Об актуальности продолжения работы над проектом Общего технического регламента "Об экологической безопасности"

ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ПРОДОЛЖЕНИЯ РАБОТЫ НАД ПРОЕКТОМ ОБЩЕГО ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА "ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"

С. А. ХОХЛЯВИН

Хохлявин С. А., юрисконсульт ФГУ "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации (УРАЛТЕСТ)", советник по правовым вопросам Уральского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", вступившим в силу с 1 июля 2003 г., предусмотрено принятие семи общих технических регламентов (ОТР), имеющих статус федерального закона и призванных стать составной частью формируемой в России новой отрасли - технического законодательства <1>. Один из них - ОТР "Об экологической безопасности", отсутствие одобренного проекта которого существенным образом сдерживает разработку и принятие специальных технических регламентов в экологической сфере, прежде всего регламентирующих обращение с отходами. -------------------------------- <1> Рубцов А. В., Загоруйко С. В. Техническое законодательство в Российской Федерации. Система объектов технического регулирования и технических регламентов / Под общ. ред. А. В. Данилова-Данильяна. М.: Изд-во "Известия" Управления делами Президента РФ, 2005.

Учитывая общегосударственное значение документа, он неизменно включается в национальную Программу разработки технических регламентов, утверждение и ежегодная корректировка которой отнесены ч. 12 ст. 7 упомянутого Федерального закона к компетенции Правительства Российской Федерации. В первой редакции Программы (распоряжение от 6 ноября 2004 г. N 1421-р) проект этого Регламента должен был быть представлен в Правительство РФ еще августе 2005 г., во второй редакции (распоряжение от 8 ноября 2005 г. N 1889-р) - в ноябре 2006 г. Разработчиком первого проекта ОТР "Об экологической безопасности" явилось ФГУ "Центр эколого-экономических исследований и информации" МПР России, выигравшее объявленный Минпромэнерго России в конце 2004 г. конкурс на финансирование его разработки из средств федерального бюджета. В апреле 2005 г. в порядке, установленном Федеральным законом "О техническом регулировании" и Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673, было опубликовано уведомление о разработке проекта, а всего два месяца спустя после публичного обсуждения - уведомление о завершении такой разработки <2>. -------------------------------- <2> Вестник технического регулирования. 2005. N 4(17), N 7(20).

Проект, разработанный этим учреждением и до сих пор размещенный на официальном интернет-сайте Минпромэнерго России (www. minprom. gov. ru), еще на стадии общественных слушаний летом вызвал справедливую и обоснованную критику со стороны отечественных специалистов и бизнес-сообщества. Насчитывающий всего 27 статей, проект содержит множество юридических норм непрямого действия и представляет собой рамочный документ по отношению к нормам специальных технических регламентов, что противоречит норме ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" об исчерпывающем характере норм регламентов, в том числе и общих. Включение в проект рекомендуемых норм (см. приложение 4, включающее перечни рекомендуемых контролируемых показателей и загрязняющих веществ в выбросах и сбросах) также не соответствует ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании". По мнению М. Б. Плущевского <3>, проект составлен без явно выраженного концептуального подхода, не находится в системной связи с действующими законами и будущими специальными техническими регламентами, имеет недостаточную проработку принципов технического регулирования в сфере экологической безопасности, содержит слишком краткое изложение определений используемых терминов и т. д. -------------------------------- <3> Плущевский М. Б. Недостатки проекта Общего технического регламента "Об экологической безопасности" // Партнеры и конкуренты. Методы оценки соответствия. 2005. N 12.

Так, в итоговой Резолюции заседания круглого стола Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по природопользованию и экологии от 15 июля 2005 г. указывалось, что объем замечаний в несколько раз превышает объем самого законопроекта, так как замечания имеются практически по каждой его статье. В результате острых дискуссий этот проект не был одобрен для внесения в Правительство РФ, и дальнейшая работа над ним признана нецелесообразной. С учетом неудовлетворительного состояния законопроекта распоряжением руководителя Экспертного управления Президента Российской Федерации А. В. Дворковича от 27 сентября 2005 г. N 24 при Экономической рабочей группе при Администрации Президента РФ был создан Координационный экспертный совет по экологической безопасности. Его сопредседателями стали В. И. Данилов-Данильян и А. В. Рубцов, стоящие во главе Национального института технического регулирования (НИТР). Институт имеет статус некоммерческого партнерства, главными учредителями которого являются: Институт экономики переходного периода, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Центр стратегических разработок (ЦСР). Фактически проект ОТР "Об экологической безопасности", разрабатываемый НИТР, носит теперь альтернативный характер по отношению к первому и создается в инициативном порядке без какого-либо бюджетного финансирования. В соответствии с выработанным на заседаниях экспертного совета планом действий к сентябрю с. г. с участием всех заинтересованных сторон должны быть разработаны: Отраслевая концепция технического регулирования в сфере экологии (далее - Отраслевая концепция), примерная структура и новая концепция проекта ОТР. Заметим, что на данном этапе не стоит задача формулирования конкретных требований и правовых норм. Что касается разрабатываемой Отраслевой концепции, то в ее рамках предстоит решить вопрос о соотношении нового проекта с будущими специальными техническими регламентами, содержащими требования экологического характера. Очевидно, что проект ОТР, исходя из ст. 8 Федерального закона "О техническом регулировании", должен включать многократно повторяющиеся, инвариантные экологические требования, которые: - не зависят от специфики того или иного вида хозяйственной деятельности, - регулируют технические аспекты существенного большинства видов деятельности. Специальные технические регламенты будут содержать особенные, специфические, дополнительные требования, предъявляемые к тем видам деятельности, регулирование которых не обеспечивается требованиями ОТР <4>. -------------------------------- <4> Данилов-Данильян А. В., Петрасюк В. Г., Петров Д. Ю., Попов Н. П., Рубцов А. В. Законодательство о техническом регулировании. Комментарии. М.: Изд-во "Известия" Управления делами Президента РФ, 2005.

Поэтому требования экологической безопасности к тем видам деятельности, степень риска причинения экологического вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной обозначенным ОТР, должны устанавливаться специальными техническими регламентами (ч. 5 ст. 8 Федерального закона). Это относится как регламентам "горизонтальным" (макроотраслевым), так и к экологическим разделам других специальных технических регламентов. Наряду с этим в Отраслевую концепцию должна войти собственно система нормативных документов технического регулирования в сфере экологии с выделением в ней блока обязательных (общие и специальные технические регламенты) и добровольных требований (национальные стандарты, стандарты организаций). Существенную помощь в этом плане окажут новые Методические рекомендации по разработке систем технического регулирования в отраслях и сферах деятельности, утвержденные Приказом Минпромэнерго России от 23 мая 2006 г. N 112. По нашему мнению, Отраслевая концепция должна, кроме того, содержать общую методологию разрешительного механизма в экологической сфере. Речь идет о процедуре получения субъектами хозяйственной деятельности со стороны уполномоченных органов разрешений (лицензий) с точки зрения ее дифференцирования в зависимости от производственной мощности предприятия, отраслевой принадлежности, характера (уровня) загрязнения окружающей среды. В целях исключения излишнего администрирования и сокращения административных барьеров возможно использование принципа "одного окна", который хорошо зарекомендовал себя в регламентации процесса государственной регистрации юридических лиц в налоговых органах. В связи с этим заметим, что в инициативном порядке в рамках проекта ТАСИС "Сближение технических правил и стандартов" на основе Европейской директивы N 96/61/ЕС был разработан проект специального технического регламента "Обеспечение экологической безопасности на основе предотвращения и комплексного уменьшения загрязнения окружающей среды в результате хозяйственной деятельности" <5>. -------------------------------- <5> Уведомление о разработке проекта технического регламента // Вестник технического регулирования. 2004. N 7(8).

В качестве концептуальных основ будущего проекта, учитывая его базовый характер, предлагаются следующие положения. 1. Объектом технического регулирования в ОТР должен являться источник антропогенного (негативного) воздействия на объекты окружающей среды, а не сами эти объекты, в том числе их качество. 2. Неухудшение уровня воздействия на окружающую среду. Система технического регулирования должна обеспечивать сохранение уровня антропогенного давления на окружающую среду на уровне не выше уже фактически достигнутого с поэтапным уменьшением на основе наилучших доступных технологий. 3. ОТР должен устанавливать требования к предельным уровням воздействия на объекты окружающей среды, обеспечивающие минимально приемлемый уровень безопасности, имея в виду, что существует четыре основных вида воздействий: - сбросы в водную среду; - выбросы в атмосферный воздух; - размещение отходов; - физические воздействия (тепловые, звуковые, электромагнитные излучения, иные). 4. Показатели минимально допустимого уровня воздействия предлагается устанавливать для существующих источников воздействия на основе наилучших доступных технологий следующим образом (переходные положения законопроекта): - в течение трех лет с момента принятия ОТР - на уровне фактически достигнутых в соответствии с действующим законодательством РФ (нормативы, лимиты, объемы); при этом разница между достигнутым показателем и показателем наилучших доступных технологий (коэффициент негативного воздействия) принимается за 100%; - в период с 3 до 9 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 66%; - в период с 9 до 15 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 33%; - в период с 15 до 2 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 0% (достигаются показатели наилучших доступных технологий). Примерная структура проекта ОТР как любого крупного законодательного акта, бесспорно, будет содержать общие положения, включая цели, сферу (область) применения, правовые основы и принципы регулирования, термины и определения, объекты технического регулирования. В качестве одного из главных принципов, во всяком случае, должен быть закреплен принцип наилучших доступных технологий, при формулировании которого следует прямо обозначить в тексте: - экологические критерии (возможности технологии по обеспечению комплексного предотвращения или сокращения негативного воздействия на объекты окружающей среды, сокращению потребления, снижению энергоемкости и ресурсоемкости производственных процессов); - экономический критерий (учет финансовых возможностей субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность). Исходя из обозначенных выше четырех видов воздействия на объекты окружающей среды, можно сделать вывод, что проект ОТР, по-видимому, должен включать четыре объемных блока обязательных требований к выступающим в качестве объектов технического регулирования: - составу и свойствам всех видов сточных вод, отводимых в водные объекты; - составу и свойствам всех видов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; - составу и свойствам всех видов отходов производства и потребления; - физическим (тепловым, звуковым, электромагнитным излучениям, иным) воздействиям на объекты окружающей среды. Наряду с классификацией самих негативных воздействий на окружающую среду проект ОТР, по-видимому, также должен включать классификацию стационарных и передвижных источников воздействия с учетом степени их опасности. Применительно к объектам технического регулирования обозначим далее отдельные главы проекта ОТР, которые являются ключевыми, и их основное содержание. Требования экологической безопасности к составу и свойствам всех видов сточных вод, отводимых в водные объекты. В рамках этого раздела ОТР следует решить вопрос либо о включении в текст ОТР в качестве составной части проектов технических регламентов "О водоснабжении" и "О водоотведении", либо о придании им статуса "горизонтальных" (макроотраслевых) специальных технических регламентов. Напомним, что их разработка осуществлялась при поддержке Министерства окружающей среды Дании, в рамках Датской программы сотрудничества в области охраны окружающей среды в странах Центральной и Восточной Европы (DAN CEE) и прошла все стадии публичного обсуждения (руководитель проекта - В. Е. Зиберов) <6>. -------------------------------- <6> Проект "Реформирование водного законодательства Российской Федерации": разработка технических регламентов / Ред. В. Е. Зиберов. М.: ДЕПА, 2005.

В обоих рассматриваемых вариантах данный раздел должен включать следующее: - общие (базовые) требования, предъявляемые к водоотведению; - особые требования, предъявляемые к обеззараживанию сточных вод; - особые требования к отведению сточных вод поселений; - особые требования к отведению производственных сточных вод; - особые требования к отведению ливневых сточных вод; - особые требования к отведению дренажных вод; - особые требования к осадкам сточных вод; - особые требования к сточным водам, отводимым в трансграничные водотоки; - сроки поэтапного введения в действие указанных требований (от 3 до 15 лет); - требования безопасности, предъявляемые к системам канализации и сооружениям по водоочистке, включая размеры санитарно-защитных зон, требования к эксплуатации, в том числе при возникновении аварий и т. д. Очевидно, что разработку этого раздела ОТР необходимо осуществлять также исходя из норм новой редакции Водного кодекса РФ (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2007 г. Требования экологической безопасности к составу и свойствам выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В рамках этого раздела предполагается исчерпывающим образом регламентировать те вопросы, которые сегодня регулируются в большей части на подзаконном уровне на базе Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", в том числе Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 183). Среди них: - виды выбросов в атмосферный воздух; - общие (базовые) требования к выбросам, включая исчерпывающий перечень загрязняющих веществ, которые подлежат обезвреживанию до поступления в атмосферный воздух; - требования специального характера, предъявляемые к нейтрализации особо опасных выбросов в атмосферный воздух; - особые требования к выбросам от стационарных источников; - особые требования к выбросам от передвижных источников (автомобилей, локомотивов, тракторов, водных и воздушных судов); - особые требования к выбросам от рассеянных и площадных источников; - особые требования к пыли, шламам и иным веществам, уловленным в системах очистки и обезвреживания выбросов в атмосферный воздух; - сроки поэтапного введения в действие требований к выбросам в атмосферный воздух; - требования безопасности, предъявляемые к системам и установкам очистки и обезвреживания выбросов в атмосферный воздух. Напомним, что к сфере экологической безопасности примыкает и первый принятый Специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой...", который вступил в силу в апреле 2007 г. и предусмотрел поэтапный переход на технические нормативы выбросов в атмосферный воздух для двигателей автомобилей - экологические классы Евро-2, Евро-3, Евро-4 и Евро-5 <7>. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 "Об утверждении Специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 43. Ст. 4395.

Требования экологической безопасности к составу и свойствам отходов производства и потребления. Представляется, что этот раздел должен будет восполнить пробелы действующего Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и базироваться на европейских регламентах и директивах <8>. Он должен включать нормы, многие из которых ныне закреплены приказами МПР России, ГОСТами, СанПиНами, в том числе: -------------------------------- <8> Хохлявин С. А., Епифанова И. П. Техническое регулирование в сфере обращения с промышленными отходами в России и Европе // Экология и промышленность России. 2005. N 11.

- классификацию отходов производства и потребления на виды и/или категории (скорее всего, в виде приложения), основанную на европейской; - критерии отнесения отходов к опасным; - особенные требования к опасным отходам независимо от вида (категории); - особые требования к обращению с отходами производства (промышленными); - особые требования к обращению с отходами потребления (бытовыми), в том числе с отходами упаковки; - общие и/или специальные требования к обращению с различными видами (категориями) отходов: отходами электрооборудования, медицинскими отходами, пищевыми отходами, отработанными маслами, отходами стеклянной тары и т. д. (как вариант - включение норм, регулирующих эти и нижеуказанные требования, в специальные технические регламенты); - требования к транспортированию опасных отходов, в том числе трансграничному; - требования к сжиганию отходов, включая требования к мусоросжигательным заводам и установкам; - требования к объектам (полигонам) размещения отходов (свалкам), включая классификацию полигонов, критерии приема отходов на свалку, требования к оформляемой при этом документации, условиям закрытия свалки; - сроки поэтапного введения в действие отдельных требований. Оценка соответствия требованиям регламента. Исходя из ст. 7, ч. 3, абз. 2, Федерального закона "О техническом регулировании", по-видимому, формами оценки соответствия в целях настоящего ОТР будут выбраны: государственный контроль (надзор) и государственная экологическая экспертиза объектов, которые и сегодня применяются на практике. Подлежит обсуждению вопрос о необходимости подтверждения соответствия требованиям регламента в форме принятия декларации о соответствии (декларирования) или сертификации в зависимости от степени опасности источников воздействия. В процессе разработки примерной структуры проекта ОТР предстоит также решить немаловажный вопрос о включении в проект норм о метрологическом обеспечении требований экологической безопасности, учитывая начатую еще в 2004 г. подготовку новой редакции Закона РФ "Об обеспечении единства измерений". При этом следует иметь в виду, что обеспечение достоверности выполняемых измерений имеет сквозной характер для всех объектов регулирования ОТР. Интересно, что в рамках Министерства природных ресурсов РФ в прошлом году инициирована разработка концепции Экологического кодекса <9>. Предполагается, что Кодекс будет состоять из Общей и Особенной части и приниматься поэтапно (по аналогии с Налоговым и Гражданским кодексом). Судя по его концепции, размещенной в марте 2007 г. на официальном интернет-сайте Министерства (www. mnr. gov. ru), главная задача будущего Кодекса - систематизировать и кодифицировать многочисленные нормы сегодняшних законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, на основе новейшего европейского опыта. Главные ориентиры в этом плане - Экологический кодекс Франции, принятый Ордонансом N 2000-914 от 18 сентября 2000 г. <10>, проект Экологического кодекса Германии <11>, Акт Королевства Нидерландов об экологическом менеджменте 2002 г. <12>. -------------------------------- <9> МПР России советуется с общественностью // Экология производства. 2005. N 4. <10> Хохлявин С. А. Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами // Экологическое право. 2005. N 3. <11> Umweltgesetzbuch (UGB-KomE). Entwurf der Unabhaennigen Sachverstaendigenkomission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (hrsg. Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit). Berlin: Duncker & Humblot, 1998. (Экологический кодекс Германии с комментарием. Проект независимой специальной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности (сост. Федеральное министерство охраны окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности). Берлин: Дункер & Гумблот, 1998.) <12> Environmental Management Act dated 1 May 2004. The Netherlands. Published in the Bulletin of Acts and Decrees. 2002. N 239.

К сожалению, концепцией Кодекса даже не обозначена весьма актуальная проблема разграничения сфер правового регулирования будущего Кодекса и будущих технических регламентов. Сама по себе идея Экологического кодекса не может не воодушевлять, однако документы такого уровня, учитывая европейский опыт, создаются в течение длительного времени. И даже быстрое появление проекта не гарантирует оперативного его прохождения через все инстанции. Достаточно вспомнить судьбу Горного кодекса РФ, который так и остается пока нереализованным законотворческим проектом. Не исключено, что параллельная работа над проектом ОТР "Об экологической безопасности" и проектом Экологического кодекса России даст возможность обеспечить должную стыковку норм, исключить возможные противоречия и пробелы в правовом регулировании.

Название документа