Научные основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности

(Гирько С. И., Степаненко Ю. В.) ("Административное право и процесс", 2007, N 5) Текст документа

НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

С. И. ГИРЬКО, Ю. В. СТЕПАНЕНКО

Гирько С. И., начальник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, профессор.

Степаненко Ю. В., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ.

Совершенствование системы обеспечения национальной безопасности является важнейшей политической задачей современного Российского государства <1>. Поэтому в условиях возникновения новых и видоизменения существующих внутренних угроз, поиска оптимальных путей безопасного развития России постановка вопроса о научных основах оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности представляется своевременной и правильной. -------------------------------- <1> Настоящая работа подготовлена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".

Нетрудно предположить, что без глубокого научного обоснования и интегрированного теоретического подхода такая оценка может содержать в себе серьезные просчеты, пробелы и противоречия. Иными словами, мерам государственного регулирования и совершенствования деятельности по обеспечению общественной безопасности обязательно должна предшествовать научно обоснованная оценка ее эффективности. Необходимо отметить, что научные основы оценивания эффективности и результативности деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности многоаспектны и заключают в себе целый ряд принципов, форм, методов, средств и направлений. По нашему мнению, в качестве общих методологических подходов формирования указанной научной базы можно определить следующие требования. Во-первых, представляется целесообразным осуществить инвентаризацию и соответствующую селекцию внутренних угроз общественной безопасности, поскольку все они имеют разные предпосылки возникновения, периоды действия, последствия и характеризуются неодинаковыми факторно-причинными комплексами. Во-вторых, при разработке научных основ оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности следует руководствоваться основными системными принципами функционирования МВД России. В-третьих, следует выработать объективную характеристику современного состояния органов внутренних дел и руководствоваться ею при оценке их потенциальных и реальных, фактических возможностей как коллективного субъекта обеспечения общественной безопасности. В-четвертых, должно быть сформировано четкое научное представление о достоинствах и недостатках правовой регламентации компетенции органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности. Ведь компетенция - это не застывшее статичное явление. Она развивается и изменяется под воздействием разного рода факторов. И многие ошибки в ранжировании целей, функций и задач напрямую связаны с состоянием компетенции и результатами ее реализации на практике. Пожалуй, в этой части объективность оценки эффективности деятельности органов внутренних дел наиболее уязвима, поскольку в ходе осуществления административной реформы, организационно-структурных и функциональных преобразований в системе МВД России компетенция этих органов будет проявлять существенную динамику. В-пятых, не обойтись без мониторинга и научного анализа дисфункциональных воздействий и факторов внешней среды функционирования органов внутренних дел. Ведь именно они формируют основания для оценки оперативно-служебной деятельности, а также объективные предпосылки для принятия управленческих решений и осуществления преобразований во внутренней среде. Наконец, для оценки уровня общественной безопасности и эффективности деятельности органов внутренних дел по ее обеспечению необходимо выработать объективные, взвешенные, юридически четкие и научно обоснованные критерии. После такой схематичной характеристики механизма разработки анализируемых научных основ хотелось бы обратить внимание на их отдельные компоненты. Министерство внутренних дел Российской Федерации на сегодняшний день является одним из самых многочисленных правоохранительных органов и субъектов обеспечения общественной безопасности <2>. В его центральном аппарате, территориальных органах и подразделениях насчитывается более полутора миллионов аттестованных сотрудников и гражданских служащих. Поэтому наши граждане и в целом российское общество вправе рассчитывать на надежную защиту от внутренних угроз, выявление и нейтрализация которых находятся в компетенции МВД России. -------------------------------- <2> См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

Необходимо констатировать, что за последние годы в выполнении этой важной миссии органов внутренних дел наметились положительные тенденции, достигнуты неплохие результаты. Так, например, с 2003 г. последовательно возрастает активность оперативных аппаратов милиции в выявлении преступлений, совершенных организованными группами или преступными сообществами. Такая же положительная тенденция отмечается в выявлении и привлечении к уголовной ответственности участников организованных групп и преступных сообществ. Вместе с тем с учетом высокой латентности этих преступных деяний сохраняет свою актуальность задача достижения соответствующих показателей 2001 г. В пять раз (с 561 в 2003 г. до 112 в 2006 г.) сократилось количество зарегистрированных органами внутренних дел террористических актов. Более чем в полтора раза с 2001 г. снизилось количество зарегистрированных преступлений, совершенных с использованием огнестрельного, газового оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. В этом же периоде отмечается последовательное снижение количества убийств и покушений на убийство. Хотя и незначительная, но все же намечается положительная тенденция уменьшения количества преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения. С 2003 г. сокращается число погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, хотя снизить его до показателя 2001 г. пока не удается. За последние шесть лет зафиксировано последовательное снижение количества тяжких и особо тяжких преступлений в общем массиве преступных деяний, совершенных несовершеннолетними или с их участием. В качестве негативных тенденций состояния общественной безопасности необходимо прежде всего обратить внимание на сохраняющуюся угрозу собственности, количество посягательств на которую с 2002 г. неуклонно возрастает. Кроме того, с 2001 г. сохраняется устойчивая динамика роста количества случаев аварийности на автодорогах. К сожалению, ни разу за этот период не проявило тенденции к снижению количество раненых в ДТП. В марте - апреле 2006 г. сотрудниками филиалов ВНИИ МВД России и образовательными учреждениями Министерства осуществлен опрос 4700 жителей 18 регионов Российской Федерации. По результатам опроса выяснено, что удовлетворены работой милиции 53% респондентов. Количество опрошенных, неудовлетворительно оценивающих деятельность органов внутренних дел, снизилось с 28 в 2002 г. до 22 процентов в 2006 г. В то же время изучение общественного мнения, проведенное Институтом социально-политических исследований РАН в ходе социологического мониторинга "Как живешь Россия?", показало, что проблемы безопасности граждан и их близких, равно как и преступность в целом, вызывают тревогу у 33% опрошенных и занимают третье место в ряду факторов, в наибольшей степени беспокоящих население (после дороговизны жизни и повышения тарифов на услуги ЖКХ). При этом две трети респондентов, по данным опроса, проведенного ВЦИОМ, считают, что жизнь в стране становится год от года опаснее. Отсюда большинство граждан (81%) не верит в возможность своевременного получения помощи от властей при угрозе личной безопасности и надеется в основном на себя. Лишь 18% опрошенных в случае опасности рассчитывают на помощь государства. Следует отметить, что расхождение данных ведомственного мониторинга общественного мнения и сведений независимых социологических служб, а также некоторые другие факторы обусловливают необходимость выработки прозрачных и объективных критериев оценки соответствующей деятельности органов внутренних дел. При этом важно, чтобы такие критерии не подавляли, а, наоборот, стимулировали деловую активность сотрудников милиции. Кроме того, при разработке системы оценки необходимо учитывать целый ряд требований, условий и факторов. В их числе - стратегические цели государства, приоритеты в обеспечении национальной безопасности, цели и задачи Правительства Российской Федерации, МВД России, общепринятые методологические принципы разработки оценочных систем. За последние годы Министерством внутренних дел проделана значительная работа по формированию методологических, правовых, концептуальных и в целом научных основ оценивания соответствующих результатов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. В ходе осуществления административной реформы осуществлен отход от пресловутой процентомании, приняты меры по упорядочению регистрации, учета и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, проведены необходимые структурные преобразования в системе МВД России. Усилия личного состава сконцентрированы на достижении конечных результатов при выполнении возложенных на Министерство функций и задач. Заслуживает внимания взвешенный, последовательный подход, с которым руководство МВД России решает задачу разработки и совершенствования системы оценки деятельности органов внутренних дел. Первым этапом этого процесса стало утверждение Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 5 августа 2005 г. N 650 и введение в действие с 1 января 2006 г. системы оценки деятельности органов внутренних дел, соответствующей Инструкции, Методики оценки и форм статистической отчетности. Деятельность органов внутренних дел решено оценивать по девяти направлениям: 1) регистрация, учет и разрешение заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях; 2) профилактическая деятельность; 3) выявление преступлений; 4) раскрытие преступлений; 5) предварительное следствие; 6) дознание; 7) обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, безопасности дорожного движения; 8) обращения граждан; 9) оценка деятельности органов внутренних дел на основе результатов изучения общественного мнения. Несмотря на то что обеспечение общественной безопасности выделено здесь в отдельное направление (хотя и комплексное), нетрудно распознать показатели этой деятельности в контексте других линий работы органов внутренних дел. Специально разработанной Инструкцией по оценке деятельности органов внутренних дел регламентируются порядок, критерии и механизм оценки основных направлений правоохранительной деятельности органов внутренних дел и их отдельных подразделений. Следует отметить, что действующая система оценки деятельности органов внутренних дел пока еще имеет ведомственный характер и введена в целях оперативного получения информации об эффективности выполнения стоящих перед указанными органами задач, своевременного выявления и устранения недостатков в их работе. При этом она не предназначена для определения состояния криминогенной обстановки и выяснения причин происходящих в ней изменений. Подчеркнем, что такой подход характерен для переходного периода. Конечно, он не вполне отвечает целям реформирования системы МВД России, поскольку требует разработки внешних критериев оценки эффективности и результативности деятельности органов внутренних дел с учетом потребностей практики и общества. В то же время основным ориентиром анализируемой системы оценки является необходимость вернуть доверие граждан, поднять общественный престиж правоохранительной деятельности, развернуть все милицейские коллективы и каждого работника в отдельности в сторону реальной, гарантированной защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Кроме оценочной и регулятивной функций, система оценки деятельности органов внутренних дел призвана стимулировать активность труда как подразделений, так и отдельных сотрудников. Система оценки основывается на существующей статистической отчетности и обеспечивается методикой с указанием источников получения сведений для сопоставления и вывода оценочных критериев. Оценка деятельности органов внутренних дел осуществляется на основе установленных нормативными правовыми актами МВД России критериев и показателей, характеризующих результативность, качество и законность деятельности по выполнению возложенных на указанные органы задач. В качестве расчетных показателей (под ними понимаются статистические сведения) применяются учетные данные, которые детализируются с помощью индикаторов (то есть соотношений между показателями), характеризующих результаты деятельности органов внутренних дел. Например, соотношение текущих значений с показателями аналогичного периода предыдущего года; соотношение с фиксированным показателем, долевое соотношение отдельных видов правонарушений и т. д. Основными источниками информации для оценки деятельности органов внутренних дел определены: 1) государственная и ведомственная статистическая отчетность; 2) акты по результатам инспектирования и контрольных проверок; письма и жалобы юридических и физических лиц; 3) представления прокуратуры и определения судов; 4) результаты изучения мнения населения о деятельности органов внутренних дел; 5) данные, характеризующие специфику обстановки, в которой работают органы внутренних дел; 6) сведения о ресурсном обеспечении органов внутренних дел. Необходимо обратить внимание на некоторые подходы, которыми руководствовались разработчики анализируемой системы оценки при ее формировании. Во-первых, это равная значимость критериев, показателей и индикаторов. Во-вторых, отказ от показателя "общий процент раскрываемости преступлений". Важно отметить, что акцент в оценке деятельности органов внутренних дел по раскрытию преступлений делается на доле раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений от числа преступных деяний указанных категорий, уголовные дела о которых находились в производстве в отчетный период. Общая положительная оценка деятельности органов внутренних дел дается в случае выставления положительных оценок не менее чем по 60% индикаторов. В целях получения объективных оценок, кроме расчетных показателей, могут приниматься во внимание результаты инспекторских и контрольных проверок органов внутренних дел. Речь идет прежде всего об экспертных оценках, учитывающих региональные особенности состояния криминальной обстановки, природно-географического и социально-экономического положения. Кроме того, в качестве дополнительной информации учитываются результаты изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, позволяющие определить общую оценку населением их деятельности, качества и эффективности принимаемых ими мер по противодействию антиобщественным посягательствам, а также степень доверия населения. После практической апробации системы оценки в течение года вторым этапом этой важной работы является ее совершенствование. В этих целях в МВД России создана специальная рабочая комиссия, которую возглавляет первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник милиции А. А. Чекалин. В качестве члена комиссии в ее состав включен начальник ВНИИ МВД России. Руководствуясь требованиями ранее названного Приказа, а также логикой научного исследования, в июле 2006 г. комиссией осуществлен анализ результатов применения систем оценки деятельности органов внутренних дел, а также их влияния на оперативно-служебную деятельность. Тогда же ВНИИ МВД России в соответствии с Планом реализации мероприятий по проведению административной реформы в МВД России в 2006 - 2008 гг. осуществлена научная экспертиза показателей эффективности и результативности деятельности системы МВД России по основным направлениям в соответствии со стратегическими целями государства. В результате выработанных предложений спрогнозированы и предотвращены возможные ошибки и отклонения в оценке деятельности органов внутренних дел. Итоги проведенного научно-практического эксперимента были положены в основу Приказа МВД России от 30 декабря 2006 г. N 1120, которым система оценки деятельности органов внутренних дел утверждена в новой редакции и вступила в силу с 1 января 2007 г. Важно подчеркнуть, что научное обоснование выбора и корректировка критериев, индикаторов и показателей оценки эффективности деятельности органов внутренних дел осуществлены с учетом дополнительного анализа ряда внешних и внутренних факторов. Среди них: степень достаточности нормативной основы деятельности органов внутренних дел; состояние организации управления; субъективные качества сотрудников (уровень правосознания, профессионализм, нравственные качества, общий культурный уровень); материально-технические показатели; система подготовки кадров. Накопленный опыт оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности учтен при разработке и реализации ряда федеральных и ведомственных целевых программ. Среди них необходимо отметить программу государственной системы профилактики правонарушений, направленную на активизацию работы всех институтов профилактики, включая органы исполнительной власти всех уровней, органы местного самоуправления, общественные организации, политические партии, бизнес-сообщества, религиозные конфессии, ассоциации и фонды, предприятия и учреждения различных форм собственности, непосредственное участие граждан в обеспечении общественной безопасности. Консолидированный годовой бюджет Государственной системы профилактики правонарушений в 2007 г. составит около 6 миллиардов рублей. Нельзя обойти вниманием программные мероприятия по укреплению службы участковых уполномоченных милиции, Федеральную целевую программу "Усиление борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2008 - 2013 годы", ориентирующую органы внутренних дел на выявление и пресечение преступлений, наносящих крупный ущерб экономическим интересам страны. Большой объем работы еще предстоит выполнить в рамках Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах" <3>, а также Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <4>. В частности, реализация последней Программы позволит в ближайшей перспективе перенаправить миграционные потоки в регионы Российской Федерации, имеющие важное стратегическое и экономическое значение и наиболее остро нуждающиеся в притоке трудовых ресурсов. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1020. <4> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820.

ВНИИ МВД России принимает активное участие в научном обеспечении реализации указанных и других программ. Одновременно с этим учеными института проводятся самостоятельные научные исследования в области обеспечения общественной безопасности и оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Так, только за последние три года опубликовано более 20 научных работ по указанной проблематике, среди которых три монографии: Воронов А. М. Проблемы теории и практики обеспечения общественной безопасности. М., 2006; Кардашова И. Б. Органы внутренних дел в системе обеспечения национальной безопасности. М., 2006; Воронов А. М. Общественная безопасность: административно-правовые и информационно-правовые проблемы обеспечения и организации управления. М., 2004. В 2006 г. ВНИИ МВД России принял активное участие в подготовке и проведении 25 научно-практических конференций, семинаров, круглых столов, десять из которых имели международный характер. Особо следует отметить организованную институтом на своей базе встречу экспертов Международного исследовательского института ООН по проблемам преступности и правосудия (ЮНИКРИ), на которой обсуждены проблемы обеспечения безопасности участников встреч высокого политического уровня. Во встрече приняли участие 18 экспертов из США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Испании, Нидерландов, Израиля, Ирландии, Швеции, Шри-Ланки, Австралии, а также представители Интерпола и Европола. Представляется, что указанные и другие меры в определенной степени способствуют выявлению реальных масштабов преступности, угроз общественной безопасности и открывают новые возможности для совершенствования механизмов противодействия им. Вместе с тем вынуждены констатировать, что формирование научных основ оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности еще не достигло завершающей стадии. Негативные тенденции развития криминальной обстановки в стране, прежде всего распространение экстремизма, преступлений против личности и собственности, побуждают представителей гуманитарного направления отраслевой науки шире взглянуть на проблемы обеспечения общественной безопасности. Во-первых, требуется дополнительная научная проработка понятийного аппарата рассматриваемой проблематики. Дело в том, что общественная безопасность относится к числу таких понятий, которые, с одной стороны, интуитивно ясны всем, а с другой - трудно определимы в достаточно корректной и исчерпывающей форме. Указанное понятие, имеющее собирательное значение, давно перестало быть только доктринальным и адаптировано многими нормативными правовыми актами Российской Федерации, стало законодательной конструкцией. Более того, оно имеет распространение в научном обороте не только как юридическое, но и как политико-правовое понятие. Поэтому необходимо хотя бы свести к минимуму полисемичность категории "общественная безопасность" и тем самым исключить возможность неоднозначного понимания общественной безопасности в целом и характеризующих ее признаков и составных частей. Ключевыми понятиями, служащими инструментом исследования такого явления, как общественная безопасность, выступают также "жизненно важные интересы в сфере обеспечения общественной безопасности", "угрозы общественной безопасности", "индикаторы и показатели состояния общественной безопасности, а также их пороговые значения". Указанные и другие понятия призваны не только конкретизировать категорию "общественная безопасность", но и сформировать методологический аппарат для ее мониторинга и совершенствования механизма обеспечения. Следовательно, они тоже должны быть однозначны и ясны, поскольку оценка эффективности правоохранительной, как и любой другой деятельности, не может основываться на неопределенных понятиях. Во-вторых, в действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации <5> понятие общественной безопасности не разграничивается с понятиями государственной и личной безопасности, что на практике вызывает трудности в осмыслении сущности и содержания этой научно-правовой категории. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

В-третьих, оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности до тех пор не будет объективной, пока эта деятельность осуществляется не на концептуальной основе. Известно, что в настоящее время ведется работа над новой редакцией Концепции национальной безопасности Российской Федерации, законопроектом "О национальной безопасности Российской Федерации", новой редакцией Военной доктрины Российской Федерации <6>. Безусловно, в них будут учтены не утратившие своей актуальности (но и не прогрессирующие в настоящее время) внутренние угрозы безопасности российского общества, а также новые, более явные опасности и риски. Однако нет оснований надеяться на то, что в указанных политико-правовых актах в достаточной мере найдут отражение современные угрозы общественной безопасности и концептуальные меры по их выявлению и нейтрализации. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852.

Органы внутренних дел, как, впрочем, и другие правоохранительные органы, к сожалению, все еще не имеют собственного концептуального документа (подобного Военной доктрине Российской Федерации), который бы определял основные направления их деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности. Основная проблема (и одновременно парадокс) заключается в том, что действующее федеральное законодательство, закрепляя основные задачи и функции органов внутренних дел, не определяет их место в системе национальной безопасности Российской Федерации (как это сделано применительно к Вооруженным Силам). Вместе с тем подготовка такого документа осуществлялась под руководством Совета Безопасности Российской Федерации на протяжении второй половины 90-х годов XX в. Имеется в виду проект Доктрины общественной безопасности Российской Федерации, в разработке которого принимали участие ведущие научные сотрудники ВНИИ МВД России. К сожалению, по независящим от них причинам работа над этим важным документом так и не была завершена. Только лишь его отдельные положения нашли применение в утвержденной в 1997 г. Концепции национальной безопасности РФ. В связи с этим хотелось бы отметить, что современный научный потенциал нашего института вполне позволяет вернуться к решению этой проблемы. Мониторинг и прогноз криминальной ситуации в стране со всей очевидностью показывают, что проблемы обеспечения общественной безопасности давно вышли за рамки узковедомственных. Кстати сказать, об этом свидетельствует и содержание Военной доктрины Российской Федерации. На наш взгляд, такой политико-правовой акт в настоящее время крайне необходим. Его принятие позволило бы решить, по крайней мере, следующие теоретические и прикладные задачи: - уяснить место общественной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации; - провести четкую грань между национальной, военной, общественной и иными видами безопасности; - определить ключевые точки, в которых пересекаются функции, задачи и полномочия Вооруженных Сил, органов внутренних дел, внутренних войск и других субъектов обеспечения национальной безопасности. Кроме того, Доктрина общественной безопасности Российской Федерации могла бы послужить современной политико-юридической базой для развития законодательства в области обеспечения национальной безопасности и ликвидировать существующие правовые пробелы в правовом регулировании взаимодействия соответствующих субъектов правоохранительной деятельности (Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, Минобороны, Минюста и других). В заключение хотелось бы еще раз обозначить основные предложения по совершенствованию научных основ оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности. Они сводятся к следующему. Первое. Целесообразно возобновить работу над проектом Доктрины общественной безопасности Российской Федерации с использованием научного потенциала ВНИИ МВД России и научно-исследовательских учреждений других федеральных правоохранительных органов. Второе. Предлагается организовать на базе ВНИИ МВД России под эгидой Совета Безопасности Российской Федерации цикл научно-практических конференций, семинаров и круглых столов, посвященных выяснению сущности и содержания общественной безопасности, а также выработке мер по повышению эффективности ее обеспечения силами органов внутренних дел (или правоохранительных органов в целом). Третье. Рекомендуется продолжить совершенствование научных основ системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности. О результатах этой работы предлагается проинформировать секцию научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации в 2008 г.

Название документа