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т. п. экологически опасных объектов. Впредь экспертиза таких объектов будет проводиться в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируемых Градостроительным кодексом РФ. -------------------------------- <16> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 23 дек.

Эта участь постигла и инвестиционные проекты, связанные со строительством объектов электроэнергетики, которые в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике" подлежали обязательной государственной экологической экспертизе. Исключение из перечня объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т. п. экологически опасных объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы. Не вызывает сомнения, что в результате такого развития законодательства об экологической экспертизе охрана окружающей среды будет еще более деградировать. Есть основания полагать, что предпочтение будет отдаваться экономическому развитию, в том числе обеспечению энергетической безопасности, в ущерб природе. Политика, направленная на разрушение государственной экологической экспертизы, противоречит ряду положений Конституции РФ. В частности, согласно ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государственная экологическая экспертиза ранее доказала свою полезность как инструмент охраны окружающей среды. Такая политика противоречит ст. 18, требующей создания эффективных эколого-правовых механизмов, способных обеспечить соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду. Государственная экологическая экспертиза - одно из наиболее существенных звеньев этого механизма. Одновременно такая позиция свидетельствует о невыполнении Российской Федерацией международного обязательства о создании эффективного экологического законодательства, вытекающего из Декларации по окружающей среде и развитию. Она подрывает декларированные Россией основы перехода к устойчивому развитию. Принципиальным положением концепции устойчивого развития является, как говорилось выше, создание механизма, обеспечивающего учет экологических требований при принятии решений об экономическом и социальном развитии. Исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации противоречит мировой законодательной практике. По законодательству зарубежных государств проекты предприятий являются наиболее важным и наиболее частым объектом государственной экологической экспертизы. Нет зарубежных государств, по законодательству которых экспертиза проектов предприятий проводилась бы в рамках градостроительной экспертизы. Единственно обоснованным и справедливым решением может быть отмена законодательной нормы об исключении из числа объектов государственной экологической экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятия и иных экологически значимых объектов. То есть восстановление в полном объеме Федерального закона "Об экологической экспертизе". Что касается экологической сертификации и экологического аудита в природоохранной практике России, они если и применяются в механизме принятия решений, то далеко не в достаточной мере. Как мера охраны природы и соблюдения экологического права на благоприятную окружающую среду экологическая сертификация имеет сходство с государственной экологической экспертизой, целью которой также является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Принципиальное различие между этими мерами - в объекте. Так, один из объектов обязательной государственной экологической экспертизы - проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары. Но если объекты экспертизы - это всегда предпроектные, проектные и предплановые документы, то объекты экологической сертификации - готовая продукция. Соответственно объектами экологической сертификации являются новая техника, материалы, вещества. Включение товаров и услуг в перечень обязательной экологической сертификации в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" служит основанием для их отнесения к объектам обязательной государственной экологической экспертизы. Требования об экологической сертификации в новейшем экологическом законодательстве, имеющем отношение и к энергетической безопасности, предусмотрены, в частности, в Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" <17>. Согласно ст. 15 производство и использование на территории Российской Федерации технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов. Сертификаты, подтверждающие соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов, а также сертификаты, подтверждающие соответствие топлива установленным нормам и требованиям охраны атмосферного воздуха, выдаются в порядке, определенном Правительством РФ. -------------------------------- <17> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Специальным законом в области сертификации в России является Федеральный закон "О техническом регулировании" <18>. Анализ этого Закона дает основание утверждать, что он, в отличие от многих других законов, осуществляет деятельное регулирование, в том числе отношений по сертификации. И в этом - его существенное достоинство. Проблема, однако, в том, что его положения, относящиеся к экологической сфере, оказались не реализованными. Согласно ст. 46 "Переходные положения" технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Закон вступил в силу в декабре 2002 г. На сегодняшний день не принят ни один технический регламент по экологическим вопросам. -------------------------------- <18> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Развитие рыночной экономики сопровождается приватизацией предприятий и иных объектов, банкротством, активизацией банковской и инвестиционной деятельности. При принятии решения о переходе права собственности на предприятия и другие объекты или банкротстве предприятий, иных экологически опасных объектов, осуществлении иных видов деятельности требуется учет общественных интересов по охране окружающей среды. Одним из потенциально полезных инструментов обеспечения такого учета является экологический аудит. Экологический аудит весьма полезен также для проведения объективной оценки природоохранных характеристик деятельности предприятия. С учетом важности экологического аудита как инструмента принятия научно обоснованного экологически значимого решения он нуждается в адекватном правовом регулировании. На современном этапе регулируется экологический аудит фрагментарно и на ведомственном уровне. На необходимость законодательного регулирования экологического аудита указал во вступительном слове на заседании Государственного Совета 4 июня 2003 г. Президент России. Россия давно нуждается в Федеральном законе "Об экологическом аудите". Представляется, что состояние правового механизма обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии экологически значимых решений свидетельствует о неготовности России обеспечивать энергетическую безопасность в соответствии не только с международными документами в данной сфере, но и с национальным законодательством. Показателем эффективности экологического законодательства в сфере обеспечения энергетической безопасности служит то, как, в какой степени выполняются экологические требования при осуществлении соответствующей хозяйственной деятельности. О реальной ситуации свидетельствует практика. Например, по имеющимся данным, на нефтяных месторождениях Западной Сибири случается до 35 тыс. аварий в год, которые приводят к значительным разливам нефти. Места этих разливов невозможно обнаружить своевременно из-за труднодоступности и заболоченности местности. Это явление приобрело массовый характер и грозит серьезными экологическими последствиями. Промачивание почвы нефтью может достигать 100 - 200 сантиметров, что приводит к необратимым изменениям свойств почв, потере плодородия и изъятию значительных территорий из сельскохозяйственного использования. В отдельных районах Тюменской и Томской областей концентрация нефтяных углеводородов в почвах превышает фоновые значения в 150 - 200 раз <19>. На Тюменском Севере площади оленьих пастбищ уменьшились на 12,5%, т. е. на 6,5 миллиона га, замазученными оказались 30 тыс. га. В Западной Сибири выявлено свыше 20 тыс. га почв, загрязненных нефтью с толщиной слоя не менее пяти сантиметров. -------------------------------- <19> См.: Хван Т. А. Промышленная экология. Ростов-на-Дону, 2003. С. 110.

"По данным экологов, территория Самотлорского месторождения, разрабатываемого ТНК-ВР, покрыта совсем свежими нефтяными озерами. Всего же на площадях, где эта нефтяная компания ведет хозяйственную деятельность, загрязнено более 5000 гектаров земли. Здесь же были обнаружены брошенные трубы и тонны металлолома. Инспекционная проверка, в которой по приглашению российской стороны приняли участие представители Палаты общин Британского парламента, показала: совладельцы ТНК-ВР относятся к проблемам экологии спустя рукава. Как заявил Гай Тейлор, представитель фракции "Респект Коалишн" в Палате общин Британского парламента, "ВР с ее экологотипом зеленого и желтого цвета тратит много времени и денег на создание имиджа экологически ответственной компании. Но сотрите верхний слой краски с логотипа - и вы увидите под ним грязь и копоть, гибель растений и животных". По его мнению, основная вина за происходящее в Сибири лежит на Правительстве Великобритании и консорциуме "Альфа-групп" <20>. -------------------------------- <20> См.: Новая газета. 2005. 24 окт.; Зеленый мир. 2006. N 11-12. С. 2.

Как считают эксперты, состояние окружающей среды на Самотлоре близко к экологической катастрофе. В то же время по результатам прошлого года ТНК-ВР выплатила своим акционерам 3,5 млрд. долларов дивидендов - абсолютный рекорд среди российских компаний, а затраты на проведение экологических мероприятий, направленных на предотвращение аварий на трубопроводах и рекультивацию загрязненных земель, составили менее 5 процентов от суммы выплат владельцам акций компании. Показательно, что в России ТНК-ВР позиционирует себя как социально ответственная компания, а заботу о сохранении природы ее владельцы преподносят в числе приоритетных направлений своей деятельности <21>. -------------------------------- <21> См.: Новая газета. 2005. 24 окт.; Зеленый мир. 2006. N 11 - 12. С. 2.

По оценкам руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, "в последние годы совершенно очевидна тенденция ухудшения ситуации, лишь треть недропользователей соблюдают все условия лицензий... Каждое седьмое нарушение - самовольное, без лицензий, пользование недрами. При этом недропользователями устраняется всего лишь 40 процентов выявленных нарушений. Крайне мало!" <22>. -------------------------------- <22> Российская газета. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006. 16 февр. С. 36.

Степень выполнения экологических требований в сфере обеспечения энергетической безопасности соответствующим образом дает реальное представление о соблюдении экологических прав, прежде всего права на благоприятную окружающую среду, в России. Соблюдение и защита экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений, - обязательство Российского государства, вытекающее из международных актов. В контексте выполнения Российской Федерацией международных эколого-правовых обязательств, вытекающих из Целей развития тысячелетия ООН, профессор С. Н. Бобылев подчеркивает, что в настоящее время в России формируются тенденции, которые подрывают решение Цели 7, в стране складывается "антиустойчивый" тип развития. Рассмотрим основные черты некоторых таких тенденций. Уровни загрязнения окружающей среды и благоустройства проживания существенно влияют на важнейший параметр человеческого развития - здоровье и долголетие человека, человеческий капитал в целом. Сейчас показатели в этой области внушают опасения для успешности человеческого развития в России. В настоящее время около 60 млн. человек проживают в зонах с неблагоприятной экологической ситуацией, занимающих 15% территории страны. С 1999 г. количество городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферы увеличилось в 1,6 раза, в них проживает 60 процентов городского населения страны <23>. Доля проб питьевой воды, не отвечающих гигиеническим нормативам, составляет около 20%, здесь основными проблемами являются низкий технический уровень водоподготовки и высокая степень износа водопроводных сетей (более 60 - 70%) <24>. -------------------------------- <23> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году". М.: Министерство природных ресурсов РФ, 2004. С. 9 - 10. <24> См.: Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 40.

В целом ситуация в области соблюдения экологических прав, в том числе права каждого на благоприятную окружающую среду, в стране может быть оценена как катастрофическая. "По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300 - 350 тысяч человек. Эта "экологическая составляющая" - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем... Даже Главный санитарный врач России вынужден был недавно признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибают от загрязнения воздуха. Эта цифра отражает лишь последствия загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два - радиационное загрязнение, и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха" <25>. -------------------------------- <25> Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. N 11 - 12. С. 21.

Эти данные свидетельствуют о том, что Российское государство не обеспечивает соблюдение закрепленного в Декларации по окружающей среде и развитию права людей жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой. Как не обеспечено выполнение и конституционного положения, предусмотренного в ст. 2: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В какой степени Российской Федерацией выполнено международное обязательство по принятию эффективных законодательных актов в области окружающей среды (принцип 11 Декларации по окружающей среде и развитию)? Если сравнить состояние экологического законодательства современной России и в социалистическое время, то на современном этапе оно развивалось намного динамичнее. Однако самым большим дефектом действующего экологического законодательства является то, что им не создан эффективный правовой механизм регулирования природопользования и охраны окружающей среды <26>. Механизм правового регулирования понимается как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Необходимость создания такого механизма вытекает из ст. 9 и 18 Конституции РФ. Отдельные элементы механизма урегулированы в законе с разной степенью детальности. И как правило, фрагментарно. -------------------------------- <26> Требования относительно отдельных элементов правового механизма охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов в Декларации Рио предусмотрены в принципах 15 и 17. В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды. Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предлагаемых видов деятельности, которые, вероятно, окажут значительное негативное влияние на окружающую среду и которые должны утверждаться решением компетентного национального органа.

К основным элементам этого механизма относятся: экологическое нормирование; эколого-техническая регламентация и стандартизация; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; сертификация; лицензирование; планирование; аудит; экономико-правовые меры природопользования и охраны окружающей среды (финансирование природоохранной деятельности; плата за природопользование; природная рента; страхование и др.); организационно-правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды (мониторинг окружающей среды; ведение государственных кадастров природных объектов; статистический учет; экологический паспорт предприятия; отчетность); контроль; ответственность и др. Каждый из названных инструментов занимает собственное место в механизме экологического права, выполняет в нем определенные функции. Лишь в совокупности, при обеспечении последовательного использования каждого из инструментов правовой механизм призван обеспечить охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Отсутствие в механизме какого-либо звена (элемента) либо его недостаточное правовое регулирование влияет на эффективность функционирования всего механизма, понижает возможности экологического права, его субъектов практически обеспечивать охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Именно создания законодателем комплексного и эффективного механизма природопользования и охраны окружающей среды требует ст. 18 Конституции РФ для обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. В целом отношение Российского государства к концепции устойчивого развития, которая может служить эффективным средством согласованного и успешного решения задач обеспечения как экологической, так и энергетической безопасности, и соответственно к выполнению своих международных обязательств в этой части можно оценить как безразличное. Принимались акты, говорились правильные слова о значении устойчивого развития и на международных форумах, и внутри страны. В своем Указе о Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию Президент оценивал устойчивое развитие как объективное требование времени. "К сожалению, абстрактная прогрессивность Основных положений и Концепции перехода к устойчивому развитию предопределила то, что они полностью игнорировались при принятии государственных решений... Игнорирование как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом указов последовательно продолжается с момента их принятия до настоящего времени... Скажем, Указ 1996 г. прямо предписывал Правительству руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных документов и т. д. Правительство же демонстративно этого не делало, поскольку все его программы развития были ориентированы исключительно на экономические показатели. Несмотря на то что Указ поручал Правительству подготовить и утвердить в 1996 г. детально прописанный проект Государственной стратегии устойчивого развития, этого так и не было сделано (хотя проект был подготовлен). Согласованный вариант стратегии не был подготовлен из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока. Отнесись наши экономисты к идее устойчивого развития более внимательно и будь они более открыты к мнениям специалистов в других областях, у нас могло не быть сегодняшнего уровня бедности подавляющей части населения, роста загрязнения и полной зависимости экономики от нефтяной иглы в худших традициях бывшего СССР" <27>. -------------------------------- <27> Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы: от Горбачева до Путина. М.: КМК, 2003. С. 98.

Обеспечение национальной энергетической безопасности является повседневной практической деятельностью Российского государства. В больших объемах Россия участвует в обеспечении глобальной энергетической безопасности. Эта сфера имеет высокий приоритет во внутренней и внешней политике нашего государства. Приоритетное развитие отраслей, участвующих в обеспечении энергетической безопасности, оправдано в той мере, в какой энергетика является основой развития всей экономики страны. В свою очередь, основой развития энергетики являются природные ресурсы. Но не только в энергетике, во всем экономическом развитии, жизни общества и человека природа играет решающую роль. Окружающая среда и экономическое развитие органически взаимосвязаны. С одной стороны, экономическое развитие в значительной степени зависит от имеющейся природоресурсной базы и состояния окружающей среды. С другой - экономическое развитие является постоянным и мощнейшим фактором разнообразных вредных воздействий на состояние окружающей среды. Как подчеркивается в Докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию "Наше общее будущее", окружающая среда и развитие не являются отдельными проблемами: они нерасторжимо связаны. Развитие не может осуществляться, когда экологическая база ресурсов ухудшается. Невозможно обеспечить охрану окружающей среды, когда экономический рост не учитывает финансовые убытки, связанные с разрушением окружающей среды. Эти проблемы не могут решаться в отрыве одна от другой разрозненными учреждениями и политическими мероприятиями. Они взаимосвязаны в рамках сложной системы причин и следствий <28>. -------------------------------- <28> См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс, 1989. С. 45.

Особая роль природы в жизни общества и человека, включая ее экономический аспект, выражена в ст. 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Соответственно в той мере, в какой экономическое развитие зависит от природных ресурсов, оказывает на окружающую среду негативные воздействия, предполагается, что вся экономическая политика государства должна учитывать экологическую составляющую. В равной мере это относится к такому важному фрагменту экономической политики, как обеспечение энергетической безопасности. Причем подходы к отражению и реализации экологических требований при определении и реализации политики государства в сфере энергетической безопасности должны определяться с учетом реального состояния запасов используемых при этом природных ресурсов и реальных масштабов отрицательных воздействий на природу в процессе обеспечения энергетической безопасности. По официальным данным, Россия обладает ограниченными запасами ресурсов недр, используемых в энергетике, прежде всего нефти. Это обстоятельство должно быть учтено при определении политики государства в области обеспечения энергетической безопасности как на национальном уровне, так и особенно на международном. Причем в контексте Концепции устойчивого развития это должно быть сделано с учетом интересов как настоящего поколения людей в России, так и будущих поколений, с тем чтобы будущие поколения не были поставлены под угрозу удовлетворения своих потребностей. Для этого в законодательстве Российской Федерации о недрах должен быть предусмотрен правовой механизм регулирования нормирования изъятия ресурсов недр. Исследование показало также, что в процессе обеспечения энергетической безопасности на современном этапе, в том числе при недропользовании, в огромных масштабах происходит загрязнение окружающей среды. Это происходит как вследствие несовершенства, неразвитости действующего экологического законодательства, имеющего очевидную тенденцию к ослаблению регулятивного потенциала, так и по причине неисполнения правовых экологических требований. Последствия такого положения вещей для природы и человека - самые тяжелые. Данные об этом частично были приведены выше. Уместно привести еще и другие данные, о которых сообщалось в Москве в декабре 2006 г. на международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы развития союзного государства". В результате аварии на Чернобыльской АЭС пострадало 6 млн. человек, а погибло - 120 тыс. С учетом масштабов отрицательных вредных воздействий на природу отраслей, участвующих в обеспечении энергетической безопасности, практических шагов государства в сфере энергетики очевидна неадекватность им предпринимаемых усилий государства по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охраны природы. На фоне осуществляемых масштабов деятельности по энергетической безопасности, содержащихся в национальных и международных актах в данной области, декларации по "учету требований экологической безопасности", "развитию энергетики в соответствии с возрастающими требованиям охраны окружающей среды", "необходимости защиты окружающей среды и решения проблемы климатических изменений", "внедрению более экологичных и эффективных технологий и методов", "глобальному улучшению состояния окружающей среды" остаются нереализованными. Международная комиссия по окружающей среде и развитию еще в 1986 г. вполне обоснованно отмечала, что "крупным организационным недостатком в решении проблем окружающей среды и развития является неспособность правительств возложить на органы, решения которых негативно сказываются на качестве окружающей среды, ответственность за обеспечение того, чтобы их деятельность была направлена на ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА (выделено мной. - М. Б.)" <29>. К сожалению, и в наши дни Правительство России демонстрирует ту же неспособность. Но при этом планы экономического развития осуществляются во все больших масштабах. -------------------------------- <29> Там же. С. 21.

Решение задач по охране окружающей среды в процессе обеспечения энергетической безопасности усугубляется в России таким существенным обстоятельством, как износ производственных фондов в соответствующих отраслях. В Энергетической стратегии России, утвержденной Правительством РФ, говорится о высокой степени износа основных фондов - более 50%. Министр природных ресурсов РФ утверждает, что устарело 89% нефтяного оборудования, а половине трубопроводов более 25 лет <30>. Физический износ основных фондов в исследуемой сфере чреват авариями на буровых, угольных шахтах, нефте - и газопроводах, нефтеперерабатывающих предприятиях, энергетических объектах. Как правило, такие аварии сопровождаются загрязнением окружающей среды. -------------------------------- <30> См.: Зеленый мир. 2006. N 11 - 12. С. 3.

Мощный глобальный экономический рост, о котором говорится в Заявлении о принципах глобальной энергетической безопасности, требует соответствующих энергетических ресурсов. Очевидно, что и один и другой фактор - и экономический рост, и энергетическая безопасность - будут способствовать, с одной стороны, сокращению невозобновимых энергетических ресурсов недр, а с другой - загрязнению окружающей среды. Но в какой степени мощный глобальный экономический рост отвечает потребностям человека, общества в целом? В какой мере в этом заинтересован сам человек, скажем, в экономически развитой стране? Кому действительно нужен этот "мощный глобальный экономический рост": производителю благ или их потребителю? Создаваемые блага оказываются зачастую навязанными потребителю корпорациями. "Они заставляют людей "хотеть" значительно больше, чем нужно для удовлетворения действительных потребностей. Рынок превращается в механизм, создающий и формирующий спрос на то, что выходит за рамки разумных человеческих потребностей" <31>. И не случайно 80% продуктов массового пользования выбрасывается, по данным Национальной инженерной академии США, уже после единичного употребления, а оставшееся используется не более двух раз <32>. -------------------------------- <31> Вебер А. Б. Устойчивое развитие как социальная проблема. М.: Институт социологии РАН, 1999. С. 122. <32> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19 - 20. С. 11. Многие фирмы открыто заинтересованы в том, чтобы их изделия служили потребителю не слишком долго и выходили из строя вскоре после окончания гарантийного срока. Их ремонт в этом случае, как правило, не предусмотрен и слишком дорог, о чем красноречиво свидетельствуют европейские и американские городские свалки, заполненные едва вышедшей из употребления, но почти еще годной бытовой аппаратурой. И это тоже относится к, так сказать, "законным" приемам активизации потребительского спроса (см.: Там же. С. 11 - 12).

Вопрос о практике потребления имеет существенное значение как для устойчивого развития в целом, так и для обеспечения энергетической безопасности в частности. ООН видит в изменении практики потребления существенный ресурс для решения проблем охраны окружающей среды. Это выражено в принципе 8 Декларации по окружающей среде и развитию, о чем говорилось выше. Решая на национальном и глобальном уровнях вопрос об энергетической безопасности и ее обеспечении, очевидно, следует прежде всего обратиться к проблеме реальных потребностей человека в количестве благ, производимых для человека с использованием энергии. При этом весьма важно учитывать экологический фактор, современный экологический вызов. Обеспечивая энергетическую безопасность России и в мире, важно, чтобы мы не создавали опасностей в другой сфере, не усугубили и без того острый экологический кризис. "Переживаемая ныне экологическая ситуация резко отлична от всего, с чем когда-либо в своей истории сталкивалось человечество. Хотя бы уже потому, что опасные изменения окружающей среды приобрели сегодня глобальный характер. Они распространились на все подсистемы и компоненты среды и на всю поверхность планеты вплоть до ее полюсов, не затронув разве что океанских глубин, и это подтверждается данными самых разных научных наблюдений" <33>. Цивилизация находится над бездной экологического кризиса, предупреждают специалисты. -------------------------------- <33> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 13.

Ни с нравственной, ни с правовой точки зрения не может быть оправдана активная позиция Российского государства по участию в обеспечении глобальной энергетической безопасности ценой истощения и отравления собственной природы. Такая позиция может оцениваться как нарушение основ конституционного строя, существенным элементом которых является рациональное использование и охрана природы как основы жизни и деятельности народов (ст. 9 Конституции РФ). Как отмечалось ранее, сочетание экономических, экологических и социальных интересов и потребностей человека составляет суть концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого развития представляет собой не только методологическую основу построения корректного отношения общества с природой, но и дает конкретный инструментарий для выхода из экологического кризиса и поступательного экономического развития. Значение концепции устойчивого развития как регулятора общественного развития особенно важно оценивать на фоне хотя и в целом богатых, но все-таки ограниченных ресурсов природы. Как пишут видные российские ученые в области экологии В. И. Данилов-Данильян, К. С. Лосев, И. Е. Рейф, "наращивая свою технологическую мощь, свой экономический и финансовый капитал, человек не может соответственно увеличить продуктивность капитала природного, определяемую совсем другими, естественными процессами - количеством поступающей на Землю солнечной энергии, способностью ее усвоения и трансформации в органику растительной биотой, скоростью биохимических реакций и т. д. Можно, вероятно, и дальше игнорировать всю эту тревожную симптоматику, как кое-кому хотелось бы, но надо ли объяснять, что "терпению" природы рано или поздно должен прийти конец. И В ЭТОМ СМЫСЛЕ ИДЕЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ЕСТЬ ПЕРВАЯ ОСОЗНАННАЯ ПОПЫТКА НАЙТИ ВЫХОД ИЗ СЛОЖИВШЕГОСЯ ТУПИКА, ПЕРЕСМОТРЕВ САМЫЕ ОСНОВЫ СУЩЕСТВОВАНИЯ ЦИВИЛИЗАЦИИ. Причем попытка, идущая много дальше реализуемой в развитых странах с конца 1960-х годов так называемой энвайронментальной, то есть щадящей окружающую среду, экономики" (выделено мной. - М. Б.) <34>. -------------------------------- <34> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России // Зеленый мир. 2006. N 19 - 20. С. 19.

"Группа восьми" имеет основание полагать, что международное сообщество в состоянии эффективно решить три взаимосвязанные задачи - энергетической безопасности, экономического роста и экологии (п. 4 Декларации "Глобальная энергетическая безопасность"). Она правильно отмечает, что условием для этого является наличие политической воли. Значение этого условия трудно переоценить. Есть также основание полагать, что в решении задач охраны природы и зарубежные государства не проявляли избытка политической воли. Что же касается России, то ее дефицит, а часто и просто отсутствие можно рассматривать как основную причину экологического кризиса в стране. Для России проявление политической воли является не просто условием решения конкретной задачи. Политическая воля - главный фактор прогресса в достижении целей. Это, в частности, подтверждено практикой реализации инициированных Президентом приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья. Роль политической воли как двигателя прогресса вполне осознается и публичной властью. Выступая при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г., В. В. Путин говорил: "Сегодня в России нельзя просто обещать. Обещания уже многократно даны, все сроки их исполнения вышли. Десятилетия трудной и нестабильной жизни - достаточный период, чтобы требовать реальных изменений к лучшему. Российская власть обязана добиться перемен в ближайшее время. Мы все хорошо понимаем, как трудно достичь этой цели. Но я уверен - у нас хватит и разума, и воли" <35>. -------------------------------- <35> Российская газета. 2000. 11 июля.

Дай-то Бог!

Название документа