Правовые меры противодействия коррупции

ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Е. Н. ТРИКОЗ, А. М. ЦИРИН

Трикоз Е. Н., старший научный сотрудник отдела уголовного, уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Цирин А. М., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Вопросы противодействия коррупции приобретают в современных условиях все большую значимость. Коррупция является опасным социально-негативным явлением, представляющим угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни. Придавая особое значение проблеме эффективного противодействия коррупции, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) провел 20 июня 2007 г. научно-практическую конференцию на тему "Правовые меры противодействия коррупции". Учитывая масштаб распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. Законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупции; отсутствие законодательного определения коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов. Директор Института доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева, открывая научно-практическую конференцию, отметила, что эта злободневная тема лежит в русле активно разрабатываемой в последние годы Институтом проблематики в рамках правового обеспечения деятельности Правительства РФ и проводимой в стране административной реформы. Приметой нынешнего времени является переход от отдельных мер реагирования на частные проявления коррупции к применению системного подхода в этой сфере. О такой тенденции свидетельствует разработка механизмов противодействия коррупции как неотъемлемого условия достижения целей, закрепленных в Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг.; ратификация Россией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; присоединение России к антикоррупционной инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц; вступление нашей страны в "Группу государств против коррупции" (ГРЕКО); учреждение специальной Межведомственной рабочей группы по разработке законодательных предложений с целью эффективного противодействия коррупции <1>. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.".

В качестве задачи, стоящей перед юридической наукой в рассматриваемой сфере, была названа разработка научно-методических основ противодействия коррупции. В этом направлении ученым предстоит разработать унифицированное нормативное определение понятия "коррупция", в том числе с учетом известного по документам ООН и Совета Европы международно-правового определения, согласно которому коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и группы лиц. В целом понятие "коррупция" выходит за пределы взяточничества и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования. Анализируя зарубежный опыт, профессор Т. Я. Хабриева указала на то, что далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия "коррупция" (например, нет ее в законодательстве таких странах, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия). Применительно к Российской Федерации было замечено, что в готовящемся проекте Федерального закона "О противодействии коррупции" закрепляется детализированный подход к определению понятия коррупции. Институт в своем экспертном заключении на этот законопроект в целом согласился с данным определением, заметив при этом, что оно должно предваряться более общей дефиницией, раскрывающей основной сущностный признак коррупции, а именно: "использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности". В докладе также прозвучала важная идея о том, что правовые проблемы противодействия коррупции не могут быть решены исключительно путем внесения поправок в законодательство о государственной и муниципальной службе, в КоАП РФ и УК РФ. Нормы антикоррупционной направленности должны пронизывать практически все отрасли права. Говоря об актуальных задачах, стоящих перед правовой наукой и различными ее отраслями, профессор Т. Я. Хабриева обозначила следующие наиболее важные из них. Применительно к уголовному праву такими задачами являются дифференциация ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в УК РФ; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. Большинство российских ученых стоят на позиции, что ответственность юридических лиц неприменима в уголовном законодательстве РФ, поскольку данный субъект не вписывается в традиционную уголовно-правовую конструкцию индивидуальной (персональной) ответственности физических лиц. С учетом особенностей и традиций нашей правовой системы, ответственность юридических лиц действительно может быть только гражданско-правовой или административной. Вместе с тем целесообразно разработать основания привлечения к ответственности должностных лиц юридического лица (руководителей, главных бухгалтеров и др.), так как ответственность юридического лица не должна исключать возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших коррупционные преступления либо причастных к их совершению. В области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции являются следующие: разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений. Председатель Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М. И. Гришанков в своем докладе отметил, что активное противодействие коррупции зависит от последовательно реализуемой политической воли. В связи с ратификацией Россией в 2006 г. антикоррупционных конвенций развернулась большая и весьма нужная работа по формированию законодательных предложений, обеспечивающих их национально-правовую имплементацию. Позиция специально созданной с этой целью межведомственной рабочей группы во главе с помощником Президента РФ В. П. Ивановым заключается в четкой регламентации всех видов деятельности в сфере противодействия коррупции. Политическая воля предельно ясно заявлена и будет реализована. Одной из задач возглавляемой М. И. Гришанковым Комиссии по противодействию коррупции является анализ законопроектов на предмет наличия в них норм, которые могут способствовать коррупционным проявлениям, ведь законодатель вольно или невольно может вводить подобные нормы в нашу правовую систему. Мощную интеллектуальную и кадровую поддержку по этим вопросам членам Комиссии оказывают эксперты и специалисты Фонда "Индем" и Центра стратегических разработок (ЦСР). Последний взял на себя задачу интегрировать все поступающие предложения и разработать соответствующую методику антикоррупционной экспертизы. Главными принципами проведения такой экспертизы должны быть открытость и публичность, позволяющие в максимальной степени учитывать весь спектр мнений, в том числе независимых экспертов. По мнению докладчика, обязательность проведения антикоррупционной экспертизы должна быть отражена в регламентных актах Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть сформирован практический взгляд на их реализацию. Так, в проекте закона о противодействии коррупции закреплена норма об обязательности антикоррупционной экспертизы, хотя еще предстоит добиться четкой регламентации порядка ее проведения, особенно в части сроков и финансирования экспертной работы. Наконец, в качестве важной меры противодействия коррупции было названо антикоррупционное образование. Определенным шагом в данном направлении является издание методического пособия по защите прав предпринимателей при проведении проверок госорганов. Первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров в своем докладе обратил внимание на то, что причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленения отдельных аспектов - экономического, политического, социально-психологического. При этом для юристов борьба с коррупцией - это не только "прицельный выстрел отточенными нормами", но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни. В последнее время весьма вольно трактуются функции государства по отношению к гражданам. Наряду с теорией "государства-слуги" благодаря усилиям экономистов и реже - социологов появилась трактовка государства как корпорации или акционерного общества, в котором каждый гражданин-акционер, предъявляя свои акции, должен получить что-то взамен. Подобное размывание представлений о государстве как о самой сложной социальной системе порождает удивительное деформирование правосознания и гражданской позиции. По мнению докладчика, трагедийность сложившейся ситуации состоит в том, что "теневое право", право, порожденное отклоняющимся, в том числе коррупциогенным, поведением, приобретает весомость даже большую, чем сами формальные нормы. Было отмечено, что феномен эффективного преодоления коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Если эта проблема касается разных отраслей права, то необходимо продумать, где присутствуют наибольшие риски, их можно и нужно спрогнозировать. В процессе формирования комплексного правового массива противодействия коррупции нельзя забывать о важности влияния международного права на национальное законодательство. Международное право воздействует многообразно, так как и само оно - явление многослойное, в нем выделяют до полутора десятка уровней международно-правовых регуляций и режимов (жестко императивно, мягко рекомендательно, ориентированно, модельно и проч.). Нельзя недооценивать критическую ситуацию, сложившуюся в связи с недостаточной проработанностью процедуры подготовки подзаконных актов и их согласования с действующим законодательством. К тому же сам процесс реализации закона и подзаконных актов зачастую намного труднее, чем процесс их подготовки, и, следовательно, важно анализировать различные антикоррупционные практики в правоприменительной сфере. Нужно глубоко изучать проявления коррупционного поведения и особенно те из них, которые совершаются под прикрытием "правовой оболочки". Особое внимание следует уделить подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов разных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере. Предваряя выступление следующего докладчика, Ю. А. Тихомиров заметил, что уже подготовлено несколько проектов антикоррупционных методик, в том числе методика Центра стратегических разработок. В Минюсте России готовится документ, который должен придать методике общеобязательный характер для всех исполнительных органов, не только федеральных, но и органов исполнительной власти субъектов РФ. В. А. Осипов, заместитель директора Департамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности Министерства юстиции РФ, проинформировал о том, что в министерстве действительно ведется работа по согласованию с заинтересованными органами и учреждениями проектов актов Правительства РФ и Президента РФ о проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции. Он подчеркнул, что при разработке антикоррупционной методики Минюст России исходил из того, что она должна проводиться в рамках общей правовой экспертизы и по ее результатам должно составляться традиционное правовое экспертное заключение, которое будет дополнено фрагментом о выявленных фактах коррупциогенности. В соответствии с разработанной методикой проведение антикоррупционной экспертизы будет осуществляться не только сотрудниками Минюста России, но и сотрудниками юридических служб федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, методика станет в определенной мере универсальной. Коррупционные факторы проектов нормативных правовых актов предлагается разделить на две основные группы: юридически коррупционные и функционально коррупционные. К первым будут отнесены положения, не соответствующие актам более высокой юридической силы либо правилам юридической техники, а также допускающие внутренние противоречия или пробелы в правовом регулировании. Во вторую группу предлагается включить положения, регулятивный и охранительный потенциал воздействия которых на общественные отношения не способен достигнуть предполагаемых целей правового регулирования. Президент Фонда "Индем" Г. А. Сатаров начал свое выступление с того, что исследование коррупциогенности написания законов является достаточно новым направлением научной деятельности. Коррупция не является проблемой сама по себе, она возникает как следствие проблем и пробелов законодательства, неэффективности отдельных его норм. Сами законы также готовятся в соответствии с процедурными нормами, которые в свою очередь могут быть неэффективны. Был приведен случай из практики, когда Государственная Дума ФС РФ по ходу принятия одного из законов меняла по сути дела свой регламент ad hoc. В связи с этим было отмечено, что нормы, регулирующие принятие законов, должны быть максимально стабильными и четко регламентированными в одном законе ("Законе о законах"). Кроме того, существует ряд принципиальных различий между процедурами принятия законов и подзаконных актов. Так, порядок принятия закона является в большей степени открытым и конкурентным, чем порядок принятия подзаконных актов. Отмеченные различия приводят к стихийному возникновению коррупционных норм, появлению актов, в максимальной степени упрощающих жизнь чиновника и усложняющих деятельность внешних агентов. Для решения этой проблемы было предложено добиться законодательной регламентации всех процедур, которые касаются отношений чиновников с гражданами. Кроме того, следует отказаться от регулирования на подзаконном уровне отношений чиновников с внешними акторами. Наконец, отсутствие серьезной аналитики и реальных обоснований принимаемых законопроектов порождает в итоге неэффективные законы. Огромное количество поправок, вносимых в законы, не позволяет проводить адекватный анализ их действия, а нестабильность законодательства неизбежно приводит к коллизиям норм, повышающим коррупциогенность. В. Н. Южаков, доктор философских наук, координатор Центра стратегических разработок, поделился информацией о тренингах по освоению методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. Начиная с 2004 г., была проведена серия экспертных обсуждений с участием представителей государственных органов о внедрении последовательной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства. Выяснилось, что это широкая и комплексная проблема, охватывающая анализ и обобщение существующих коррупционных практик, выявление соответствующих признаков и устранение тех положений в законодательстве и проектах нормативных правовых актов, которые способствуют коррупции. Было решено проводить первичную экспертизу коррупциогенных норм законодательства и разрабатывать методику специализированной экспертизы нормативных правовых актов в различных сферах законодательства. В итоге была подготовлена "Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов". В течение двух лет эта методика сначала апробировалась, а потом активно применялась Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в связи с чем памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты. Технологии выявления положений, которые могут способствовать коррупциогенности законодательства, могут быть разными, и ЦСР была предложена технология, позволяющая выявлять типичные коррупционные факторы и формулировать рекомендации по их устранению из нормативных правовых актов и их проектов. Эта технология приспособлена для того, чтобы ею легко могли пользоваться не только эксперты, но и сами разработчики нормативных правовых актов. При сопоставлении разнообразных вариантов методик антикоррупционной экспертизы важно выявлять и учитывать три важных момента: 1) перечень наиболее существенных и часто встречающихся коррупционных факторов (например, в методике ЦСР их 22, в методике Минюста России - 8); 2) сопоставимость результатов анализа коррупциогенности на основе определенных критериев при участии экспертов и специалистов органов власти; 3) несводимость экспертизы коррупциогенности к внутриведомственной задаче органа власти, так как результаты антикоррупционной экспертизы должны быть абсолютно публичными, сопоставимыми и проверяемыми, ибо только тогда она будет эффективной и работоспособной. По мнению докладчика, нормативно-правовой акт Правительства РФ, которым будет утверждаться единая для госорганов методика антикоррупционной экспертизы, должен одновременно ввести обязательность параллельного рассмотрения и учета результатов внешних независимых экспертиз (с участием неправительственных структур, а также лиц, которые заинтересованы в принятии качественных законов, затрагивающих их права и законные интересы). Э. В. Талапина, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИГП РАН, остановилась более подробно на описании обучающих тренингов в их "живом виде", которые проводились для госслужащих и независимых экспертов (в частности, представителей центрального и региональных отделений Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ"). Основной задачей тренинга является выработка соответствующих навыков с целью привить новый взгляд на нормативно-правовой акт при проведении обычных правовых экспертиз. Он предполагает хорошее знание правил юридической техники, знакомство с методикой экспертизы, с содержанием и последствиями отдельных коррупционных факторов, среди которых особое внимание уделяется таким их новым видам, как коррупционное злоупотребление правом заявителя (например, при государственных закупках), чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, нарушение режима транспарентности (прозрачности) информации и др. В целом, по мнению Э. В. Талапиной, подлинная, глубокая и полная антикоррупционная экспертиза не может быть внутренней и ведомственной, а только внешней и независимой. А. П. Герасимов, проректор Академии Генеральной прокуратуры РФ, обратился в своем сообщении к трем основным проблемам. Во-первых, он отметил, что практика прокурорского надзора и прокурорских проверок свидетельствуют о распространении коррупции и иных преступлений коррупционной направленности во всех сферах общественной жизнедеятельности. Так, в 2006 г. было выявлено 36 тыс. преступлений коррупционной направленности, что на 6% больше, чем в 2005 г., а также было зарегистрировано более 11 тыс. фактов взяточничества. Но в целом последние два года наблюдается необычное положение с состоянием зарегистрированной преступности, в том числе коррупционной: регистрация преступлений пошла на убыль, и это должны оценить криминологи. В течение 2006 г. были проведены прокурорские проверки исполнения законодательства о государственной службе в ФТС, Минсельхозе, Минздравсоцразвития, Ространснадзоре, Рособразовании и др. Во всех этих органах были установлены нарушения госслужащими требований служебного законодательства, в частности, непредставления в соответствующие службы справок о соблюдении должностных ограничений и деклараций о доходах в налоговые органы. По результатам этих прокурорских проверок было возбуждено 600 уголовных дел. Во-вторых, были прокомментированы основные сложности проведения в стране административной реформы, проблемы административного усмотрения и анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. В мае 2007 г. на заседании Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ обсуждались предложения о критериях оценки коррупциогенности законодательства, на основе которых в настоящее время активно разрабатываются методические рекомендации, обязательные для прокуроров на местах. В-третьих, была затронута проблема адекватной реализации международно-правовых обязательств России по противодействию коррупции. Принципиально важно, по мнению выступавшего, определить четкое понятие коррупции, в том числе с учетом зарубежного и международного опыта, ибо от этого напрямую зависит результативность борьбы с этим антисоциальным явлением. А. Ф. Ноздрачев, доктор юридических наук, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института, отметил, что рыночной экономике имманентно присуща коррупция, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного интереса. Антикоррупционная кампания разворачивается под лозунгом учета международно-правовых актов, ратифицированных Россией. Отечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощряющего коррупцию, оно прошло экспертизу в правовых учреждениях Совета Европы и в целом соответствует международным стандартам. Однако определенные резервы для совершенствования этого законодательства имеются. Вряд ли можно признать правильной практику исключения из-под действия законодательства о государственной службе наиболее важных государственных должностей. Для этой категории должностных лиц в государстве должны быть установлены более строгие, развернутые и детальные антикоррупционные требования и ограничения. Ведь в государственных органах работают люди, должности которых не относятся к должностям государственной службы, не включены в реестр федеральной государственной гражданской службы. На практике именно эти люди активно задействованы в разнообразных коррупционных схемах. Предлагается создать более гибкую систему ротации для тех государственных служащих, которые постоянно контактируют с гражданами и коммерческими структурами. Необходимо установить финансовый контроль над членами семей госслужащих. Так, существует запрет для госслужащих в течение двух лет после увольнения со службы поступать на работу в коммерческие структуры. Но без установления соответствующего запрета для учредителей, руководителей и членов исполнительных органов коммерческих организаций такое решение ассиметрично. Другой необходимой мерой по противодействию коррупции было названо предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследования в отношении госслужащих. Наконец, важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности. Причем необходимо проводить четкую грань, прежде всего, по степени тяжести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением. Большинство вышеуказанных мер противодействия коррупции носит тактический характер. Правовыми нормами как таковыми коррупцию не обуздать. Поскольку ситуацию с коррупцией можно считать чрезвычайной, антикоррупционной политике должен быть придан статус государственной функции. Эффективной мерой противодействия коррупции могла бы стать политика "раскачивания маятника", при которой попеременно осуществляются два разных подхода - централизации и децентрализации, и это, как свидетельствует, в частности, пример Франции, приводит к разрыванию устоявшихся цепочек коррупционного обмена. В. П. Кашепов, доктор юридических наук, заведующий отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института, посвятил свой доклад анализу проблем совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сфере борьбы с коррупцией. Была отмечена весьма высокая латентность взяточничества, а также постоянное совершенствование и мимикрия коррупционных технологий (в частности, появление т. н. рейдерства, корпоративного шантажа, неправомерных корпоративных методов изъятия чужой собственности, в том числе при участии правоохранительных органов). Одной из мер противодействия коррупции, которые обсуждаются в межведомственной рабочей группе при Президенте РФ, является блок предложений о поправках к законодательству о судоустройстве. В частности, речь идет о закреплении обязанности судей вести регулярно журнал записей непроцессуальных обращений к ним, потенциально несущих заряд коррупционности. Другой мерой является предложение о введении полномочия судей на наложение судебного штрафа на лиц, представляющих государственные органы власти, которые, пользуясь своим должностным положением, обращаются в суд за соответствующей информацией, которая по законодательству не может быть ими затребована. Предлагается также дополнить Особенную часть Уголовного кодекса РФ наряду с главой 31 "Преступления против правосудия" новой главой 31.1, закрепляющей новые составы посягательств на нормальную деятельность прокуроров, следователей и других представителей правоохранительных органов. Глава 52 УПК РФ, как известно, создает особый процессуальный режим возбуждения и рассмотрения дел отдельных категорий должностных лиц, численность которых по некоторым подсчетам достигает двух млн. человек. Многие положения этой главы УПК и сама ее концептуальная направленность, несомненно, несет в себе коррупциогенный потенциал. Поиск различных решений для усиления уголовно-правового воздействия в борьбе с коррупцией имеет смысл, и здесь есть большие перспективы для научных исследований. Е. Н. Трикоз, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института, посвятила свое выступление мониторингу международно-правовых антикоррупционных инструментов, принятых за последнее время в рамках Совета Европы (СЕ). Российская Федерация, ставшая недавно полноправной стороной - участницей Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., теперь обязана принять целый ряд законодательных и иных мер, которые условно докладчик разделила на четыре блока. Во-первых, это меры, направленные на выполнение международно-правового обязательства о криминализации коррупции физических лиц (14 составов преступлений). В связи с этим нормы УК РФ потребуют определенной "инвентаризации" на предмет их достаточности и результативности в борьбе с коррупцией, а также совместимости с конвенционными нормами. Так, определяемое в Конвенции понятие государственного должностного лица намного шире по содержанию понятия должностного лица, закрепленного в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, и не охватывает госслужащих, не относящихся к числу должностных лиц (например, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т. п.). Дополнительный протокол к Конвенции (Страсбург, 15 мая 2003 г.) еще более расширил круг субъектов преступления за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и присяжных заседателей. Кроме того, в Конвенции более широко по сравнению с российским УК сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа, в связи с включением в него неправомерных выгод или услуг неимущественного характера. Во-вторых, предстоит реализовать международно-правовое обязательство по криминализации отмывания коррупционных доходов, так как по российскому УК сами по себе взяточничество или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК РФ), как этого требуют конвенционные положения. В-третьих, это международно-правовое обязательство России об установлении ответственности юридических лиц за причастность к коррупции (ст. 18 Конвенции). При этом в любом случае следует обеспечить в отношении юридических лиц применение "эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера". В целом ряде рекомендательных документов Комитета Министров СЕ содержится предложение об установлении именно уголовной ответственности за экологические и экономические преступления. Конвенция СЕ также требует установления повышенной защищенности информаторов и свидетелей, сотрудничающих с госорганами по расследованию фактов коррупции, а также регламентирует различные формы сотрудничества государств. Для реализации этих конвенционных положений, по мнению докладчика, имеются благоприятные предпосылки, которые создает часть пятая УПК РФ. Наконец, было замечено, что в отечественной литературе недостаточно исследован такой важный антикоррупционный инструмент Совета Европы, как Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., которая до сих пор не ратифицирована Россией. В соответствии с ней лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на полную его компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов и нематериальных потерь. Причем ответчиком может выступать лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не принявшее разумных шагов для его предотвращения, а также само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта (ст. 5 Конвенции). По мнению Е. Н. Трикоз, было бы полезно включить эти нормы в гражданское законодательство России, конкретизировав ст. 1068 - 1070 ГК РФ. Г. И. Богуш, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры уголовного права и криминологии МГУ им. М. В. Ломоносова, прокомментировал основные проблемы, возникающие в процессе имплементации Конвенции ООН против коррупции 2003 г. При этом нередко игнорируется или неправильно трактуется сам смысл международных обязательств, вытекающих из антикоррупционных конвенций. Главная их задача заключается в обеспечении эффективного применения международных стандартов в национальном законодательстве и правоприменительной практике. Так, в пособии по имплементации для законодателей, принятом в 2006 г. на первой Ассамблее государств - участников Конвенции ООН, была отражена главная идея имплементации с учетом традиций и опыта национальных правовых систем. Конвенция ООН, несмотря на ее глобальный характер и отсутствие возможности для государств-участников делать какие-либо оговорки, все же весьма гибкий международный инструмент в плане национально-правовых подходов к криминализации конвенционных преступлений. В ней закреплено два типа международных обязательств: 1) императивные нормы об обязательной криминализации деяний, в которых сосредоточено само ядро коррупции; 2) рекомендательные положения, описывающие альтернативные составы коррупционных преступлений, предоставляя их криминализацию на усмотрение государств (например, состав незаконного обогащения). В числе первоочередных вопросов, стоящих перед российским законодателем в процессе имплементации, выделяется вопрос о субъектах коррупционных преступлений. Общемировой тенденцией является расширение понятия субъекта служебного преступления, но в УК РФ по-прежнему концепция субъекта должностных преступлений строится через понятие "должностное лицо" с очень узкими трактовками. В то же время в большинстве международных документов говорится о публичном служащем, а не о должностном лице. Важным аспектом имплементационных процедур становится четкое воплощение идеи дифференциации ответственности не по размеру взятки, а именно по субъекту преступления (в частности, судейская коррупция). Отдельный интерес представляет задача криминализации деяния в виде подкупа иностранных публичных лиц и служащих международных организаций. В завершение докладчик прокомментировал дискуссию об установлении уголовной ответственности юридических лиц за причастность к коррупционным преступлениям. Здесь особенно актуален вопрос о доказывании самого факта причастности, а также о наличии у конструкции юридического лица субъективной стороны преступного поведения и др. С кратким сообщением выступил старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института, кандидат юридических наук А. М. Цирин. По его мнению, важным требованием антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является создание специального независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. В мае 2007 г. Минюстом России был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором приняли участие зарубежные эксперты из Финляндии и Латвии. Финские специалисты, в частности, высказались против создания такого органа в РФ. Хотя латвийский опыт говорит об обратном, там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и выполняет задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии. Был также прокомментирован богатый опыт в деле создания и функционирования независимого органа по борьбе с коррупцией в Сингапуре. Местным правительством еще в 1952 г. было учреждено Бюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуется в своей деятельности Законом о предотвращении коррупции и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру. Сейчас в России активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. Однако, как полагает докладчик, этот специализированный федеральный государственный орган должен подчиняться непосредственно Президенту или премьер-министру РФ. От представителей Управления Президента РФ по вопросам государственной службы поступили предложения к проекту рекомендаций конференции. В частности, вопрос о необходимости отражения в российском законодательстве закрепленного в Конвенции ООН 2003 г. международно-правового определения коррупционных правонарушений и оснований привлечения к ответственности юридических лиц потребует дополнительного изучения и анализа, поскольку такое решение должно приниматься с учетом основополагающих принципов внутреннего законодательства и традиций национальной правовой системы. Подводя итоги обсуждения, Ю. А. Тихомиров сделал вывод, что антикоррупционная деятельность является задачей многих отраслей российского права. Ее решение требует новых подходов к механизму действия права и разработки комплекса рекомендаций. Участники научно-практической конференции приняли следующие рекомендации: 1. Считать актуальной задачей теории государства и права, отраслевых юридических наук разработку научно-методологических основ правового противодействия коррупции, включая систему научных понятий и принципов, в частности, единообразную дефиницию понятия коррупции, приемы и методы активизации правоприменительной практики по вопросам профилактики коррупции и борьбы с ней, разработку системы индикаторов коррупционного поведения, системное совершенствование антикоррупционных положений в действующем законодательстве на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Подготовить рекомендации об оптимальном соотношении законодательного и подзаконного регулирования. 2. Обеспечить формирование антикоррупционной правовой базы по следующим основным направлениям: принятие Федерального закона "О противодействии коррупции", в котором предусмотреть основы государственной политики в данной сфере; включение антикоррупционных положений превентивного характера в федеральные законы о государственной и муниципальной службе, в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании; совершенствование норм административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом международных обязательств Российской Федерации. Ускорить подготовку и принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах". 3. Добиться последовательного выполнения процедур, обеспечивающих включение в национальное законодательство положений ратифицированных Россией в 2006 г. Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. Необходимо отразить в российском законодательстве закрепленное в Конвенции ООН против коррупции международно-правовое определение коррупционных правонарушений, оснований привлечения к ответственности юридических лиц. Обратить внимание на необходимость подготовки условий для возможной ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. 4. Обеспечить эффективную координацию деятельности органов публичной власти всех уровней по противодействию коррупции. 5. Рассмотреть вопрос о возможности внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Регламент Правительства РФ и Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. 6. Разработать дополнительные меры по правовой защите лиц, способствующих выявлению фактов совершенных или готовящихся коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию. 7. Предусмотреть выделение антикоррупционной составляющей в механизме правового мониторинга. 8. Принять меры к усилению общественного контроля в сфере противодействия коррупции, привлечению общественных институтов, в частности, Общественной палаты Российской Федерации к анализу коррупционных ситуаций. Особое внимание уделить обеспечению открытого доступа граждан к документам государственных и муниципальных органов и должностных лиц при соблюдении положений об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространения, а также проведению мероприятий разъяснительного характера для населения. 9. Ввести специальные антикоррупционные образовательные программы для различных категорий государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур. Обеспечить ознакомление и реализацию методик проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Название документа Вопрос: Для выезда несовершеннолетних в сопровождении одного родителя за пределы РФ, в том числе в ближайшее зарубежье к родственникам или на отдых, необходимо разрешение второго родителя, заверенное нотариально. Аналогичная ситуация наблюдается и при рассмотрении заявлений граждан на разрешение сделок отчуждения жилого помещения. Предусмотрены ли законодательством случаи решения вышеуказанных вопросов без участия второго родителя? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Для выезда несовершеннолетних в сопровождении одного родителя за пределы Российской Федерации, в том числе в ближайшее зарубежье к родственникам или на отдых, необходимо разрешение второго родителя, заверенное нотариально. Сложности возникают, если родители находятся в разводе и проживают длительное время раздельно. В случае если родитель (чаще мать), с которым проживает ребенок, не знает места нахождения бывшего супруга, взять вышеуказанное заявление не представляется возможным. Кроме того, имеют место факты, когда вторая сторона за данное заявление запрашивает некоторую сумму либо предлагает отказаться от алиментных выплат. В связи с этим все чаще в исковых заявлениях на лишение одного из родителей родительских прав в основаниях указывается невозможность временного выезда с ребенком за пределы РФ на отдых или к близким родственникам без разрешения второго родителя, который препятствует этому. Аналогичная ситуация наблюдается и при рассмотрении заявлений граждан на разрешение сделок отчуждения жилого помещения. Согласно письмам Министерства образования РФ от 20.02.1995 N 09-М "О защите жилищных прав несовершеннолетних", от 09.06.1999 N 244/26-5 "О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних" для рассмотрения вопросов по отчуждению жилых помещений, часть или вся площадь которых принадлежит несовершеннолетнему, запрашиваются заявления родителей (обоих) либо лиц, их заменяющих, с просьбой о разрешении совершения сделки. Предусмотрены ли законодательством случаи решения вышеуказанных вопросов без участия второго родителя?

Ответ: Положения о правах родителей закреплены в главе 12 Семейного кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 61 Кодекса родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права). В силу раздельного проживания родителя и ребенка родительские права не прекращаются. Напротив, статья 66 Семейного кодекса устанавливает, что родитель, проживающий отдельно от ребенка, имеет права на общение с ребенком, участие в его воспитании и решении вопросов получения ребенком образования, а также право на получение информации о своем ребенке. Равенство прав родителей отчетливо прослеживается и в других нормах. Так, в соответствии со статьей 28 Гражданского кодекса Российской Федерации родители (оба родителя) совершают сделки от имени несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет. Статья 26 Гражданского кодекса требует, чтобы письменное согласие на совершение несовершеннолетним ребенком в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет сделки давали родители ребенка. В этих нормах не содержится указания на то, что согласие одного родителя может заменить согласие обоих. Аналогичные формулировки, предполагающие в необходимых случаях волеизъявление обоих родителей, содержатся и в других нормативных правовых актах (см., напр., пункт 5 статьи 37 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). В этой связи действительно существует проблема осуществления полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка при раздельном проживании его родителей - как в случае удаленности места жительства родителя, проживающего отдельно, так и в случае его отказа в выдаче соответствующего согласия. Действующее законодательство в принципе не предусматривает возможности преодоления несогласия одного из родителей на совершение юридически значимых действий от имени ребенка. Иными словами, оспорить отказ родителя на совершение, например, сделки от имени ребенка в суде невозможно. Необходимо учитывать, что права родителя, проживающего отдельно от ребенка, в части осуществления законного представительства могут быть прекращены: - в случае смерти этого родителя; - в случае смерти ребенка; - по достижении ребенком возраста восемнадцати лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетнего ребенка в брак или в случаях его эмансипации (см. пункт 2 статьи 61 Семейного кодекса РФ); - в случае лишения родительских прав; - в случае ограничения родительских прав (на срок ограничения); - в случае усыновления ребенка - см. пункт 2 статьи 137 Семейного кодекса (например, усыновитель - новый муж матери); - в случае назначения в установленном порядке иного законного представителя ребенку, относящемуся к числу детей, оставшихся без попечения родителей (пункт 1 статьи 121 Семейного кодекса), - при передаче ребенка под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии со статьей 45 Гражданского кодекса Российской Федерации к смерти приравнивается объявление гражданина умершим. Гражданин может быть объявлен умершим только судом. Признание гражданина безвестно отсутствующим (статья 42 Гражданского кодекса Российской Федерации) к смерти не приравнивается. Таким образом, такой факт, как отсутствие контактов с ребенком со стороны родителя, проживающего отдельно, сам собой не прекращает прав этого родителя, в том числе полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка. Пожалуй, единственным способом преодоления проблемы, возникающей у родителя, с которым проживает ребенок, является заключение с родителем, проживающим отдельно, соглашения о порядке осуществления родительских прав (пункт 2 статьи 66 Семейного кодекса Российской Федерации). Это соглашение может определять порядок осуществления любых родительских прав, в том числе и полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка. В нем, например, может содержаться следующая формулировка: "В силу настоящего соглашения все родительские права, вытекающие из законного представительства права и интересов ______ (ребенка), осуществляет ________ (мать ребенка)". Соглашение о порядке осуществления родительских прав не требует какого-либо удостоверения или регистрации. В соответствии с законом оно заключается в письменной форме. Тем не менее следует порекомендовать родителям засвидетельствовать подлинность своих подписей на тексте этого соглашения. Такое засвидетельствование осуществляется нотариусом, который в соответствии со статьей 80 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1, ред. от 26.06.2007), свидетельствуя подлинность подписи, не удостоверяет фактов, изложенных в документе, а лишь подтверждает, что подпись сделана определенным лицом. В вопросе содержится указание на участившиеся случаи обращения родителей, с которыми проживают дети, в суд с иском ко второму родителю о лишении родительских прав со ссылкой на "невозможность временного выезда с ребенком за пределы РФ на отдых или к близким родственникам без разрешения второго родителя, который препятствует этому". Необходимо иметь в виду, что подобного основания для лишения родительских прав действующее законодательство не предусматривает. В статье 69 Семейного кодекса Российской Федерации содержится исчерпывающий перечень оснований лишения родительских прав, из которых применительно к этой ситуации может быть рассмотрено уклонение от выполнения обязанностей родителей, в том числе злостное уклонение от уплаты алиментов. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" разъяснил, что уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их нравственном и физическом развитии, обучении, подготовке к общественно полезному труду. Таким образом, заявителю необходимо доказать, что ответчик, действуя виновно, не исполняет родительские обязанности - не интересуется жизнью ребенка, не изъявляет желания встретиться или поговорить с ним и т. п. Однако такого рода пассивное отношение к своим родительским обязанностям ответчик может объяснить удаленностью своего места жительства, наличием нового брака, проживанием ребенка вместе с отчимом (мачехой) и другими подобными обстоятельствами. Необходимо также иметь в виду, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации считает лишение родительских прав крайней мерой: "В исключительных случаях при доказанности виновного поведения родителя суд с учетом характера его поведения, личности и других конкретных обстоятельств вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав и предупредить ответчика о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей". Все вышесказанное вызывает серьезные сомнения в обоснованности судебного решения о лишении родительских прав в отношении того родителя, который, проживая отдельно от ребенка, исполняет обязанность по его содержанию, хотя и общается с ребенком редко.

Л. Ю.Михеева Доктор юридических наук, профессор

Название документа