Состояние и тенденции эволюции коррупционных отношений среди сотрудников органов внутренних дел в пореформенный период

СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ ЭВОЛЮЦИИ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ СРЕДИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

А. А. МАКАРОВ

Коррупция механизмов государственной машины является одной из главных, если не первой, причиной задержки экономического и социального роста России.

("РГ" о коррупции)

Макаров Алексей Анатольевич - адъюнкт кафедры экономической теории Московского университета МВД России.

В период с 16 по 28 июня 2003 г. посетителям официального интернет-сайта Министерства внутренних дел России было предложено указать несколько проблем, наиболее беспокоящих их и вместе с тем касающихся деятельности органов внутренних дел. Наиболее значимой социальной проблемой, касающейся деятельности Министерства внутренних дел, по мнению респондентов, является коррупция в органах внутренних дел и других органах власти. Заметную тревогу у респондентов вызывают проблемы, связанные с ущемлением прав и свобод граждан сотрудниками милиции. В связи с этим вполне логично, что заметная часть опрошенных обеспокоена проблемой личной безопасности, которая занимает четвертое место в иерархии социальных противоречий, касающихся деятельности органов внутренних дел. Из опроса можно заключить, что проблемы коррупции в органах внутренних дел вышли на первое место по степени актуальности и требуют пристального внимания. Общеизвестно, что коррупция представляет реальную угрозу национальной безопасности вообще и экономической безопасности в частности. Органы внутренних дел по отношению к государству выступают в качестве сложной подсистемы, эффективное функционирование которой, как и всей государственной власти, предполагает, в частности, наличие и поддержание системы безопасности <1>. Безопасность есть одно из условий нормального запрограммированного функционирования и развития биологических, экологических, социальных, экономических и технических систем, одновременно являющееся для человека высоко значимым социальным благом. Это и динамическая характеристика объекта в системе его связей с точки зрения обеспечения его способностей к выживанию, сохранению целостности и развитию в условиях воздействия внутренних и внешних угроз, а также влияния труднопрогнозируемых либо непредсказуемых возмущений и деструктивных факторов. Созидательная природа безопасности как всеобъемлющей категории отражает способность объектов к улучшению (совершенствованию) среды своего обитания (функционирования), к поддержанию необходимого равновесия, устойчивому развитию, в том числе при изменяющихся условиях существования и даже кризисных явлениях, и в конечном счете обеспечению увеличения продолжительности и качества своего существования (жизни) <2>. -------------------------------- <1> См.: Основы управления в ОВД / Под ред. В. П. Сальникова. М., 2002. С. 19. <2> См.: Экономическая безопасность / Под ред. В. К. Сенчагова. М., 1998. С. 12.

Многочисленные условия, в которых функционирует полифакторно детерминированная система безопасности, не статичны, они находятся в постоянном движении и оказывают неравнозначное влияние на состояние защищаемых объектов <3>. -------------------------------- <3> См.: Сафронов А. Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел. М., 2003. С. 37.

Данные ГИАЦ Министерства внутренних дел России фиксируют ежегодный прирост нарушений законности и преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, который начиная с 1989 г. составляет около 12% <4>. Так, если количество сотрудников, привлеченных за преступления против личности и собственности, с 1989 по 1996 г. возросло вдвое, то число привлеченных за преступления против интересов государственной службы увеличилось в 8 раз, в том числе за взяточничество - в 6,5 раза <5>. В течение ряда лет практически каждое третье преступление против интересов государственной службы, совершенное сотрудниками Отдела внутренних дел, связано со взяточничеством. Данные негативные тенденции криминализации милицейской среды можно объяснить с точки зрения влияния как объективных, так и субъективных факторов. -------------------------------- <4> См.: Отчет о нарушениях законности и преступлениях, совершенных сотрудниками ОВД (1989 - 1999) // ГИАЦ Министерства внутренних дел России. <5> См.: Куракин А. В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (теоретико-административные аспекты). Монография. М., 2004. С. 212.

Ухудшение социально-экономического положения в стране, нерешенность многих социальных проблем, усиление миграционных процессов, порождающих рост преступлений, острый недостаток средств, выделяемых на поддержание правопорядка и борьбы с преступностью, не только ведут к увеличению нагрузки на сотрудников, возрастанию риска для их жизни и здоровья, но и весьма существенно отражаются на морально-психологическом состоянии. С другой стороны, неадекватность уровня материального обеспечения (в том числе социальной защищенности), напряженности и опасности милицейского труда, существенное ухудшение качественных характеристик кандидатов, поступающих на службу, становятся следствием роста оттока квалифицированных кадров и увеличения числа нарушений дисциплины и законности, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел <6>. По мнению В. И. Омигова, российская уголовная статистика заражена вирусом лукавства и страдает значительными погрешностями. Она сознательно искажается под воздействием отдельных руководителей правоохранительных органов, как правило, в целях собственной карьеры <7>. -------------------------------- <6> См.: Алтухов С. А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 76. <7> См.: Омигов В. И. Закономерности развития преступности в РФ на рубеже веков // Государство и право. 2000. N 6. С. 52.

Заметим, что уровень коррупции в России, по оценкам международных экспертов, остается довольно высоким. В рейтинге "Индекс восприятия коррупции", составленном международным общественным движением по противодействию коррупции в 2006 г., наша страна находилась на 127-м месте из 163, рядом с Руандой, Гондурасом и Филиппинами. Высокий уровень коррупции, считают эксперты, мешает развитию бизнеса и подрывает доверие граждан к власти. Ранее в Минэкономразвития России сообщали, что антикоррупционные программы должны повысить качество и доступность государственных услуг, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров и укрепить доверие граждан к власти. Согласно данным "Барометра мировой коррупции - 2006", наши граждане считают (по шкале: 1 - не поражены, 5 - сильно поражены) наиболее пораженными коррупцией: правоохранительные органы - 4; парламент, судебную систему, бизнес - 3,9; политические партии - 3,8; здравоохранение, образование - 3,7; налоговую службу, средства массовой информации, армию - 3,5. Более 75% опрошенных полагает, что в стране антикоррупционная деятельность власти неэффективна, а 13% - что власть стимулирует коррупцию <8>. -------------------------------- <8> См.: Гуров М. П. Система неформальных экономических отношений и проблемы борьбы с коррупцией // Вестник Министерства внутренних дел России. 2007. N 1.

Согласно данным опроса общественного мнения, проведенным общероссийской общественной организацией "ОПОРА России", более половины респондентов главной причиной коррупции считает безответственность. 16% уверено, что причиной является "пассивность гражданского общества", 11% винят во всем "российские традиции и менталитет", 10% - несовершенство законодательства. Низкие зарплаты чиновников назвало главной причиной коррупции 5% опрошенных, а недобросовестную конкуренцию - 2% <9>. -------------------------------- <9> См.: Кукол Е. Чиновник из "группы риска" // Российская газета. 2007. 4 сентября.

Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции рассматривает ратификацию в 2006 г. Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" как проявление политической воли государства на решительное противодействие коррупции и консолидацию усилий всех ветвей власти, государственных и общественных институтов, политических партий, бизнеса, средств массовой информации, направленных на проведение эффективной государственной политики в этой области. Анализ реализации отдельных положений рекомендаций парламентских слушаний свидетельствует о том, что Правительством России обращено внимание на необходимость разработки антикоррупционных программ в ряде отраслей экономики, а также программных мер по созданию правовых и организационно-управленческих антикоррупционных механизмов в рамках проводимой административной реформы. Так, в Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. Правительством России определен специальный подраздел "Противодействие коррупции I квартал 2006 г. - IV квартал 2008 г.", в котором предусмотрена разработка типовых механизмов государственного регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, а также разработка и внедрение ведомственных и региональных антикоррупционных программ в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ситуация, сложившаяся с коррупционными проявлениями в судебной системе, прокуратуре, правоохранительных органах и оказывающая негативное влияние на борьбу с коррупцией в целом, предопределила необходимость изучения состояния работы по предупреждению и противодействию коррупции в этих органах <10>. -------------------------------- <10> См.: Отчет о деятельности Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции за 2006 г.

В интервью "Российской газете" первый заместитель Генерального прокурора России Александр Буксман оценил общий годовой рынок коррупции в стране в 240 млрд. долларов Соединенных Штатов Америки. Эта цифра сопоставима с государственным бюджетом и поэтому потрясает воображение. Вся эта сумма фактически оседает в карманах узкой прослойки отечественных бизнесменов и чиновников всех уровней и, естественно, не учитывается при налогообложении. Системность российской коррупции, конечно, во многом обусловлена экономическими факторами и стала результатом ускоренного перехода страны к рыночным отношениям, произошедшим на фоне стремительных процессов глобализации в мире (при этом не стоит забывать, что глобализации подвержена и международная преступность). К сожалению, наша экономика и бизнес развиваются быстрее законодательства, призванного демпинговать негативные аспекты столь быстрого и болезненного для большей части граждан перехода к реалиям рынка. По сути, современная коррупция и экономическая преступность достались нам от времен первоначального накопления капитала и подспудно развивались вместе с обществом, экономикой и государством, боровшимися с иными, для тех времен куда более опасными вызовами. Сегодня, к сожалению, слишком часто возникают ситуации, когда люди, окончившие высшее учебное заведение в системе Министерства внутренних дел и получившие юридическое и экономическое образование, впоследствии избегают службы в правоохранительных органах, предпочитая конвертировать свои знания (полученные на деньги налогоплательщиков, граждан), обслуживая частные, а не государственные и общественные интересы. Нельзя исключить и того, что некоторые выпускники переходят и на другую сторону баррикад в войне с экономическими преступлениями. Требуется повышение престижа профессии милиционера и ее привлекательности для молодых людей. Необходимо улучшение материального и социального положения сотрудников Министерства внутренних дел России. Помимо заработной платы, которую сегодня смехотворно назвать высокой, учитывая уровень ответственности и роль работника Министерства внутренних дел (и что косвенно способствует росту коррупции в правоохранительной системе), необходимо говорить о так называемом "соцпакете". Такое понятие для сотрудников Министерства внутренних дел практически отсутствует. Милиционер, вышедший на пенсию или утративший работоспособность на службе, остается фактически социально не защищенным. Только тогда, когда работать в милиции станет престижно и выгодно, у общества не будет поводов для негативного отношения к органам правопорядка. Прекратятся досужие разговоры о неискоренимой тотальной коррумпированности сотрудников Министерства внутренних дел. Следует помнить, что не бывает коррупционеров от рождения, коррупционеров по призванию или коррупционеров по образованию и воспитанию. Коррупция - порождение экономики, а точнее ее гнилой плод. Изменение самого экономического базиса профессии милиционера - залог успешной борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией, ее основа. В конце концов такое изменение в интересах в первую очередь гражданского общества и государства. Невозможно вести эффективную борьбу с преступностью, не создав для этого здоровый механизм <11>. -------------------------------- <11> См.: Хабибулин А., Шумков Д. Новые милиционеры // Российская газета. 2006. 27 декабря.

В качестве исторической справки следует отметить, что коррупция в органах милиции (полиции) всегда вызывала обеспокоенность со стороны государства. Подтверждением является приказ 1866 г. обер-полицмейстера Санкт-Петербурга, в котором содержался доклад императору о необходимости и способах преобразования столичной полиции: "Чины полиции, получая скудное содержание, по необходимости существуют приношениями от частных лиц, известными под именем праздничных денег. Такой порядок вознаграждения служащих роняет достоинство полиции в общественном мнении, стесняет ее чинов в преследовании нарушений закона, поставляя их в зависимость от частных лиц положение, словом, составляет неизбежную причину нравственного растления полиции и источник глубокого зла. Император, признав этот взгляд на праздничные деньги вполне основательным, Высочайше соизволил на увеличение содержания чинов полиции в такой мере, что скромное безбедное существование по службе сделалось для них возможным и по тому самому безукоризненное исполнение долга, безусловно, обязательным. Таким образом, не одно вымогательство, но и принятие ими добровольных от частных лиц приношений, становится уже в настоящее время преступлением и будет преследоваться со всею строгостью" <12>. -------------------------------- <12> См.: Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. 2-е изд. СПб., 1871. С. 424.

Уже сейчас можно сказать, что ужесточение борьбы с коррупцией - это не лозунг, а реальная работа подразделений Министерства внутренних дел России. За 2001 - 2002 гг. к уголовной ответственности был привлечен 161 представитель руководящего состава ГУВД, Управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, УВДТ, Управления внутренних дел (отделы внутренних дел), горрайлинорганов внутренних дел. Всего же к ответственности за совершенные правонарушения за 2002 г. год привлечено 17432 человека, в том числе 1,8 тысячи человек за злоупотребление должностными полномочиями, за их превышение, должностной подлог и другие должностные преступления, которые в большинстве своем имеют коррупционную направленность. К уголовной ответственности в 2002 г. привлечен 3071 человек. При этом отметим, что число всех привлеченных к ответственности за совершенные правонарушения составляет 1,7% от общей штатной численности сотрудников системы Министерства внутренних дел России <13>. -------------------------------- <13> По данным отдела по изучению общественного мнения УИРОС Министерства внутренних дел России.

В 2005 г. общее количество правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, возросло по сравнению с 2004 г. на 46,8% и составило 44735 <14>. К уголовной и дисциплинарной ответственности привлечено 28592 сотрудника органов внутренних дел (АППГ <15> + 29,8%). Осуждено 1733 сотрудника (АППГ + 12,0%), из них 1306 - за совершение должностных преступлений (АППГ + 17,8%). -------------------------------- <14> См.: Баранов И. А. Состояние законности в ОВД и деятельность подразделений СБ // Вестник Министерства внутренних дел России 2006. N 3. <15> АППГ - аналогичные показатели предыдущего года.

В большей степени подверженными коррупции в силу ряда причин являются сотрудники подразделений охраны общественного порядка (ООП), уголовного розыска (УР) и государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД). В 2005 г. ими совершено 72,5% от общего количества должностных преступлений. Эта тенденция является устойчивой на протяжении ряда лет. Следует отдельно отметить тенденцию роста количества привлеченных к ответственности лиц из числа руководящего состава Министерства внутренних дел, ГУВД, Управление внутренних дел - 630 (+39,4%). Предложенные выше статистические данные следует сравнить с показателями дисциплинарной практики и нарушениями законности, заявленными на ежегодной коллегии Министерства внутренних дел России. Так, по данным Министерства внутренних дел, в 2005 г. (данные приведены в сравнении с 2004 г.) на треть возросло число сотрудников отдела внутренних дел, привлеченных к ответственности за нарушение законности (24,4 тыс.). Более чем в 3 раза увеличилось количество уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников отдела внутренних дел за нарушения учетно-регистрационной дисциплины (2397). К уголовной ответственности за совершение преступлений привлечено около 4,3 тыс. сотрудников (АППГ + 14,8%), в том числе за превышение должностных полномочий - 1,5 тыс. (АППГ + 7,4), за злоупотребление должностными полномочиями - 1,1 тыс. (АППГ + 75,9%), за взяточничество - 574 (АППГ + 26,2%). Несмотря на принимаемые Министерством меры по эффективному использованию денежных средств и материальных ресурсов, укреплению финансовой и штатной дисциплины, во многих регионах продолжают иметь место факты неэффективного и нецелевого расходования выделенных ассигнований, бесхозяйственности, недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей. В 2005 г. в системе Министерства внутренних дел России выявлено необоснованных расходов, убытков и других потерь, повлекших нанесение ущерба, на сумму 659,2 млн. рублей, из которых 434,4 млн. рублей являлись средствами федерального бюджета. Общая сумма недостач денежных и материальных ценностей составила 32,8 млн. рублей, нецелевых расходов 210,0 млн. рублей. В целом по Министерству внутренних дел России к ответственности за нарушение законности в прошедшем 2006 году (данные приведены в сравнении с показателями 2005 г.) привлечено более 26,6 тыс. (АППГ + 9%) сотрудников. Состояние служебной дисциплины ухудшилось. Значительным остается число сотрудников органов внутренних дел, совершивших противоправные деяния коррупционной направленности. За превышение должностных полномочий к уголовной ответственности было привлечено 1,4 тыс. (АППГ - 6,8%) сотрудников, за злоупотребление должностными полномочиями - 848 (АППГ - 21,1%), за взяточничество - 587 (+ 2,3%). Говоря о проблеме коррупции и борьбе с ней, следует заметить, что зачастую это явление становится следствием снижения ценностных ориентиров общества. Порой гражданин сам провоцирует должностное лицо на взятку или подкуп, умышленно действуя незаконно с целью достижения собственного блага. Поэтому пресечение коррупции - такое направление деятельности Министерства внутренних дел России, которое требует системного подхода, позволяющего не только карать за свершившееся преступление, но и в первую очередь предупреждать его, занимаясь оздоровлением всего общества. Для этого необходимо более тесное взаимодействие не только силовых ведомств, но и гражданских, таких как Минэкономразвития России и др. Безусловно, главную роль в этом процессе должно играть Министерство внутренних дел России, поскольку с уверенностью можно утверждать, что оно располагает для этого необходимыми силами <16>. -------------------------------- <16> По данным отдела по изучению общественного мнения УИРОС Министерства внутренних дел России.

Подводя итог сказанному, следует отметить следующее: 1) количество коррупционных сделок в отделе внутренних дел еще не определено в полном объеме, и в связи с высокой латентностью данного явления оценка может быть только приблизительной; 2) отмечены тенденции роста коррупции в отделе внутренних дел. Проблема набирает обороты и находится в фазе прямой угрозы экономической безопасности страны; 3) проблема коррупции в отделе внутренних дел стала открытой темой, но не вызывает политической активности, адекватных действий. Еще предстоит работа в направлении разработки адекватных мер, воплощение их в правовом и экономическом механизме. Что не обещает краткосрочных результатов; 4) проделанные ранее труды уважаемых исследователей <17> обозначили проблему. Авторы предложили широкий перечень мероприятий по борьбе с коррупцией в отделе внутренних дел, которые не в полной мере нашли отклик в политике и реформах сегодняшнего дня, не сократили нынешних проблем, а лишь выявили усложненность и приспособление коррупции к современной экономической среде; -------------------------------- <17> По данной теме рекомендуется обратиться к трудам следующих авторов: А. Д. Сафронов, А. В. Куракин, С. А. Алтухов, А. Э. Бинецкий, В. С. Овчинский и многие другие.

5) развитие и усложненность экономических отношений выявляет развитие и приспособление криминалитета. Криминализация экономики обусловлена в том числе и экономизацией коррупции. Экономизация коррупции представляет собой производный термин от явления всеобщей криминализации экономической деятельности. Данный термин призван характеризовать степень взаимосвязи коррупции и экономики как двух сложных категорий. Системообразующий фактор коррупции слился с деятельностью всех участников товарно-денежных отношений. Экономизация коррупции характеризует уровень коррупции в экономике, ее место, роль, довольно высокую степень угрозы, определяет поведение участников экономических отношений. Поскольку коррупция подрывает прежде всего основы экономической безопасности страны, то в современных условиях вопрос подготовки кадров для сил экономической безопасности и правопорядка приобретает роль национальной стратегической задачи. Об этом свидетельствуют и данные о разрастании коррупции в среде правоохранительных органов. Масштабы коррупции, большая информационная незащищенность правоохранительных органов по-иному ставят проблему обеспечения собственной безопасности их сотрудников, поиска новых форм агентурной деятельности, организации взаимодействия оперативных сотрудников, конфиденциальных источников и руководящих лиц, при которых минимизируются возможности утечки информации, в том числе и вследствие подкупа или физического воздействия на должностных лиц и членов их семей. Проблема незащищенности сотрудников правоохранительных органов и членов их семей в России, особенно на периферии, приобретает ключевое значение в вопросах оперативно-служебной деятельности: под давлением опасности они пассивно выполняют свои служебные обязанности, идут на подкуп и сговор с преступниками, предают своих соратников. Поэтому поиск путей гарантированного обеспечения собственной безопасности сотрудников и членов их семей остается одной из ключевых проблем в вопросах повышения эффективности борьбы с преступностью, включая коррупцию <18>. -------------------------------- <18> См.: Хабибуллин А. Выступление // Щит и меч. 2007. 19 января.

Направления противодействия коррупции в отделе внутренних дел, предложенные в качестве основы для социологического исследования среди посетителей сайта Министерства внутренних дел России <19>: -------------------------------- <19> По данным отдела по изучению общественного мнения УИРОС Министерства внутренних дел России.

1) решение социальных проблем, в том числе повышение заработной платы сотрудников отдела внутренних дел (44,9% респондентов); 2) реформирование всей системы органов внутренних дел (16% респондентов); 3) ужесточение уголовной ответственности сотрудников отдела внутренних дел за коррупцию (14,8% респондентов); 4) более тщательный отбор кадров для работы в органах внутренних дел (11,1% респондентов); 5) укрепление служебной дисциплины самих сотрудников ОВД (3,2% респондентов); 6) повышение воспитательной роли руководителей отдела внутренних дел всех рангов (1,7% респондентов). Граждан, уверенных в неискоренимости коррупции, оказалось незначительное количество - всего 7,6% от числа опрошенных, при этом 0,7% затруднилось ответить. Как показал опрос, посетители сайта слабо верят в то, что повышение служебной дисциплины в милиции и укрепление воспитательной роли руководителей смогут способствовать исчезновению названного явления. В целом прогноз на ближайшее будущее неутешителен. Не ожидается мгновенных перемен, потому как политическая и экономико-правовая реформа, направленная на борьбу с коррупцией, не сможет мгновенно принести результаты. Кратковременные репрессивные акции, направленные против конкретных людей, не решают проблему, а лишь служат политическим инструментом в борьбе за власть. Важно продолжать работу в направлении выработки мер противодействия коррупции в отделах внутренних дел. Необходимо обобщить и систематизировать ранее предложенные варианты противодействия коррупции в отделах внутренних дел, на основе которых выработать социально-экономический и организационно-управленческий механизмы противодействия коррупции с учетом тенденций и форм коррупции в отделах внутренних дел сегодня. Данные предложения будут формировать дальнейшее развитие механизма деэкономизации коррупции в обществе.

Название документа