Административно-правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации

(Волков С. Г.) ("Право и политика", 2007, N 8) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ОБЪЕКТАХ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

С. Г. ВОЛКОВ

Волков Сергей Геннадьевич - соискатель Московского гуманитарного университета.

Как показывает исследование, 70% террористических акций совершается на объектах транспорта или с использованием транспортной инфраструктуры <1>. После террористических актов 11 сентября 2001 г. в США во всех аэропортах мира стали предприниматься беспрецедентные меры обеспечения авиационной безопасности, не является исключением и Российская Федерация. В этой связи изучение административно-правовых средств, используемых для предупреждения и пресечения актов терроризма, нарушения общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации является актуальной проблемой. В настоящей статье мы уделим внимание такой категории, как авиационная безопасность, обеспечение которой необходимо для нормального функционирования воздушного транспорта, а также обеспечения защиты жизни пассажиров данного вида транспорта. Следует сказать, что, несмотря на крайне актуальную проблематику, проблемы авиационной безопасности еще не получили должного отражения в научной литературе <2>. -------------------------------- <1> См.: Хрущев Р. Н. Безопасность на воздушном транспорте: правовые основы и прокурорский надзор // Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах. М., 2006. С. 42; Алексеев Л. Безопасность транспорта // Законность. 2005. N 10. С. 5; Сорокин В. Л., Рыбчинский А. И. Организующая и координирующая роль прокуратуры в борьбе с терроризмом на транспорте // Право: теория и практика. 2005. N 16. С. 41; Рагозин В. Ю. О мерах законодательного обеспечения безопасности на объектах транспортного комплекса, принимаемых Министерством транспорта Российской Федерации // Вестник МВД России. 2005. N 4. С. 7 и др. <2> См.: Костенников М. В. Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на объектах гражданской авиации: Автореф. дис. ... канд. наук. М., 1995; Фризко В. И. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на воздушном и водном транспорте. М., 1992; Рушайло В. Б. Общественная безопасность как объект режимного регулирования // Правовые вопросы национальной безопасности. 2005. N 3. С. 19 и др.

Тревожное состояние в сфере авиационной безопасности подтверждают следующие данные. Так, за 9 месяцев 2006 г. в нашей стране произошло 4 авиакатастрофы, в которых погибло 300 человек. Разбились 2 вертолета Ми-8Т, самолет А-310 авиакомпании "Сибирь" и Ту-154 "Пулковских авиалиний". В 2005 г. также произошло 4 авиакатастрофы. На регулярных авиалиниях на всей планете в год погибает 1500 - 1600 человек <3>. -------------------------------- <3> См.: Воздушная тревога // Российская газета. 2006. 1 декабря.

В этой связи необходимо пояснить, что принимается под авиационной безопасностью. Как определено в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности" <4>, безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данное определение безопасности является общим для всех видов безопасности. Для обеспечения каждого вида общественной безопасности существуют свои административно-правовые средства обеспечения, в связи с чем перед рассмотрением понятия и содержания авиационной безопасности как объекта административно-правового регулирования необходимо определить, что понимается под категориями "безопасность" и "общественная безопасность" <5>. -------------------------------- <4> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769. <5> См.: Рушайло В. Б. Указ. раб. С. 21.

Так, С. В. Степашин, исследуя категорию "безопасность" с общетеоретических позиций, пришел к такому выводу: "Одним из условий нормального развития человека и общества является безопасность государства". Под безопасностью страны как одно из условий нормального развития человека и общества С. В. Степашин понимает "защищенность качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях от опасностей, источником возникновения которых являются внутренние и внешние противоречия" <6>. Б. П. Кондрашов, проанализировав определение "безопасность", закрепленное в Законе РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности", пришел к выводу о том, что безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности - личности, общества и государства, обеспечиваемых субъектами безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер и средств, предусмотренных законом <7>. -------------------------------- <6> См.: Степашин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1994. С. 10. <7> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 6; Рушайло В. Б. Общественная безопасность как объект режимного регулирования // Правовые вопросы национальной безопасности. 2005. N 3. С. 19.

Предметом нашего исследования является авиационная безопасность как составная часть общественной безопасности. Следует отметить, что в законодательстве отсутствует единое определение "общественная безопасность", имеются определения различных видов общественной безопасности (пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, экологическая безопасность и др.). В основу деления общественной безопасности на различные виды положен круг и характер общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности. В Указе Президента России от 17 декабря 1997 г. "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" <8> под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. -------------------------------- <8> См.: Российская газета. 1997. 26 декабря.

В административно-правовой литературе к сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. В сферу общественной безопасности включают отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность дорожного движения; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему, и др. <9>. -------------------------------- <9> См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. М., 1996. С. 32.

Так, Л. М. Розин говорит о том, что "общественная безопасность представляет собой систему отношений, складывающихся в соответствии с правовыми нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами" <10>. -------------------------------- <10> См.: Розин Л. М. Вопросы юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. М., 1983. С. 80.

Следует отметить, что данным определением охвачены далеко не все элементы такого сложного социального и правового явления, как общественная безопасность. Г. А. Туманов и В. И. Фризко говорят о том, что общественная безопасность в юридическом смысле представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде <11>. Данное определение сформулировано в конце 80-х годов XX в., в связи с чем оно не отражает современных реалий, складывающихся в сфере обеспечения общественной безопасности. -------------------------------- <11> См.: Туманов Г. А., Фризко В. И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. N 8. С. 21; Рушайло В. Б. Общественная безопасность как объект режимного регулирования // Правовые вопросы национальной безопасности. 2005. N 3. С. 19.

Так, Б. П. Кондрашов рассматривает общественную безопасность как разновидность социальной безопасности, под которой понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств <12>. -------------------------------- <12> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 8.

Анализ этого определения позволяет выявить основные источники, содержащие в себе угрозу общественной безопасности. Так, угрозы общественной безопасности можно дифференцировать на группы. Первая включает в себя технические средства, созданные людьми для удовлетворения своих потребностей (механизмы, машины, приборы и т. п.); вторая группа включает в себя стихийные бедствия природного характера; третья группа включает в себя предметы и вещества, подпадающие под разрешительную систему; четвертая группа включает в себя факторы социального и личного характера. Важное значение приобретает знание видов общественной безопасности, что способствует выработке стратегии и тактики, а также организации всей системы обеспечения безопасности с помощью административно-правовых средств. Следует отметить, что в основание классификации положены наиболее существенные признаки. К ним прежде всего относятся объекты безопасности и характер источника угрозы. Как отмечается в научной литературе, по характеру источника угрозы в самом общем виде можно выделить: безопасность от угроз, исходящих от природной среды, и безопасность, источником угроз которой являются отдельные люди и социальные системы. Следует сказать, что каждый из указанных видов безопасности можно подразделить по отдельным критериям. Так, угрозы, исходящие от природной среды, могут иметь стихийный характер и происходить независимо от деятельности человека. Но в то же время человеческая деятельность привела к созданию так называемых искусственных природных угроз. К ним относятся: источники повышенной опасности (взрывчатые вещества, транспортные средства, различные виды оружия и т. п.), а также экологические угрозы, являющиеся следствием неразумного воздействия человека на природную среду. Поэтому безопасность от природных угроз можно рассматривать в трех самостоятельных видах: безопасность от стихийных явлений природы, безопасность от техногенных угроз и безопасность от экологических угроз <13>. -------------------------------- <13> См.: Рушайло В. Б. Общественная безопасность как объект режимного регулирования // Правовые вопросы национальной безопасности. 2005. N 3. С. 19.

Говоря об авиационной безопасности, необходимо отметить, что В. И. Козлов под ней понимает защищенность авиации от актов незаконного вмешательства <14>. Р. Н. Хрущев говорит о том, что авиационная безопасность - необходимое слагаемое безопасности полетов, которая обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, службами авиационной безопасности авиационных предприятий, а также специально уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральным законом <15>. -------------------------------- <14> См.: Козлов В. И. Авиационная безопасность и права граждан // Юридический консультант. 2006. N 5. С. 9. <15> См.: Хрущев Р. Н. Безопасность на воздушном транспорте: правовые основы и прокурорский надзор // Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах. М., 2006. С. 42.

Аналогичное определение данного вида безопасности дается в ст. 83 Воздушного кодекса РФ. Однако оно не может быть признано удовлетворительным в современный период, поскольку не включает в себя целый ряд элементов, реализация которых может способствовать обеспечению безопасности пассажиров воздушного транспорта. На наш взгляд, авиационная безопасность - это состояние защищенности пассажиров воздушного транспорта, объектов гражданской авиации от угроз техногенного, природного и террористического характера. Не менее важной категорией в сфере обеспечения правопорядка на воздушном транспорте является общественный порядок. Б. П. Кондрашов говорит о том, что общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности <16>. -------------------------------- <16> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 18.

М. И. Еропкин говорит о том, что общественный порядок в условиях развитого социализма - это обусловленная потребностями государственного строительства, отвечающая потребностям народа система общественных отношений, урегулированная социальными нормами в целях обеспечения неприкосновенности личности, чести, достоинства и иных прав граждан, охраны собственности, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания нормальных условий для бесперебойной деятельности государственных и общественных организаций <17>. -------------------------------- <17> См.: Еропкин М. И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. С. 3.

В заключение необходимо отметить, что административно-правовыми средствами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации являются: предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; охрана воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц; исключение возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введение особых мер предосторожности при разрешении их провоза, предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Законом РФ "О милиции"; реализация мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов. Службы авиационной безопасности имеют право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, а в случаях, если жизни или здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна или других граждан угрожает опасность, применять меры в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сотрудникам служб авиационной безопасности при исполнении служебных обязанностей разрешается ношение и применение служебного оружия в порядке, установленном федеральными законами. Требования авиационной безопасности и порядок их выполнения устанавливаются федеральными авиационными правилами. При осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля (надзора) на транспорте, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, вправе: 1) осуществлять проверки соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектного режимов; 2) запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных предприятий, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности; 3) давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний; 4) при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета; 5) задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам. КоАП РФ предусматривает ответственность за действия, угрожающие безопасности полетов (ст. 11.3 КоАП РФ), за нарушение правил использования воздушного пространства (ст. 11.4 КоАП РФ), нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов (ст. 11.5 КоАП РФ), нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов (ст. 11.14 КоАП РФ), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте (ст. 11.16 КоАП РФ) и др. Правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации содержатся в международных правовых актах: Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) <18>, Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.) <19>, Меморандуме о понимании между Правительством СССР и Правительством США о сотрудничестве в области безопасности гражданской авиации (Москва, 30 июля 1991 г.) <20>, Протоколе о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющем Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 24 февраля 1988 г.) <21>, Соглашении государств СНГ от 26 мая 1995 г. "О сотрудничестве по обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" <22>. -------------------------------- <18> Международное воздушное право. Кн. 1. М., 1980. <19> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР и иностранными государствами. М., 1975. <20> Международное публичное право. М., 1996. <21> Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. <22> Бюллетень международных договоров. 2006. N 5.

В законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации: Воздушном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. "О лицензировании деятельности в области гражданской авиации" <23>, Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. "Об утверждении федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" <24>, Приказе Минтранса России от 27 марта 2003 г. N 29 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения" <25>. -------------------------------- <23> Собрание законодательства РФ. 1998. N 5. Ст. 622. <24> Собрание законодательства РФ. 1999. N 40. Ст. 4861. <25> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 31.

Большое количество нормативных правовых актов затрудняет их применение, в этой связи было вполне оправданно принять Закон "Об авиационной безопасности Российской Федерации". Предписания данного законодательного акта способствовали бы эффективной реализации административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на объектах гражданской авиации Российской Федерации.

Название документа