Новая Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд

НОВАЯ ИНСТРУКЦИЯ О ПОРЯДКЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЗНАВАТЕЛЮ, ОРГАНУ ДОЗНАНИЯ, СЛЕДОВАТЕЛЮ, ПРОКУРОРУ ИЛИ В СУД

А. В. ФЕДОРОВ, С. В. ШУТКОВ

Федоров А. В., доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Шутков С. В., кандидат юридических наук, г. Москва.

Правовая основа оперативно-розыскной деятельности имеет многоуровневую структуру и представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих данный вид деятельности <1>. Ведомственные нормативные правовые акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, входят в четвертый - последний (нижний) структурный уровень этой "иерархической пирамиды", получивший название "подзаконный уровень правового регулирования", включающий указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ведомственные (в том числе межведомственные) акты федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <1> Об уровнях правовой основы оперативно-розыскной деятельности см., например: Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности". С приложением Решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека / Вступ. ст. В. Д. Зорькина. М., 2006. С. 52 - 70.

Ведомственные акты играют важную роль в регулировании оперативно-розыскной деятельности, поскольку только посредством их становится возможным достижение необходимой степени детализации правоотношений, возникающих в указанной сфере. Последнее обусловило, с одной стороны, относительную многочисленность таких нормативных правовых актов, а с другой - их преимущественно закрытый характер. В то же время, как справедливо отмечается в юридической литературе, в ходе судебно-правовой реформы в Российской Федерации удалось преодолеть устаревшие представления о необходимости тотальной секретности вопросов регулирования осуществления спецслужбами и правоохранительными органами оперативно-розыскной деятельности <2>, и появились открытые (несекретные) ведомственные, в том числе межведомственные, акты по вопросам этого вида специальной деятельности федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <2> См.: Зажицкий В. И. Результаты оперативно-розыскной деятельности в уголовном судопроизводстве: теория и практика. СПб., 2006. С. 7 - 8.

Полномочия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по ее нормативно-правовому регулированию ведомственными актами вытекают из Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <3> (далее по тексту - Федеральный закон об ОРД), а именно: -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349; 1997. N 29. Ст. 3502; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 233; 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 8; 2001. N 13. Ст. 1140; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 49. Ст. 5128; Российская газета. 2007. 1 авг.

- ч. 2 ст. 4, согласно которой органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий; - ч. 5 ст. 10, предусматривающей, что перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; - ч. 3 ст. 11, закрепившей положение о том, что представление результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами; - ч. 3 ст. 13, в соответствии с которой руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы; - ч. 1 ст. 19, устанавливающей, что обеспечение оперативно-розыскной деятельности, в том числе социальной и правовой защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, осуществляется в порядке, устанавливаемом руководителями государственных органов, оперативные подразделения которых уполномочены осуществлять эту деятельность. К числу важнейших межведомственных актов в сфере оперативно-розыскной деятельности относится совместный Приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России и Минобороны России от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд" <4> (далее - Приказ 2007 г. и Инструкция 2007 г.), которым был признан утратившим силу ранее действовавший совместный Приказ ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, ФПС России, ГТК России, СВР России от 13 мая 1998 г. N 175/ 226/336/201/286/410/56 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд" <5> (далее по тексту - Инструкция 1998 г.). -------------------------------- <4> Российская газета. 2007. 16 мая. <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 23. С. 40 - 47.

Необходимость утверждения новой Инструкции (Инструкции 2007 г.) была обусловлена рядом причин, из которых к числу основных относятся следующие. Во-первых, в связи с вступлением в силу в июле 2002 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - УПК РФ) Инструкция 1998 г. не в полной мере соответствовала новому уголовно-процессуальному закону, так как основывалась на уже утратившем силу УПК РСФСР, и органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, нуждались в нормативном закреплении на ведомственном уровне адекватного действующему законодательству порядка представления ее результатов. Во-вторых, дополнительные требования к соответствующим материалам оперативно-розыскной деятельности стала предъявлять судебная практика. Так, при оценке материалов, полученных в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, судебные инстанции наряду с документами, отражающими результаты этих мероприятий, стали оценивать и постановления, на основании которых они производились. В-третьих, произошли изменения в части, касающейся органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (субъектов оперативно-розыскной деятельности). В связи с проведением в Российской Федерации административной реформы подверглись пересмотру некоторые функции отдельных федеральных органов исполнительной власти и потребовались новые нормативно-правовые решения. Например, Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" <6> в целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в области контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ был создан новый субъект оперативно-розыскной деятельности - Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, с 2004 г. - Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков <7> (ФСКН России), и оперативным подразделениям органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 12. Ст. 1099; 2004. N 11. Ст. 945. <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3234; 2006. N 36. Ст. 3802.

В своей деятельности ФСКН России руководствовалась Инструкцией 1998 г. Использование ФСКН России межведомственной инструкции, в издании которой она не принимала участия, было вынужденным решением, так как отсутствовала возможность распространить действие Инструкции 1998 г. на органы наркоконтроля путем внесения в нее соответствующих изменений <8>. Последующее принятие собственной ведомственной Временной инструкции о порядке представления оперативными подразделениями органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, дознавателю, следователю, прокурору или в суд, утвержденной Приказом ФСКН России от 12 мая 2006 г. N 147 (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 14 июля 2006 г. за N 8060) <9> (далее по тексту - Временная инструкция 2006 г.), не решало проблему в целом. -------------------------------- <8> Об этом см.: Шутков С. В. О нормативно-правовом регулировании предоставления органами наркоконтроля результатов оперативно-розыскной деятельности // Наркоконтроль. 2006. N 3. С. 35. <9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 30. С. 61 - 71.

Необходимо было принятие общего для всех субъектов оперативно-розыскной деятельности нормативного правового акта, регламентирующего представление результатов оперативно-розыскной деятельности. Именно таким актом стала Инструкция 2007 г. Вместе с тем изменения, после ее принятия внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" Федеральными законами: от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <10>; -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 24. Ст. 2830.

от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" <11>; -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 24. Ст. 2833.

от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" <12> и -------------------------------- <12> См.: Российская газета. 2007. 1 авг.

от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <13>, требуют корректировки Инструкции 2007 г. -------------------------------- <13> См.: Российская газета. 2007. 1 авг.

Так, по нашему мнению, результаты оперативно-розыскной деятельности теперь могут представляться не только дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, как это предусмотрено Инструкцией 2007 г., но и руководителю следственного органа, так как он, в соответствии с новой редакцией ст. 39 УПК РФ, при принятии к своему производству уголовного дела обладает всеми правами следователя, предусмотренными этим Кодексом, в том числе правом давать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий. В то же время существенно меняются основания для представления результатов оперативно-розыскной деятельности прокурору, что предусмотрено Инструкцией 2007 г. Представление результатов оперативно-розыскной деятельности как результат выполнения указания прокурора о проведении оперативно-розыскных мероприятий до вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"" имело место в случаях реализации прокурором своих полномочий, предусмотренных п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в части дачи указаний органу о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Согласно прежним редакциям ст. ст. 146 и 147 УПК РФ прокурор обладал полномочиями возбуждать уголовные дела и расследовать их. Кроме того, ст. 31 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры были вправе, осуществляя уголовное преследование, проводить расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции. При этом прокурор был правомочен принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору расследование любого преступления. Соответственно, прокурору также могли представляться результаты оперативно-розыскной деятельности и имелась потребность в соответствующем нормативном регулировании такого представления. В настоящее время ст. 31 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" утратила силу, а редакция ст. 37 УПК РФ изменена, вследствие чего прокурор более не обладает полномочиями напрямую давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий органу дознания. Пунктом 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в новой редакции предусмотрено право прокурора давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, к числу которых относится и поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Однако представление результатов оперативно-розыскной деятельности по таким поручениям будет осуществляться уже не прокурору, а дознавателю. Таким образом, считаем, что в связи с внесенными в июне 2007 г. в УПК РФ изменениями представление результатов оперативно-розыскной деятельности при осуществлении прокурорского надзора за этой деятельностью в настоящий момент является единственным случаем, когда такие результаты могут быть представлены прокурору, и Инструкция 2007 г. на эти случаи не распространяется. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона об ОРД прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. В процессе осуществления прокурорского надзора указанные прокуроры вправе требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представления им оперативно-служебных документов, включающих в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий (ч. 2 ст. 21 Федерального закона об ОРД). В то же время ст. 11 Федерального закона об ОРД не включает (и ранее не включала) прокурора в число лиц, предоставление которым результатов оперативно-розыскной деятельности производится на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Из изложенного можно сделать вывод, что результаты оперативно-розыскной деятельности могут представляться прокурору при осуществлении им прокурорского надзора, например, при представлении материалов о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, и в то же время Федеральный закон об ОРД не оговаривает в качестве основания для такого представления вынесение соответствующего постановления руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Противоречия между Федеральным законом ОРД и Инструкцией 2007 г. в данном случае нет, так как последняя определяет порядок представления оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд при наличии в них достаточных данных, указывающих на признаки преступления, а также в порядке: выполнения поручения дознавателя, органа дознания, следователя о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, находящимся в их производстве; выполнения указания прокурора о проведении оперативно-розыскных мероприятий; исполнения требования суда (судьи) о представлении документов по уголовным делам, находящимся в его производстве. Представление результатов оперативно-розыскной деятельности прокурору в связи с реализацией им полномочий по осуществлению прокурорского надзора Инструкцией 2007 г. не предусмотрено. С учетом проведенного анализа считаем, что в Инструкцию 2007 г. должны быть внесены необходимые изменения, приводящие ее в соответствие с УПК РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Название документа